憲法視野下香港行政長官普選探究

周麗

（鹽城師范學院，江蘇鹽城　224200）

憲法視野下香港行政長官普選探究

周麗

（鹽城師范學院，江蘇鹽城224200）

全國人大常委會發布的關于香港政改831決定，在香港引起激烈反響，反對派人士更是對此嚴加斥責，認為此決定違反《憲法》和《基本法》，甚至以“占中”加以威脅，要求收回決定。仔細研讀《憲法》和《基本法》，不難得知，香港政府可在決定所設框架內進行適度調整普選方案，但全國人大常會對香港政改有最終決定權。

行政長官；普選；831決定；合憲

2014年8月31日，全國人民代表大會常務委員會通過了《關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》 （以下簡稱831決定）。根據這一決定，香港從2017年開始行政長官的選舉可以實行由普選產生，此次基于《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）之下政治改革方案在香港引起了激烈的討論。很多港人對全國人大常委會的決定感到失望，部分立法議員甚至譴責全國人大常委會，聲明831決定違反基本法。根據憲法框架，全國人大常委會有權判定香港“實際情況”，從而決定政改的基本路徑。如反對派在憲制之外發表觀點，挑戰全國人大常委會決定的有效性，將不會獲得成功。香港，作為特別行政區，需要在“一國兩制”政策之下尋找一個中央和特別行政區平衡點，以達到“真普選”目標。

一、香港行政長官普選之制度安排

行政長官作為香港特區首長和特區政府首長，是香港特區的重要政治機構，也是中央與香港特區關系的樞紐。正因為香港特別行政區行政長官具有重要的憲制角色，各方政治力量對于這個職位的產生方式都給予了高度關注，而且各持己見，爭議和分歧甚大。中央提出要堅持以愛國者為主體的“港人治港”，行政長官必須符合“愛國愛港”的基本要求，并認為這是由“一國兩制”政策的基本要求所決定，是維護國家主權的客觀需要。如何能保證香港《基本法》所規定的行政長官最終要由“普選產生的目標”得以落實，但同時又要能夠找出一個辦法，確保普選產生的行政長官能夠符合中央政府所提出的“愛國愛港”要求，這在今天的香港的確是一個具有難度和挑戰的政治實踐。

香港特別行政區行政長官選舉制度的淵源主要由三部分構成：一是香港基本法附件一《行政長官的產生辦法》，二是全國人大常委會相關的解釋、決定，三是香港本地立法《行政長官選舉條例》。在這些法律文件與解釋、決定中，香港基本法附件一《行政長官的產生辦法》與全國人大常委會相關的解釋、決定總攬大局，香港本地立法《行政長官選舉條例》鋪排細節，它們之間存在主次的邏輯關系。在全國人大常委會解釋 （2004）、決定（2004、2007）的基礎上，全國人大會常務委員會作出831決定，在決定中規定從2017年開始香港行政長官實行普選，并明確普選產生辦法：（一）須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定；（二）提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持；（三）香港特別行政區符合資格選民均有行政長官選舉權，依法從行政長官候選人中選出一名行政長官人選；（四）行政長官人選經普選產生后，由中央人民政府任命。行政長官普選的具體辦法修改法案及其修正案應由香港特別行政區政府向香港特別行政區立法會提出，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人民代表大會常務委員會批準；如行政長官普選的具體辦法未能經法定程序獲得通過，行政長官的選舉繼續適用上一任行政長官的產生辦法［1］。這一普選框架比香港各界之前提出的各種方案都要嚴厲，從而顯示出中央一改之前的“自由放任”立場，對香港政改已行使實質主導權。但香港的泛民派并不接受此決定，反對聲較為強烈，他們認為全國人大常委會干涉香港政務，違背《基本法》精神。泛民主派領袖和部分學者對“港人治港”，港人高度自治有寬闊的理解與詮釋，并以西方民主理論為依據，提出行政長官普選要讓民眾有真正選擇，并要以國際標準去取代《基本法》的規定。泛民主派中的激進人士更試圖開展香港抵抗運動，以“占領中環”來逼迫中央讓步，挑戰中央決定的正當性，質疑中央決定的合憲性。然而從政改開始，全國人大常委會就表明其地位及底線，以避免在香港發生憲制危機，其堅持認為行政長官及立法委員會的政改必須獲得他們的最終批準，堅持認為擁有香港政治改革的最終決定權。

二、香港《基本法》規定之“普選”解讀

普選，就憲法學理論而言，即選舉普遍原則，又稱為普遍選舉權（universalsuffrage）原則，指選舉資格的普遍享有，除年齡、國籍、精神狀態與未受刑事處分條件外，不再另外設定其資格限制。反之，如果設定其他資格作為取得選舉權的條件者，稱之為“限制選舉權制度”。普選有兩方面的基本要求，一是“普及”，二是“平等”。這兩方面是密切聯系的，普及也是平等應有之義，即公民選舉權普及是選舉權平等的重要體現。2017年香港行政長官普選制度設計始終貫徹普及與平等選舉原則。

