農村承接城市產業轉移的大氣污染法律治理

呂 紅 燕

(北京市羅斯律師事務所，北京 100070)

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農村承接城市產業轉移的大氣污染法律治理

呂 紅 燕

(北京市羅斯律師事務所，北京 100070)

近些年來，城市工業開始向農村地區轉移，而農村地區由于經濟發展落后于城市，對城市的產業轉移采取了照單全收的態度，承接產業轉移后的農村，經濟上取得了巨大的發展，但是也帶來了大氣污染的副產品。而在實踐中，國家對于大氣污染的理論研究和實踐治理基本上都將關注點集中在城市，對農村大氣污染現象關注較少，因此要加強相關法律制度的研究與建設以使農村地區的大氣污染現象得到徹底治理。

農村；大氣污染；城市；產業轉移

隨著城市經濟的發展，大氣污染問題凸顯，于是城市開始對其產業結構進行調整，將高污染的企業向外轉移。農村地區由于生產成本較低成為承接城市產業轉移的重點區域，于是由于工業生產而產生大氣污染的現象開始在農村顯現。由于空氣環境是一個開放且流動的空間環境，治理大氣污染僅關注城市是不夠的，因此加強對農村地區由于承接城市產業轉移而形成大氣污染現象的治理，就顯得尤為重要。

1　農村承接城市產業轉移的現狀及其負面影響

1.1產業承接帶來原發型大氣污染

隨著改革開放的不斷深化，大城市的經濟發展一路高歌，而由于生產型企業的廢氣排放，導致了城市空氣質量嚴重下降，在空氣質量的重壓之下，城市開始通過行政和經濟的手段將生產型企業向外疏解，而由于農村地區的生產成本較低，自然也就成為了產業轉移的最終歸宿，高耗能、高排放的企業都聚集到了農村地區。生產型企業被農村承接后，由于管理方面的原因，造成了承接地農村的原發大氣污染。2015年我國國民經濟總量中，第一產業占比9%，第二產業占比40.5%，第三產業占比50.5%[1]。這組數據大致說明了我國工業生產的比重還相當大，而當前高污染工業生產絕大多數都聚集在了農村，不僅對農業生產形成了擠壓，同時也會給當地環境造成極大的壓力。例如首鋼搬遷至200公里外的河北曹妃甸地區，使曹妃甸一躍發展成為河北的經濟龍頭，但是也帶來了非常嚴重的環境問題，平均每年空氣質量污染指數超過200的天數高達一半[2]，對該地區農村村民的身體健康造成了嚴重不利影響。

1.2產業聚集促成外傳型大氣污染

由于空氣環境是一個開放式的空間環境，流動性是空氣的最基本特性，城市的生產型企業向農村地區轉移后，廢氣排放不僅僅會帶來承接地農村大氣環境的污染，同時隨著空氣的流動，還會將空氣中的污染物擴散到相鄰的未承接生產型企業的農村地區，從而形成外傳型大氣污染。此種類型的大氣污染在現實中比比皆是，如首鋼搬遷至曹妃甸后，對北京的空氣污染具有消減作用，但是由于曹妃甸地區屬于半島靠海，海洋的氣壓遠高于陸地，于是曹妃甸附近地區空氣污染指數迅速攀升，其他附近區域的農村空氣質量都受到了不同程度的影響，空氣中氮氧化物的濃度平均上升了3.5倍[2]。這些地區由于沒有承接城市被疏散的生產型企業，自然不會從中獲得經濟利益，相反卻由于相鄰農村區域承接生產型企業轉移后卻遭受了損害，而且這種損害也并不能從周邊農村企業或者其他渠道獲得經濟補償。

1.3產業運行導致混合型大氣污染

從污染源的角度來看，城市大氣污染的污染物與農村大氣污染物的污染源有所不同，但是由于空氣具有流動性，城市大氣污染物會隨著風向流動到下游農村地區，并且在與農村地區的大氣污染形成交匯時還有可能發生光化學作用混合而成新的大氣污染，比較典型的就是“工業圍城”現象。2015年底，環保部對華北22個城市及其所轄農村進行檢查，發現在“工業圍城”的狀態下，無論是城市還是城市所轄農村的大氣污染水平都遠高于全國平均水平。以唐山、邯鄲這樣的“鋼鐵圍城”城市產業布局來看，城市以及周邊農村地區大氣環境中PM2.5的顆粒物成分組成均包含了硝酸鹽、硫氧化物、氮氧化物等物質，這些細微顆粒物是機動車和鋼鐵工業排放的主要污染源，而且城市與農村地區的污染物濃度幾乎是相當的，說明大氣污染物在開放的空間內發生了混合。另外，從實測結果來看，唐山、邯鄲這樣的城市，無論是市區還是農村，均存在7%左右的未知有機物，這種未知有機物并非當地工業原發產生，是經過光化學作用混合而成的[3]。因此，混合型污染有可能會形成新的污染。

