國有企業類型化改革新思路

黃可欣

（福建師范大學法學院，福建福州　350117）

國有企業類型化改革新思路

黃可欣

（福建師范大學法學院，福建福州350117）

根據十八屆三中全會對國有企業改革提出的目標，現階段國有企業改革的重點是對國有企業進行類型化改革。文章通過分析不同國有企業在市場經濟中所具有的不同功能及作用，把國有企業劃分為公益性國有企業和商業性國有企業。分別分析公益性國有企業與商業性國有企業的異同，從而提出針對兩種不同國有企業的治理方法。

類型化改革；公益性；公共產品；商業性

國有企業改革的基本目的是促進國民經濟的發展，但是中國特定的國情決定國有企業不僅要解決市場經濟所要面臨的市場失靈等問題，還要與社會主義市場經濟相適應，作為政府調控經濟體制改革的工具，調節國家在轉型期所遇到的特有問題。經過30年的探索和實踐，我國國有企業改革取得了巨大成就，經濟效益顯著提高，結構相對完善，總體上實現了與市場經濟的融合，但仍存在一些問題需要進一步改進。第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，必須明確劃分不同國有企業的功能。發揮不同國有企業在社會經濟中的不同作用，通過改革讓具有不同功能的國有企業實現應該具有的作用是現階段國有企業改革的重點。

一、國有企業劃分標準

黨的十八屆三中全會雖然指出，要明確劃分國有企業的不同功能，但對于不同國有企業的功能應如何確定，如何實施分類管理，都沒有明確說明。西方市場經濟發達的國家針對不同國有企業進行的管理可以給我們提供參考。例如新加坡，按照企業在市場的地位或競爭的程度分類，把國有企業分為競爭性和壟斷性；例如芬蘭、新西蘭等國家，按照利益的屬性及不同的目標分類，把國有企業分為承擔特定任務的國有企業、戰略利益的商業性國有企業和純粹商業性國有企業三類。瑞典則把國有企業劃分為公益性和競爭性［1］。目前國內的劃分觀點也有不同。

首先，劃分國有企業類型需要有固定的標準，參考國外的做法，有的以企業市場地位和競爭程度為標準，有的則以利益屬性和目標位標準?！稕Q定》提出，國有企業分類改革的前提是明確劃分不同國有企業功能。因此我國在界定國有企業類型時，應根據不同國有企業在市場經濟中所具有的作用而劃定?！稕Q定》又進一步指出，國有資本需要加大對公益性企業的投資，并提供更優質的公共服務?？梢?，在新一輪的國有企業類型化改革中，公益性國有企業以其在市場經濟中所具有的特殊的功能，以及在國家調控經濟中所具有的特殊地位，成為改革的重點。

其次，與公益性國有企業相對應的應當是商業性國有企業。從語言邏輯上講，商業性企業（不同于商業企業）是指以盈利為目的的企業。而公益性企業則是以提供公共服務為目的的企業，兩者是互補的，是以企業在市場經濟中的功能不同來區分，屬于同一個語言邏輯范疇。而競爭性企業不同于商業性企業，則是以企業在市場中的競爭程度為標準，所對應的應當是壟斷性企業。公益性企業與競爭性企業不能同屬于一個邏輯集合，公益性企業所對應的應是商業性企業。

第三，是否把壟斷性國有企業也納入分類。首先如前所述，壟斷性企業對應的應當是競爭性企業。其次國有壟斷企業主要有自然壟斷性的和行政壟斷性的，無論是自然壟斷性還是行政壟斷性，都可以在公益性企業或商業性企業中進行區分，兩者并不矛盾也不屬于并列性的概念。因此，壟斷性國有企業并不納入國有企業類型化改革的分類中。綜上所述，根據國有企業在市場經濟中所具有的不同功能及作用，把國有企業劃分為公益性和商業性兩類國有企業。