香港泛民主派的一些人士堅持認為普選就是直選（即直接選舉），是對普選的誤讀。普選與直選是兩個不同的概念，普選相對于參選主體的局部性，而直選相對于間選（即間接選舉）。直接選舉是指由選民直接投票選出國家代議機關代表和國家公職人員的選舉。普選與直選這兩個概念存在密切的關系，如果直選在參選主體地位、投票權、票值等方面實現了平等，那么這樣的直選就是普選?？梢?，直選只是普選的一種重要方式，不是唯一的方式，除此之外，還包括間選。

具體到香港《基本法》所規定的通過具有廣泛代表性的提名委員會提名正式候選人再進行普選以便產生行政長官人選的制度，主要影響的不是選舉權的普遍性，而是是否構成侵害報名參選者被選舉權的平等性問題。從法理上講，是否侵害被選舉權，與“普選”概念無關，如果對所有報名參選人實行相同的限制條件，就不存在違反被選舉權平等性問題。至于事實上某些限制條件可能更有利于一些參選人獲得提名，而不利于另一些參選人獲得提名的問題，從法律來看并無不妥，更談不上違反國際人權公約中有關普遍和平等原則。當香港泛民主派討論中央“普選”制度時，其實并沒有嚴肅并嚴格地從《基本法》出發理解和追求普選目標，而是將“普選”抽離出具體的《基本法》秩序，不顧及《基本法》到底做出了怎樣的“普選”框架承諾，一味以國際標準和非法制的理想性理念來作為實際政治主張的基礎。

三、行政長官普選之中樞——提名委員會

行政長官普選時的提名機制在行政長官選舉中起著舉足輕重的作用，是選舉程序的關鍵，同時也是所有政改爭議中最根本性的焦點問題。提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。提名委員會將由四大界別選舉產生，分別由工商、金融界；專業界；勞工、社會服務、宗教等界；立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表，每界別代表300名［2］。提名委員會是以之前的“選舉委員會”為參照，延續的是功能代表制的政治構成邏輯。831決定中提名委員會的規定，并不意味著香港特別行政區不能通過修改本地立法的方式對具體的選舉機制進行符合循序漸進原則的適當調整。因為2012年行政長官選舉辦法只是明確了行政長官選舉委員會由1200人組成，并分成四個界別。而對于各界別選舉委員的具體產生方式以及每個界別當中具體小組別的劃分和委員名額并沒有做出細致的規定?？梢?，提名委員會產生辦法蘊含著一定的調整空間，使香港政府可能通過修改選舉委員會各具體組別劃分、名額分配、選舉方式以及功能團體劃分方式、選舉方式等機制，按照循序漸進的原則對行政長官選舉制度進行適當調整，推進香港的民主進程。當然，采取這一調整措施，必須注意不得變相突破全國人大常委會的決定所設定的框架，不得突破四大組別的框架，不得改變四大組別的選舉委員名額，不得實質性改變普選的性質。

當泛民主派完全忽視或有意不承認這些既定的體制性安排時，對人大決定相關限定措施的理解和接受就會出現嚴重的非法制化的困難和誤讀。他們認為中央是想通過提名委員會對候選人進行篩選，這是一種“假普選”，甚至認為篩選之下無民主。實際而言，中央對提名委員會的規定并未超越《基本法》，是對《基本法》的嚴格守護。過于妖魔化提名委員會的角色對于實現2017年行政長官普選的提案沒有任何作用。試想一下，如果沒有提名委員會，不限制正式候選人的人數，沒有任何篩選和過濾，任何個人都可以參選，這是極端民主和最徹底的普選，問題是世界上哪個國家和地區有這樣的普選？

四、香港政改方案之合憲性論證

香港普選是一國兩制下的中國地方行政長官普選，不屬于一個主權國家或獨立政治實體的普選，這種普選必須置于整個中國的憲政體制下來考察，無法簡單套用其他國家或地區的普選模式。全國人大常委會是國家最高權力機關的常設機構，有權行使《憲法》和《基本法》賦予的管治香港的憲政性權力，包括對香港政改發展的制定權和最終決定權［3］。

（一）全國人大常委會對法律有最終解釋權

香港《基本法》在1990年通過時就已經考慮到普選問題，規定由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后，行政長官最終普選產生，但必須符合香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則。關于立法會議員普選的規定與行政長官的類似?！白罱K目的是普選”仍然通過“香港特別行政區的實際情況和循序漸進”來限制，可關鍵問題是誰有權解釋 “實際情況”，如何解釋“循序漸進”，這對于香港的政改極為重要。憲法第六十七條規定全國人大常委會有權“解釋法律”，同時《立法法》第四十二條亦規定法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會，此處的“法律”自然包括特別行政區《基本法》?；谙愀鄣莫毺厍闆r，《基本法》第158條規定了較為復雜的解釋程序，第1款將基本法的解釋權授予給全國人大常委會。第2款規定全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時可對于香港自治范圍內的條款自行解釋。但第3款又規定涉及中央人民政府管理及中央與特別行政區關系的事務，在對該案件作出終局判決前，應由香港終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。中國憲法體制下的法律解釋是“立法解釋”，而香港基本法的實施卻是在有“司法解釋”傳統的香港，不同法律文化和傳統之間有可能出現不同的理解和評價。在香港基本法中，立法者把內地的立法解釋體制與香港的司法解釋體制結合起來，建立了富有法律和政治智慧的制度安排。大部分的基本法解釋是香港法院的司法解釋，但是涉及中央與特別行政區關系問題上，全國人大常委會作出最終權威解釋是符合我國的單一制體制以及中國的憲政體制的。毋庸置疑，香港行政長官的選舉改革必然屬于中央人民政府管理的事務，對此解釋權理應屬于全國人大常委會。