1.4農村地區大氣污染的不利影響

農村地區在以往被認為是生態環境的一片凈土，但是隨著經濟的發展，大氣污染使農村地區也未能幸免。大氣污染對人的呼吸系統破壞危及人類的身體健康只存在強度之分，并不存在行政地域的區分，從這一角度來看，農村地區的大氣污染與城市大氣污染的危害性是一樣的。但是農村地區的大氣污染的危害性遠未停留在這一層面之上，還會發生衍生性災害。因為農村地區的農業生產和畜牧養殖業是人們食物的基本來源，農村地區發生大氣污染之后，動物會呼吸到被污染的空氣很有可能形成病變影響健康；同樣，大氣污染在太陽光照的影響之下也會發生光化學反應，被污染的空氣粒子會落到植物的莖葉之上阻塞植物的光合作用與蒸騰作用，從而使植物形成病變。此類產生病變的動物與植物進入日常百姓的餐桌，很有可能會誘發衍生性災害[4]，因此，農村大氣污染比城市大氣污染可能會形成更為不利的后果。

2　農村承接城市產業轉移導致大氣污染的原因

2.1照單全收的態度使得城市產業轉移僅是換個地方污染

在傳統經濟發展模式下，農村地區的經濟形態較為單一，第一產業占據了農村經濟生產的絕大部分比例，非農業生產基本上僅以家庭手工業作坊式生產為主，這種情況之下并不會產生大氣污染。然而，隨著城市發展過程中工業生產的經濟福利逐漸用盡，其負面開始逐漸顯現、環境污染問題成為城市發展的一個重要羈絆之時，城市開始考慮將第二產業向外疏解。此一階段的農村經濟還處于發展較為緩慢的時期，在經濟利益的驅動之下，農村迫切渴望尋求經濟發展的突破口，而傳統農業又不可能帶給農村經濟的快速增長，在這種情況下承接城市轉移的產業就成為農村經濟發展的最佳渠道。所以，農村地區對城市的產業轉移態度是非常積極的，幾乎就是照單全收，并不會進行合理篩選；而對于所轉移的產業而言，也僅僅是換個地方繼續污染而已，并沒有本質的區別。因而，照單全收的態度是造成農村地區由于承接城市產業轉移而形成大氣污染的一個重要原因。

2.2大尺度發展使得轉移后的產業破壞生態環境底線

農業生產并不會帶來經濟總量的極速增長，反而由于農業生產與自然氣象關系密切，在很多時候氣象條件會給農業生產帶來不可預知的災害，因而農業生產事實上也是一個風險性較高的產業。這種風險高且收益率一般的生產模式長期禁錮著農村經濟的發展，從而使農村經濟長期處于較為低迷的狀態。但是自從農村開始承接城市的產業轉移之后，農村經濟這種長期走低的現象開始有所改觀，對經濟增長、農村剩余勞動力再就業、農村個人消費等方面起到了積極的拉動作用，這種“久旱逢甘霖”式的發展對于農村地區而言，在尚未嘗盡工業生產帶來的“甜頭”之時并不會也不可能對工業生產給予過多的限制，于是轉移到農村后的產業迎來了高速發展的階段。當這些產業在城市中發展之時，還要忌憚于城市之中嚴格的環境標準，對于排污還持有較為謹慎的態度，在轉移到農村之后這種謹慎便蕩然無存了，帶來的是生產的擴大和肆無忌憚式的排污；而農村在巨大經濟利益的驅動之下對于企業排污現象也睜一眼閉一眼。所以，城市的產業向農村轉移之后都會迎來產業發展的“第二春”。這種大尺度的發展，對于生態環境的破壞是非常明顯的，形成大氣污染也是必然的。