二、公益性國有企業

公益是公共利益事業的簡稱，是與社會公共福利相公的事業，其中“企業”必然具有“經濟人”的屬性。公益性又要求其具有基礎服務職能、經濟調解職能和社會政治職能［2］。其在社會經濟中運行的目標主要是社會效益。國有企業中存在的這一部分承擔特殊的社會職責的企業，是其區別與商業性國有企業的核心，也是政府對公益性國有企業進行特殊管理的依據。對公益性國有企業進行明確劃分、管理，是為了避免公益性國有企業的“公益性”屬性與“經濟人“屬性產生混亂。

（一）公益性國有企業的范圍

首先，代表國家提供公共產品并承擔社會公眾福利的企業可稱之為公益性國有企業。公共產品指的是在消費上具有非排他性和非競爭性的產品。非排他性指的是，只要提供了公共產品，不論是何意愿，都無法排除別人對其產品的消費。如果要排除他人從其所提供的公共產品收益，或者是技術上的不可行，或排除的成本及其昂貴而不可行。非競爭性指的是，一件產品在多增加一個消費者時，邊際成本是零［3］。同時，準公共產品也包含于公共產品。準公共產品是指，具有非排他性或非競爭性的產品以及具有部分非排他性或非競爭性的產品。提供這類產品的企業一般具有很強的網絡化特征，投資初期需要投入巨大的資金建設基礎性設施，沉默成本高，形成規模性后，較少的生產邊際成本而容易形成自然壟斷，從而造成市場機制失靈。另一方面，由于外部性的存在不僅管制成本提高并且使得效益外溢，投資者難以獲利，不愿投資該領域，從而影響社會公共的利益［4］。

其次，《決定》指出，國有資本需要擴大對公益性企業的投資，提供更優質的公共服務。國有資本的運營管理要為國家戰略性產業提供服務，對關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域服務?！稕Q定》的此番規范，進一步明晰公益性國有企業的性質。

因此，代表國家和政府提供公共產品和公共服務的企業即為公益性國有企業。

（二）公共產品的有效提供

如上所述，由于市場在公共產品提供上的失靈，政府提供公共產品是保障社會利益的有效選擇。然而隨著社會經濟、科學技術的發展，單一的政府提供公共產品模式暴露出越來越多的問題，如資金短缺、公共資源得不到有效利用、公共產品質量下降等?！稕Q定》指出，必須消除各類隱性屏障，規定非公有制企業進入特許經營領域的辦法。公共產品的私人供給，不僅可以加強對競爭的敏感性，提高經濟效益，緩解基礎設施投資的缺乏，而且有利于解決公共產品供給相對缺乏的現狀。但是私人提供公共產品也有一定的不足。

第一，消費者福利可能因壟斷而受損。由于公共產品在投資初期需要投入巨大的資金，使得只有極少具有經濟實力的大型企業才擁有投資的能力，必然形成寡頭壟斷。其次，雖然公共產品具有非競爭性，即邊際消費成本與邊際生產成本都為零，但若公共產品消費過于擁擠仍會降低消費者的利益。第三，若由私人資本控制，可能導致惡性競爭，造成資源浪費，并且由于私人一般更加注重既得利益而忽視長遠利益，特別是后代的利益，從而產生的負外部性使社會福利遭受損害。第四，分散的消費者群體無法與消費的提供者抗衡。而在市場經濟體制下，政府只能對私有企業進行法律上的監管及宏觀政策的指導，無法對其進行直接管制。而私有企業的經紀人屬性使其必定追求利潤的最大化，從而必然損害消費者的利益。

雖然公益性國有企業在提供公共產品時同樣會形成自然壟斷以及產生負外部性，但政府對這些問題的管理成本相對較低。政府可以以出資人的身份直接管制公共產品的供給，可以以行政手段披露公益性國有企業的相關信息，減少消費者因信息不對稱造成的利益損失。

結合上述分析，公共產品由公益性國有企業及私人聯合提供，采取多元經營模式，混合發展是相對有效的方式。對于部分公益性國有企業而言，可以把公共產品的供給劃分為生產和提供兩個不同的環節，私人生產，政府采購并提供服務。對于一些公共工程、基礎設施的建設可以采用這種方式。對另一部分公益性國有企業來說，其產品鏈上可以劃分出競爭性的一部分。具體來說，可以將其拆分成自然壟斷環節和競爭環節。自然壟斷環節由公益性國有企業經營，競爭環節則引入若干獨立的私人企業公平競爭，而國有企業不得同時經營競爭性業務，但可以向經營競爭業務的私人企業收取報酬，用來維護提供公共產品的費用。

