地震災害應對視角下的不可移動文物保護問題研究

暨南大學 盧文剛 張雨荷

地震災害應對視角下的不可移動文物保護問題研究

Study on protection of immovable cultural relics with coping perspective for earthquake disaster

暨南大學 盧文剛 張雨荷

不可移動文物的基本概念及其保護工作

不可移動文物的基本概念

一般而言，文物是否可移動，是將其分為可移動文物和不可移動文物主要依據之一?！吨腥A人民共和國文物保護法》第三條第一款規定：“古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物，根據它們的歷史、藝術、科學價值，可以分別確定為全國重點文物保護單位，省級文物保護單位，市、縣級文物保護單位?！蓖瑫r，根據《文物保護法》第十四條第四款的授權規定，即由國務院制定的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第三十六條的規定：“在歷史文化名城、名鎮、名村保護范圍內涉及文物保護的，應當執行文物保護法律、法規的規定”，歷史文化名城、名鎮、名村并不在不可移動文物的定義范圍內。因此，本文討論的不可移動文物不包括歷史文化名城和歷史文化街區、村鎮，而只涉及古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等被核定或尚未被核定為文物保護單位的不可移動文物。另外，2000年國際古跡遺址理事會中國國家委員會制定的《中國文物古跡保護準則》第一條對文物古跡的范圍進行了規定，包括地面與地下的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、近現代史跡及紀念建筑、由國家公布應予保護的歷史文化街區（村鎮）以及其中原有的附屬文物，因而本文所研究的不可移動文物只是文物古跡當中的重要的一部分，并不等同于全部文物古跡。

截至目前，我國已知的地上地下不可移動文物近40萬處。其中包括，經國務院公布的全國重點文物保護單位1272處（包括經世界遺產組織公布的26處文化遺產和文化與自然雙重遺產），經省級政府公布的文物保護單位約7000余處，經縣市級政府公布的文物保護單位約60 000余處。

不可移動文物保護的主要工作內容

我國國家文物局在2004年9月頒布了《全國重點文物保護單位規劃編制審批管理辦法》與《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》，對全國重點文物保護單位規劃的適用范圍、指導思想、編制原則、編制要求以及管理程序等做出了相關規定，并提出了保護規劃編制的12項基本內容，即：（1）評估文物保護單位的價值、重要性及其環境影響、社會與人文影響；（2）評估文物本體及其環境的保存、保護、管理和利用現狀，分析主要破壞因素；（3）明確規劃原則、性質、目標、重點和保護對象等；（4）劃分保護范圍與建設控制地帶，提出管理規定；（5）制定保護措施，包括保護工程與保護技

術備案；（6）制定相關的環境治理和生態保護措施；（7）提出其他相關領域規劃的要求；（8）劃定功能分區，限定利用功能；（9）制定開放計劃，核定游客容量控制指標，確定展示項目、路線組織和必要的服務設施；（10）說明規劃范圍內擬建項目的必要性，編制選址策劃，提出建筑功能設定、規模測算和建筑設計的規劃要素；（11）提出管理建議，確定日常養護和監測內容，考慮社區參與計劃；（12）編制規劃分期，實施重點與投資估算，提出實施保障等。

單純來看，這12項基本內容是比較全面的，基本涵蓋了不可移動文物保護工作的不同方面，然而從目前不可移動文物的基本情況而言，一方面這十余項工作的實際開展進度和成效參差不齊，另一方面仍然具有一定難度，我國地震的特點，是導致加大工作難度的重要原因之一。

地震災害對不可移動文物造成的損害

地震災害對我國不可移動文物造成嚴重損害，不僅如此，地震災害的不可抗拒性、強破壞性等特點同樣給不可移動文物造成了相當程度的影響。本文以2008年5月12日發生的汶川地震為切入點，針對近年來我國發生或受波及的主要地震對不可移動文物造成的影響進行了初步統計（如表1所示）。

表1 近年我國不可移動文物震后受損情況

由表1可以看出，從2008年5月至今，至少已有101處國家級文物保護單位、227處省級文物保護單位以及981處縣、市級文物保護單位在主要地震災害中遭到不同程度的損毀?？梢哉f，地震災害的發生，使不可移動文物的歷史價值、文化價值、科學價值以及教育價值遭到了極大破壞。