2.3農村環境執法力量薄弱對工業廢氣排放難以監管

農村地區承接城市產業轉移后在行政管理與行政執法方面所投入的執法力量是極其有限的。從具體數據來看，截止到2014年底，全國共計具有區縣級行政區劃2 854個，鄉鎮級行政區劃40 381個[5]，縣級環保行政部門總數2 815個38 894人，鄉鎮級環保機構總數2 968個11 998人[6]?？梢钥闯鋈珖€有39個縣沒有環境行政部門，平均13.6個鄉鎮才能夠有1個鄉鎮級環保機構，每個行政級環保機構平均4人，每個人要負責3.4個鄉鎮的環境行政管理工作。且不說鄉鎮環保行政機構的執法人員還有諸多的具體事務要做，僅從管理范圍上看，每個人管理3.4個鄉鎮的環保工作，實際上是不可能做到面面俱到的。因此，對于農村承接城市產業轉移而造成的大氣污染問題，現有行政執法力量很難做到全面且有力的監管。

3　產業轉移背景下農村地區大氣污染治理的法律對策

3.1實施產業拆分轉移分散承接

源頭控制就是要改變以往城市產業轉移中集中轉移集中承接的狀態。具體而言，須建立產業分散轉移的機制，其核心有以下幾點：一是產業拆分。由省級政府或者人大出臺規范性文件，將產業轉移廢氣排放的標準限定在一定范圍之內，轉出地的城市產業在轉移之前要對自己的產能以及廢氣排放情況進行測評，并提供檢測報告，對于超出法定排放標準范圍的企業，則要根據超出的倍數進行多元拆分，只有拆分成若干部分之后才可以正式轉移。二是分散承接。農村地區也可以出臺相應的空氣質量標準，但是不得低于省級標準。農村地區對于城市轉出產業，只能在區域空氣質量標準范圍之內分散承接，不得集中承接，以避免集中承接造成當地空氣質量極速下降的現象。三是規范產業園區。在農村地區，為了吸引投資很多地方都建設有產業園區，但是產業園區的實踐運行卻存在不少問題，比較突出的是“污染集中”“管理松懈”等問題，因此在城市產業向農村轉移的同時也要規范產業園區的建設，主要是在管理方面，不得將廢氣排放總量較高的企業集中安置在產業園區之內，以避免混合污染現象的產生。因為企業排放污染物成分不一，細微顆粒物結構復雜，多種細微顆粒物混合在一起在紫外線的作用下很容易產生光化學反應而形成更為嚴重的污染。因此，對于城市產業的轉移來說，從轉出到承接都應當貫徹“分散”的原則，這樣才能夠從源頭上遏制大氣污染現象。

3.2完善產業轉移生態補償制度

要預防城市產業轉移后對農村帶來的大氣污染問題，應當完善生態補償制度，即企業在由城市向農村地區轉移后，必然會對農村地區的原生態造成影響甚至是不可逆的破壞，因此企業須向農村地區支付一定生態補償資金，用于農村地區的生態修復工作[7]。具體而言，生態補償資金可以從三個節點來進行制度設計：一是轉移節點。即在城市產業向農村進行產業轉移的當時，就要向企業收取一次性生態補償費用，企業不得拖欠。二是經營節點。企業落戶農村之后有排污行為的，應當按月以行政收費的方式繳納經營性生態補償費，當然收費標準要由省級政府或者人大出臺規范性文件事先加以規定，不得進行亂收費。三是管理使用節點。無論是一次性還是經營性生態補償，只能由政府環保部門進行收取和管理，并且只能用于當地農村生態環境的修復，不得挪作他用。生態補償制度的運行，是將農村地區大氣污染由“單純治理”轉化為“治防共行”的一個舉措，是解決農村地區由于承接產業轉移而造成大氣污染現象的重要手段。

3.3加大農村環境行政執法力度

目前農村地區環境執法力度是極其薄弱的，而現行地方行政編制體系的容量有限，地方政府不可能在環境執法領域之內急速擴編，因而只能在現有行政編制體系不擴編的情況下來解決環境執法力量不足的問題。在這種情況之下，環境保護巡回式執法是可以考慮的措施。所謂巡回式執法，就是在本縣行政轄區之內，由縣級環保部門組成巡回執法行動組，成員由縣環保執法部門和所有鄉鎮環保部門的人員組成，大約為10人左右或者更多，行動組采取統一行動、集中執法的模式每周定期對縣內各鄉鎮、農村進行巡回執法，一旦發現違法排污的問題則立即查處[8]。此種巡回式環境執法的優點有兩個：一是提升執法效率，可以將有限的執法資源充分地配置到環境執法中去，避免了“單兵作戰”無暇全面顧及的缺點。二是能夠及時發現環境違法行為，使農村地區的環境違法現象可以得到及時處理。對于城市轉移到農村的生產企業，即便是分散在不同的鄉鎮農村，采用巡回式環境執法也可以及時檢測到企業的排污情況，一旦發現企業排污水平超過法定標準，就可以及時給予相應的處理。

