我國綜合保稅區開發運營模式探索

我國綜合保稅區開發運營模式探索

楊麗娟

（安徽工商職業學院，安徽合肥231131)

摘要：隨著外向型經濟的進一步發展，我國綜合保稅區的開發運營模式從最初的傳統的行政模式逐漸地向企業化運作方向變化，文章主要對我國綜合保稅區的開發和運營模式現狀進行調查分析。為了達到綜合保稅區開發建設的預期目標，必須優化其運營管理模式，要構建精干、高效的新型管理體制，提高綜合保稅區管理水平，從而為綜合保稅區創造一個極具吸引力的投資和運營環境。

關鍵詞：綜合保稅區；管委會；政企合作開發運營模式；外向型經濟

一、國內綜合保稅區的開發和運營模式

從上世紀90年代開始，我國陸續設立了三十多個綜合保稅區，逐步形成了珠江三角洲、長江三角洲和渤海灣三大區域的保稅功能區，為當地經濟發展和我國對外開放發揮了強大的、不可替代的帶動作用。隨著市場經濟的進一步發展，國內綜合保稅區的開發和運營模式從最初的傳統的行政模式逐漸地向企業化運作方向變化，文章主要對我國綜合保稅區的開發和運營模式現狀進行分析和研究。

（一）國內綜合保稅區的開發運營模式

總體上說，國內綜合保稅區的開發和運營模式可分為三種模式：行政化開發運營模式，政企合作開發運營模式和企業化開發運營模式。這也和中國在經濟技術開發區、高新技術產業開發區、物流園區等經濟區域的開發和運營模式有著類似的特點。

1.行政化開發運營模式

行政化開發運營模式是由政府直接投資開發建設。政府除投資基礎設施外，還投資運營設施，如建廠房、建倉庫等，建成后出租給入區企業使用。從規劃建設到運營管理，全部由政府操控。行政化運營管理模式可分為兩類，即政府主導模式和政企合一管理模式。政府主導模式采用的是準政府的管委會體制，綜保區管委會作為一級政府，被賦予相當的行政區（或縣級）政府的類似機構與職能以及經濟管理權限，其主要職能是經濟開發規劃和管理，對園區實施建設與管理，為入區企業提供服務，還擁有一定的行政審批權。[1]政企合一管理模式，由管委會實行準政府管理模式，即作為地方政府的派出機構，行使政府管理社會和經濟的基本職能，對區域內的社會經濟、人口資源環境等實行統一管理，同時還兼有經濟開發功能。[2]行政化開發運營模式行政色彩濃厚、政府投入大。行政化運營管理模式在國內采用比較多，如北京天竺綜合保稅區管理委員會、天津港保稅區管委會、廣州白云空港綜合保稅區管委會等，詳見表1。

2.政企合作開發運營模式

政企合作開發運營模式，即“管委會+公司”模式，是由政府主導，市場化運作。保稅區管委會組建開發建設公司，以國有資本為主，吸引社會資本入股，政府進行行政管理，開發建設公司進行有限自由經營。[3]一般采用的方式是：政府委派人員在綜保區成立綜保區管理委員會，管委會負責制定發展規劃、發展戰略和行使行政管理權，提供政府服務；開發建設公司是綜合保稅區投資建設和運營管理主體，主要進行綜合保稅區及周邊配套服務區土地前期開發；市政基礎設施投資和建設；公用設施的投資、建設和經營；信息平臺建設和經營；開展物業管理、咨詢服務、倉儲、物流、加工等相關業務。綜保區建成運營后政府和企業按照股權進行利潤分成。[4]“管委會+公司”機制靈活，公司和管委會人員可以交叉使用，工作人員不多但隊伍精干，機構不多但功能俱全。國內采用政企合作開發運營模式的綜合保稅區數量較少，比較典型的有：上海綜合保稅區聯合發展有限公司、蘇州高新區綜合保稅區平臺開發公司、武漢東湖綜合保稅區建設投資有限公司、貴陽綜合保稅區開發投資（集團）有限公司等，詳見表1。