（三）公益性國有企業與競爭性國有企業

如前所述，公益性國有企業大部分為自然壟斷企業，作為與壟斷性相對立的競爭性是否也存在于公益性國有企業中，也即公益性國有企業能否是競爭性的。美國作為世界上市場經濟最發達的國家之一，國有企業經營的目標是為社會經濟發展提供良好的服務，因此對屬于公共服務和基礎產業部門的國有企業，大多采取集中管理、直接經營，同時引入內部競爭機制的模式。

（四）保障公益性國有企業的公益性

有效提供公共產品及服務是公益性國有企業的重點，但并不是所有提供公共產品的企業都是公益性國有企業，公益性國有企業另一個重點即承擔社會的福利。對于公益性國有企業而言，社會效益是它存在的基礎，但作為市場經濟中的企業，也需要遵循市場經濟的基本規律。即使公益性國有企業主要接受政府的補助，但也要講求成本效益。

首先，要制定嚴格的行業準入制度。國有企業只能進入私人做不好或不能做的領域，或那些通過自由競爭仍不可能達到社會福利最優化的領域。其次，要遵循公開透明的原則。國有企業應提交年季度和經營報告，包括財務報表、社會責任承擔狀況、工作總結、員工福利、董事及經理的薪酬等內容。

總的來說，公益性國有企業不僅要有效地提供公共產品及服務，還要確實承擔社會福利。由于公益性國有企業在社會中所具有的特殊的功能和作用，政府在對其進行管理調控時應區分于普通的國有企業，根據我國國情進行管理。

三、商業性國有企業

商業性國有企業是指不符合公益性功能的國有企業，即指那些以經濟效益為導向，在市場經濟制度下實現利益最大化的國有企業。

（一）商業性國有企業的地位

首先，社會主義市場經濟是公有制經濟與市場經濟相結合的經濟，國有經濟是構成社會主義制度的基礎，在國民經濟中起主導作用，主要體現在對整個社會經濟發展的支撐、引導和帶動上［5］。其次，我國現在還處于社會主義初級階段，市場經濟不是很發達，國有企業在國家轉型期起到重要作用。第三，國有企業有足夠的資金和技術上的優勢，可以快速培育新興產業，推動國家產業結構的調整和優化，發揮其經濟帶動作用。

（二）商業性國有企業與競爭性國有企業

競爭性國有企業指那些以盈利為目的，能夠受市場經濟并參與競爭的企業。競爭性國有企業與商業性國有企業聯系在于，競爭性國有企業都以盈利為目的，以經濟效益為導向，因此競爭性國有企業都屬于商業性國有企業。而商業性國有企業卻不僅限于競爭性國有企業，商業性國有企業還包含部分自然壟斷性的國有企業。例如電網、信息服務等領域的企業，通常被分屬于戰略性產業，但這些戰略性產業與提供公共產品和服務的公益性企業也不同，因為其并不具有非排他性或非競爭性的特征。同時，這類企業又具有自然壟斷的屬性，私人企業在財力或技術上都無法與之競爭。另一方面，我國的石油、電信企業，大部分已經在股票市場上掛牌上市，而作為上市公司，在生產經營過程中盈利并為股東分紅、保證投資者的利益是其基本的義務之一，又具有鮮明的商業性。

（三）商業性國有企業的競爭力

商業性國有企業與私人企業對比是否不具競爭力，國有企業是否只能存在于自然壟斷行業而不能夠存在于競爭性領域。事實上與私人企業相比，商業性國有企業也具備一定優勢。國有企業更具有自主創新優勢，在發明專利、知識產權和吸引人才，以及融資上更具有優勢。因此至少在大規模經營領域，國有經濟都具有一定的市場競爭力。但另一方面，由于國有企業具有的公有資本性質，使其承擔了更多的社會責任和稅收負擔，使國有企業與私人企業履行社會的義務不平等，而影響其在市場經濟中的競爭力。