（1）歷史價值的破壞

不論是石刻、壁畫還是古建筑，不可移動文物都是在特定歷史時期被人類創造出來的物質文化，受到特定歷史條件和社會環境的影響，是社會歷史信息的一種載體。不可移動文物的不可替代性與不可再生性使其具有彌足珍貴的歷史價值，能夠幫助人們更全面、客觀地了解特定歷史時期的真實情況。然而，地震災害對不可移動文物的損害，不僅表現在其破壞了文物承載的社會歷史信息的完整性，還表現在對文物歷史價值的破壞。

云巖寺震害

以汶川地震為例。在受損的國家級文物保護單位中，平武報恩寺山門正脊斷裂，兩側琉璃墻垮塌，殿內塑像手臂斷裂；天王殿墻體和報恩寺祭祀碑垮塌；大雄寶殿墻體向外開裂，壁畫受損；大悲殿泥塑與墻體間開裂、傾斜；轉輪藏殿的山墻垮塌。云巖寺竇真殿全部垮塌，山門屋面、飛檐部分垮塌，天王殿屋檐、墻體部分垮塌，飛天藏四面墻體垮塌嚴重，觀音殿屋頂脊飾部分受損。其他還包括龐統祠墓、浦江石窟、江油李白故居等都受到不同程度的損壞。諸如此類，足以看出地震災害對不可移動文物的歷史價值造成了極為嚴重的損害，間接影響對當時社會、經濟、文化、藝術等各領域的專題歷史研究乃至今后的旅游文化、經濟和社會發展。

（2）文化價值的損失

不可移動文物不僅具有歷史價值，能夠在一定程度上反映特定歷史時期的社會經濟情況，同時還具有文化價值，折射出當時人們的精神生活、宗教信仰、風俗習慣等，對日后人們價值取向的形成具有十分重要的作用。在歷史的漫漫長河中，我國不同程度得以保存的不可移動文物，都具有豐富的文化內涵，傳承著中華文化。對

任一不可移動文物的損害，都將造成其文化價值的缺失。

以姚安地震為例。龍華寺是始建于唐代的全國重點文物保護單位之一，作為一座典型的宮殿式建筑，其建筑構造、磚瓦雕砌等都體現著漢、白、彝族文化等多元文化交融的局面，并在建筑、美術、及云南地方史方面均具有重要文化研究價值。然而，在地震過程中，寺內大部分瓦屋面大面積梭脊，檐口瓦大量掉落，南廂房后墻體被拉出長3.7米、寬17厘米的大裂縫，基礎下沉，整體屋架及墻體面臨倒塌的危險；正殿內清代木雕佛龕梁架部分榫口脫落，殿內右側彩繪觀世音塑像面部被漏雨侵蝕，文化價值遭受極為嚴重的損害。

地震災害不僅對不可移動文物的價值形成了損害和威脅，也對不可移動文物保護的災害應對工作提出了嚴峻挑戰，但遺憾的是，我國目前仍未形成系統有效的災害應對體制、機制與法制。

地震應對視角下不可移動文物保護困境及對策

不可移動文物保護困境

（1）災害應對法規體系不完善

目前，我國針對不可移動文物保護，已經制定并發布了一系列文物保護標準（如表2所示）。

表2 不可移動文物保護標準統計簡表

但通過表2不難看出，國內針對不可移動文物保護的相關標準仍然集中在技術標準層面，而宏觀上對不可移動文物保護做出規定的法律法規仍然有所欠缺。目前，國家文物局僅在2003年發布了《國家文物局突發事件應急工作管理辦法》，針對文物保護過程中發生突發事件的處理和解決做出了框架規定，這對我國不可移動文物保護來說是遠遠不夠的。特別是在當前我國應急管理法制、體制、機制和體系仍然不夠健全的情況下，相關法律法規僅對不可移動文物作原則性的規定，客觀上不利于具體應急預案等措施的制定和實施，使其應急保護作用受到制約。

（2）管理部門權責待明晰

我國目前針對不可移動文物在內的文物保護實行的是多部門分級管理的模式，即按照現行規定，各級人民政府、城鄉建設部門、文物部門、旅游部門等都對文物保護工作有所涉及，根據文物的地理區位，對其管理權歸屬進行劃分。但這樣的管理模式，一方面容易造成權力交叉與重疊，使部門的權責更加混亂，追責時容易形成推諉扯皮現象。另一方面，從文物的地理區位出發為主管部門進行多重職能配置，容易制約各單項職能的發揮，并形成權力、職能的“中空”地帶，不利于不可移動文物保護工作落到實處。因而應當根據各部門的職能屬性配置相應的管理職能，同時考慮到不可移動文物保護工作需要增加災害應對情景，也可與地震局等機構聯動合作，各部門結合法制手段、行政管理手段與技術保護手段，切實抓好不可移動文物保護的災害應對工作。