目前我國綜合保稅區開發建設公司根據所有制結構可分為兩大類，即國有獨資企業和股份有限公司，具體詳見表2。

表1：我國綜合保稅區運營管理模式類型信息匯總表

表2：我國政企合作開發運營模式的綜合保稅區

3.企業化開發運營模式

企業化運營管理模式由專門的一個獨立自主、自負盈虧的園區運營管理公司來負責綜合保稅區的投資建設以及建成后的招商引資、物業管理、信息服務等。[2]在這種模式中，開發主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是由開發商來規劃、投資開發和管理園區。目前國內上沒有一家綜合保稅區采取這種開發運營模式。

二、關于綜合保稅區開發運營的建議

（一）綜合保稅區開發方式的建議

綜合保稅區開發主體有政府、大型投資企業、地產商等，綜合保稅區在開發初期可通過對國內部分綜合保稅區各種開發、建設的成功經驗，同時結合綜合保稅區及其周邊的實際情況，確定開發主體，選擇合適的開發方式。我們以合肥綜合保稅區為例：合肥綜合保稅區于2014年3月26日獲批，是安徽省獲批的第一個綜合保稅區，目前正在建設中，預計2015年4月閉關運營。合肥綜合保稅區比較適合的開發模式為“政府注資參與、大型企業控股主導、地產商加盟”模式。引入國際先進的融資理念，建議引入國際先進的融資理念，加強與金融機構、國際大財團、國內外著名地產商、大型國有企業或民營企業、外商、海外基金等的合作，增加融資形式，拓寬融資渠道，改變園區建設投資主要為政府或企業自籌資金。[5]

（二）綜合保稅區運營模式的建議

隨著市場經濟的發展，我國綜合保稅區傳統的行政化運營管理模式的弊端逐漸凸現出來，政企聯合運營是目前比較適合中國國情的一種開發運營模式。隨著市場經濟的進一步發展，我國綜合保稅區和國際進一步接軌，企業化運營管理是我國未來空港園區運營管理模式。我們以合肥綜合保稅區為例：合肥綜合保稅區在建成后，建議以大型企業控股方式組建“合肥綜合保稅區開發經營管理有限公司”，采用“管委會+公司”運作模式，就是管委會負責制定發展規劃、發展戰略和行使行政管理權，投資建設公司承擔綜合保稅區及周邊配套服務區的前期土地開發、各項工程設施建設（包括圍網、監控、卡口、通關、廠房和倉庫等）和后期運營服務等職能。公司作為綜合保稅區的建設法人，承擔綜合保稅區規劃設計、基礎設施建設、公用設施以及廠房、倉庫等工程建設任務；作為保稅區建設的融資平臺，承擔綜合保稅區及周邊配套服務區土地開發、基礎設施建設和海關圍網、監管設施、綜合辦公樓及部分廠房的建設融資任務；作為保稅區運營管理主體，在完成基礎設施建設任務后，可以建設標準廠房、保稅倉庫等設施，建成后出租給入區企業使用，同時為入區企業提供物業、信息、咨詢等全面的服務，保證保稅區的正常運營。[6]

（注：本文系安徽省教育廳、財政廳2013年高校省級優秀青年人才基金重點項目“物聯網在合肥空港物流園區的企業化運營中的應用研究，項目編號：2013SQRW108ZD）

參考文獻：

[1]長春興隆綜合保稅區管委會.長春興隆綜合保稅區從“管委會+公司”模式起跑[N].吉林日報，2012-08-02.

[2]厲力，楊鈞博.保稅區政策研究發展綜述[J].市場周刊（理論研究），2013，（3）.

[3]貴陽市人民政府.筑府函[2014]34號關于印發貴陽綜合保稅區開發投資（集團）有限公司組建實施方案的通知，2014-02-22.

[4]趙韜.經濟全球化下保稅區的功能轉型與發展模式研究[D].武漢理工大學，2011.

[5]覃世默.廣西憑祥綜合保稅區工委管委揭牌成立[N].廣西日報，2011.

[6]卓碧蓉.我國海關特殊監管區轉型中管理體制問題研究[D].華東理工大學，2011.