3.4構建城市農村聯合防治機制

由于大氣環境具有流動性的特點，所以對于農村地區的大氣污染治理而言，并不能脫離城市而獨立完成，城市也應當采取相應的措施來控制大氣污染的水平，并且與農村地區要形成聯動機制，這樣才能夠避免混合型污染的發生。具體而言，就是要實現三個統一：一是要統一認識。對于大氣污染的認識，農村與城市是有巨大差別的，農村地區尚處于經濟發展的初級階段，在經濟利益的誘惑之下，農村地區對于大氣污染現象的排斥程度顯然不如城市，加之行政機關的執法理念也落后于城市，這就使得農村地區對治理大氣污染的需求并不如城市迫切，所以行政執法并不積極。因此，須要統一農村與城市對治理大氣污染的認識，使農村地區認識到只有農村與城市共同參與治理大氣污染才能夠獲得效果。二是要統一標準。往往城市都有自己的環境執法標準，對于大氣污染現象的執法也較為嚴格，相對而言，農村地區的環境執法標準則掌握較松，執法管理也比較松懈，因此必須統一農村與城市的環境執法標準，將農村與城市納入同樣的管理標準之下進行執法，這樣才能提高農村地區的環境執法水平。三是要統一步調。大氣具有流動性的特征，城市與農村若管理和執法不同步，那么混合型的大氣污染現象將永遠難以消除。因此，在信息科技高度發達的今天，要建立執法聯絡制度，使農村與城市的環境行政執法同步進行，并在一定范圍之內實現執法資源的相互調配，實現大氣污染共同治理的目的。

3.5推行區域排污配額交易制度

因為農村地區環境行政執法力量薄弱，因此須要推行大氣污染社會化治理的機制來彌補這一不足。具體而言，一是要實施總量控制。由省級政府規定本省之內的大氣污染物總量目標，然后將這一配額目標分配給各地市，再由地市將配額分配給轄區內各區縣，最后由縣政府將配額分配給各鄉鎮。每一轄區須在配額范圍之內進行大氣污染排污，這樣就可以保證大氣污染物總量不增加。二是要實施配額分配。即由市、縣、鄉三級政府對轄區內的企業按照產能分配污染物排放配額。三是要建立交易平臺。由市級政府搭建大氣污染物排放權交易平臺，農村與城市的企業在污染物排放配額使用完畢之后都可以到平臺之中進行交易，當然污染物排放配額有剩余的企業也可以將剩余配額拿到平臺之上進行交易，這樣就可以通過交易平臺實現將大氣污染物排放權的權利資源充分地配置到每個生產型企業之中，既提升了資源利用效率，又使得區域之內的大氣污染物總量控制在規定的范圍之內不增加。當然政府的職責就是厘定和監管交易價格并且維護好交易平臺的運行秩序。這樣就可以使農村地區由于產業轉移而形成的大氣污染通過一種市場化的模式來得到治理，這種治理模式是社會化治理的一種方式，可以很大程度上節約行政執法的成本，并且還可以提升大氣污染治理的效率，因而是值得推廣的措施。

[1]國家統計局.中國統計摘要·2016[M].北京：中國統計出版社，2016：23.

[2]王志軒.直面霧霾[M].北京：中國電力出版社，2014：248.

[3]曹軍驥，等.PM2.5與環境[M].北京：科學出版社，2016：6.

[4]于鈞泓，高桂林.完善我國農村大氣污染防治的法律思考[J].環境保護，2016，(5)：52.

[5]國家統計局.中國統計摘要·2015[M].北京：中國統計出版社，2015：1—2.

[6]環境保護部.中國環境統計年報(2014年)[M].北京：中國環境出版社，2015：377—380.

[7]沈滿洪，魏楚，謝慧明.完善生態補償機制研究[M].北京：中國環境出版社，2015：76.

[8]陳延輝.環境政策型立法研究——基于對中國環境基本法立法模式的思考[M].北京：中國政法大學出版社，2012：182.

責任編輯：盧宏業

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.001

2016-07-11

呂紅燕(1987—)，女，山東濟南人，律師助理。研究方向：環境法學。

D922.68

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1674-6341(2016)05-0001-03