（二）全國人大常委會對政改有最終決定權

雖然中央和香港當地對于按照《基本法》對行政長官和立法會的產生辦法是否需要進行改革有著不同的意見，但根據中華人民共和國憲法與香港基本法，全國人大常委會有權決定香港特別行政區政治改革?！痘痉ā犯郊灰幎ǎ骸?007年以后各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過”，但沒有提及誰有權認為“如需修改”。很顯然，附件一關于修改的規定并不明確，這就留下了自由裁量權。香港的政改沒有中央的同意開始和結束是不可能的。雖然《基本法》對修改的條件及時間沒有明確規定，但修改權批準權卻是賦予全國人大常委會［4］。也即表明在《基本法》中將行政長官選舉制度的最終決定權授予全國人大常委會。

另就全國人民代表大會及常委會關于特別行政區的職權而言，《憲法》第三十一條及六十二條有明確規定［5］，從《憲法》 條文來看，似乎只有全國人大對香港的政改有決定權，而全國人大常委會并沒有決定權，但其實并非如此。全國人大常委會作為全國人大的常設機關，其本身就是全國人大的一部分，二者不可被分割對待。全國人大常委會擁有的職權，其性質與全國人大職權是相同的，其決定應該被認為具有全國人大的授權。常委會的決定從憲法安排和機構性質來看必定是有權決定，行為是正當的。

（三）行政長官的雙重身份決定中央對政改的必要決定權

香港特別行政區行政長官，從香港角度看，是香港特別行政區的首長，也是香港特別行政區行政機關的首長，代表香港特別行政區，對中央人民政府和香港特別行政區負責［6］；從國家角度看，香港是中國領土的一部分，行政長官是國家的官員，除對香港特區負責之外，也要對中央人民政府負責；行政長官亦是香港民眾與中央政府之間溝通橋梁。在中央與特別行政區關系中，行政長官具有重要的地位，扮演重要角色?；谛姓L官身份的特殊性，其最終任命權也應由中央享有。

（四）單一制國家結構形式決定政改理應由中央決定

《憲法》第31條中的國家還可以解讀與“地方”相對應意義上的“國家”，也就是作為“中央”的國家，結合我國憲法文本中關于單一制的相關規定，國家權力集中于中央，中央權力機關依法統一行使國家主權，地方不存在固有權力，只享有被中央授予的特定的地方事務管理權。中央在保留自己對香港管治權的同時，也依法授權香港實行地方自治［3］。眾所周知，香港行政長官的普選問題是中國一個享有高度自治權的地方行政區域的選舉問題。特別行政區擁有高度自治權，但并非所有國家權力都可以授權的方式轉化為地方自治權?！笆跈嗾卟豢赡苁诔鲎约核械臋嗔?，而必須保留自己必要的權力”［7］。香港是中國單一制國家結構形式之下的一個地方行政區域，香港特區沒有剩余權力，香港《基本法》是授權法，中央政府作為全國性政府與作為地方區域政府的特別行政區政府之間劃分管理事項是基于《憲法》授權而通過《基本法》來實現的?！痘痉ā肥侨珖舜笾贫ㄍㄟ^的法律，體現的是最高權力機關授權特別行政區的管理事務，無論特別行政區自治事務的內容及自治程度如何都不可能改變這種管理對象授權本質。屬于純主權的事務不可能也不應授權地方或其他主體來行使，而應由國家行使。關于特別行政區政治改革這類權力理應歸中央行使，是“一國”的具體要求。我國是一個高度集權的單一制國家，對于一個地方區域的政治發展問題中央是具有主導權的，地方無權自行決定或改變政治體制。

［1］全國人民代表大會常務委員會.關于《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）》的說明［R］.

［2］全國人民代表大會常務委員會.全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定［R］.

［3］饒戈平.通向香港行政長官普選的必由之路［J］.港澳研究，2014，（07）.

［4］全國人民代表大會.中華人民共和國香港特別行政區基本法基本法［R］.

［5］全國人民代表大會.中華人民共和國憲法［R］.

［6］李昌道.香港基本法解釋機制探析［J］.復旦學報（社會科學版），2008，（05）.

［7］王禹.港澳基本法中有關授權的概念辨析［J］.政治與法律，2012，（09）.

D621.4

A

1672-4658（2016）01-0061-04

2015-09-18

周麗（1981-），女，江蘇鹽城人，澳門科技大學在讀博士研究生，鹽城師范學院講師，研究方向為憲法與行政法.