（3）文物保護意識不到位

《不可移動文物保護規劃十年》提出，當前我國的不可移動文物保護仍然面臨著若干“中國特色”。改革開放以來，我國堅持以經濟發展為中心，一定程度上忽略了地區經濟、社會、環境、文化等的協調發展，近年來各地為經濟增長而興起的“拆舊建新”現象可見一斑。這在一定程度上反映了當地有關部門文物保護意識不到位，以經濟效益為首要任務而忽略文物保護和文化傳承，更遑論在災害應對視角下對不可移動文物開展應急保護措施。

以2013年6月廣州市發生的一起案例為例，當日在該市軌道交通六號線二期（蘿崗車輛段）工程工地，即大公山遺址來峰崗北坡地塊內，工程施工方推毀了部分正在進行考古發掘和清理出的多座先秦墓葬，使文化遺產資源遭受了難以挽回的巨大損失。根據相關事故調查，該起事件被認定為施工單位違規施工，監理單位、考古單位和文化綜合執法部門履行職責不到位導致的責任事件。但根據《中華人民共和國文物保護法》，對于施工單

位只能處以最高50萬元的罰款并責令整改。相對于文物自身被破壞的歷史文化價值和科學價值而言，這樣的處罰力度明顯偏小，并且很難對施工方起到震懾作用。而這樣的例子在國內經濟發展的過程中數不勝數。文物保護意識不到位不僅會對不可移動文物直接造成不可逆轉的損壞與傷害，同時也將制約不可移動文物保護的資金、技術和管理投入，對不可移動文物保護的災害應對形成阻礙。而另一方面，往往是地震災害發生后，主管部門才對災區的不可移動文物開展搶救性保護，這同樣造成了保護工作的滯后性，增加了不可移動文物受災的風險。

（4）資金投入不足

由于文物保護單位相關負責人的文物保護意識不到位，對于不可移動文物保護的資金投入力度往往不足，這在一定程度上對技術保護水平和保護效果形成了制約。由于不可移動文物本身所具有的不可移動性，本身有限的技術保護措施在很大程度上會受到當地環境條件的制約。同時，由于不可移動文物的涵蓋范圍比較廣泛，針對其包含的文物種類的保護措施也不盡相同，相對不足的資金投入同樣也將制約技術手段對不可移動文物保護的作用。地震應對視角下的不可移動文物保護需要更進一步的技術研究，以便摸清當地地震基本形勢與不可移動文物之間的關系并制定科學的系統保護措施，而有限的資金投入力度無疑將使這一環節大打折扣，間接增加當地不可移動文物遭受地震災害的可能性。

（5）專業人才匱乏

《國家文物保護科學和技術發展“十二五”規劃》中提到，當前在不可移動文物保護領域，科研人員在行業從業人員中的所占比例仍然偏低，并且存在總量嚴重不足的問題。筆者基于地震應對視角對我國不可移動文物的保護進行研究和學習，認為其相對于日常視角下的不可移動文物保護要更為復雜，因而對專業人才的知識儲備、專業素質等要求更高。但目前我國在這一領域的高素質人才仍然非常短缺，人才隊伍仍面臨著參差不齊的基本情況，因此，地震應對視角下的不可移動文物保護依然面臨著較大困境。

不可移動文物的保護對策及建議

（1）加快相關法律法規體系建設

在不斷完善不可移動文物保護的相關行業標準，推進行業標準化進程，建立科學合理的文物保護標準體系框架的同時，盡快修訂和完善《中華人民共和國商務部》等已出臺的有關文物保護的法律法規，并在此基礎上為不可移動文物制定更加具有針對性的法律法規。同時，政府也特別需要將地震災害應對納入不可移動文物保護的考慮范圍內，結合當地的實際情況，切實為不可移動文物進行科學有效的地震預防與災害應對。在加快相關法律法規體系建設的基礎上，文物保護執法部門也應當加大執法力度，依法對違法行為做出公正裁決和處罰，

增強人們對于文物保護的自覺性，實現有法可依、有法必依、違法必究，推進文物保護法治化。

（2）明確部門職責，統籌協調管理

各級文物行政管理部門需要發揮好管理調控的主導作用，統籌管理協調好文物保護各相關部門，并通過頒布相關部門條例等明確各部門在不可移動文物保護過程中的對應職責，避免出現權力“中空”的情況。同時，應盡可能避免部門之間出現管理職能或管理范圍重疊的情況，避免造成管理效率的下降和管理資源的冗余。