（四）商業性國有企業的改革方向

首先，如上所述，國有企業不僅在我國轉型期有著舉足輕重的作用，并且在市場經濟中具有一定的競爭力，因此應由市場決定國有企業在競爭領域的去留，不應強制規定國有經濟需要從競爭性領域退出。治理國有企業，只需確保國有企業與私營企業在公平的市場環境下競爭并自負盈虧。如果國有企業長期虧損，則讓其接受市場的淘汰。其次，現階段的國有企業還存在政企不分、市場壟斷以及管理不力等問題，因此對于國有企業的治理、監管方式也需要進一步完善，積極發展混合所有制的商業性國有企業，同時引入非公有資本。

四、兩類國有企業的法律調整

公益性國有企業與商業性國有企業在市場經濟中的功能與作用都不盡相同，公益性國有企業的核心在于為社會提供公共產品并承擔社會福利，商業利潤是商業性國有企業的根本目的。對于這兩種性質截然不同的企業，政府也應采用相應的法律進行治理，因“類”制宜。

首先，應該遵循分類管理的原則。對于公益性國有企業而言，為社會提供福利是其目標，因此可以從社會經濟和行業政策目標及效率制定一定的參數進行評價和檢測，可以供公眾社會的滿意度進行評估等。對商業性國有企業而言，經濟效益是其出發點，因此可以通過設立具體的經營目標來進行評估。

其次，采用不同的企業治理機制。企業的治理機制直接關系著企業目標的實現，有著不同目標的企業若采用相同的治理機制，則可能導致無法實現企業自身的目標。因此對于公益性國有企業及商業性國有企業應采用不同的激勵標準及考核制度，在高管選聘時也應采用不同的方式選聘不同背景不同能力的人才。

第三，不同的信息披露制度。國有企業的信息披露對象不僅針對投資者還包括社會公眾。而公益性國有企業與商業性國有企業信息披露的對象與側重點顯然也有所不同。對公益性國有企業而言是為社會提供福利，其信息披露的對象應該是社會公眾，披露的重點除了成本控制還包括公益目標的完成情況。而對商業性國有企業而言，其信息披露的對象除了社會公眾還包括投資者及債權人，其信息披露的重點在于經濟目標的完成以及分紅情況。

然而國有企業分類治理并不意味著不同國有企業在治理的各個方面都有嚴格區別，個別方面也有相同之處或存在共性［6］。

作為社會主義國家，國有企業在我國的改革進程中有著舉足輕重的作用，國有企業改革不可能像發達國家那樣完全按市場經濟自然發展的軌道發展，仍然需要國有企業帶動經濟的發展。并且中國在市場化改革的同時還要顧及早期形成的各種利益格局，以求在穩定中發展。因此對于國有企業而言，改革成功與否的關鍵在于遵循國有企業發展的規律，確保國民利益的最大化。國有企業類型化改革容括了國有企業的公益性及盈利性，是深化國有企業改革的有效途徑，也是國有企業改革研究未來的方向。但在改革的過程中一定要遵循循序漸進的原則，針對不同的國有企業采用不同的治理方法，盡量通過改革使兩種類型的國有企業更加純粹，使國有企業發揮在國民經濟中的主導作用。

［1］程民選，王罡.關于公益性國有企業的理論探討［J］.當代經濟研究，2014，（43）.

［2］柳華平.中國政府與國有企業關系的重構［M］.西南財經大學出版社，2005.

［3］呂恒立.試論公共產品的私人供給［J］.天津師范大學學報，2002，（1）.

［4］王佳.我國國有壟斷行業界定的理論和實證分析［J］.吉林工商學院學報，2013，（4）.

［5］王霞，楊積勇.競爭性領域國有經濟不公平市場地位及政策建議［J］.合作經濟與科技，2011，（72）.

［6］高明華，楊丹，等.國有企業分類改革與治理［J］.經濟社會體制比較，2014，（32）.

F421.31

A

1672-4658（2016）01-0088-04

2015-10-15

黃可欣（1989-），女，福建東山人，福建師范大學法學院研究生，研究方向為國有企業法.