（3）加強文物保護意識

一方面，需要定期組織文物保護相關單位的負責人進行專題的培訓學習，加深其對文物保護工作的認識和理解，提高其文物保護意識。另一方面，需要面向全社會加大文物保護的宣傳力度，相關文物保護單位可利用節假日，通過電視廣播節目、雜志報紙、專網信息等新老媒體，及時向社會公眾介紹文物保護尤其是不可移動文物保護的基本知識，使保護觀念深入人心，從而減小對不可移動文物的人為損害。

（4）加大資金投入力度

相關文物保護單位需要積極爭取中央以及地方政府對不可移動文物保護的資金投入力度，并將技術投入作為不可移動文物保護預算的重點，逐步提高和增大用于不可移動文物保護的技術措施經費比例和規模。相關單位應該鼓勵和吸收多元社會資金的注入，豐富不可移動文物保護的資金構成，調整投入結構，合理安排技術經費比例，加大對不可移動文物保護技術基礎性應用、不可移動文物保護技術基礎條件建設以及不可移動文物保護技術成果轉化的資金投入力度。同時，相關單位應當進一步完善不可移動文物保護資金投入管理機制，結合實際情況，建立起切合災害新形勢的技術經費投入管理以及績效考核制度，切實保證技術投入的使用效率。

（5）推進人才隊伍建設

加強與高等院校的學術合作，逐步建立學校教育與實踐培養相結合、國內培養和國際學習相結合的不可移動文物保護人才全方位培養體系，加快高素質專業人才隊伍的建設。相關文物單位可以根據實際情況和當地不可移動文物保護的實際需要，利用重大科研項目、文物保護工程、國際交流合作項目等，及時引入更多科研人才進入行業學習，并著重培養專業科學管理人才、災害應急管理人才以及文物保護技術修復人才。同時，建立健全專業人才培養政策體系，不斷完善專業人才績效評估機制和激勵機制，積極為災害保護專業科研人才和技術人才營造有利的學習和工作環境。

（6）加強應急管理工作

相關文物保護單位同樣需要和當地主管應急管理相關事務的行政部門通力合作，制定有針對性的不可移動文物保護應急管理預案，做到總體應急管理原則與具體應急管理措施有機結合。同時，相關部門還需要立足當地的不可移動文物保護現狀和地震災害可能帶來的風險這一現實情況，不斷對應急預案進行修訂和優化，從而切實提高災害視角下不可移動文物保護的應急管理水平。此外，當地相關文物保護部門還需根據已制定的應急管理預案開展相應的應急演練活動，確保參與演練的工作人員熟悉應急響應流程、明確應急工作內容、提高應急響應能力、增強應急管理意識。積極開展應急演練活動，在一定程度上也對應急管理預案的科學性與有效性進行了檢驗，便于更好地動態修訂優化應急管理預案，從而使下一次的應急演練更加貼合當地的不可移動文物保護實際，最終使當地的不可移動文物保護水平得到進一步的改善和發展。

結論與討論

我國位于亞歐大陸東南部，由于地理位置的分布，處于世界兩大地震帶——環太平洋地震帶與歐亞地震帶之間，并受到太平洋板塊、印度板塊和菲律賓海板塊的擠壓，地震斷裂帶較為發育。受板塊運動的影響，我國地震活動比較頻繁。地震災害的突發性、難預測性、瞬時性以及巨大破壞性，在不同歷史時期都造成了嚴重的人員傷亡和財產損失，也對不可移動文物保護提出了嚴峻挑戰。當前，盡管國內學者在學術研究領域，已初步形成地震應對視角下的不可移動文物保護意識，并開始從立法保護、技術保護和管理保護層面提出一些具體的文物保護措施，但我國仍然面臨著文物保護意識薄弱、災害應對法律體系不完善、權力部門職責混亂、資金投入力度不足和專業人才匱乏等諸多現實問題，這就要求我們本著對歷史和未來高度負責的意識和責任感，在社會經濟發展的同時，繼續提高文物保護意識，理順體制，加強組織管理，在建立健全災害應對相關文物保護法律法規體系的基礎上，不斷加大對不可移動文物保護的資金投入力度，提高科研及技術經費的投入比例，不斷培養和引進行專業人才，切實改善地震應對視角下的我國不可移動文物保護水平。