山東臨朐縣農地流轉改革的對策研究

劉 　 猛

(貴州師范大學 歷史與政治學院，貴州 貴陽 550025)

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山東臨朐縣農地流轉改革的對策研究

劉 猛

(貴州師范大學 歷史與政治學院，貴州 貴陽 550025)

當前，農村土地流轉的水平還不高，流轉模式還不夠優化。在剖析山東臨朐農地流轉改革現狀的基礎上，分析其中存在的問題，并提出加快臨朐農地流轉改革的新對策，為完善臨朐農業現代化提供理論指導。

臨朐；農地流轉；問題；對策

農村土地流轉已經成為我國新農村建設的關鍵，事關農業現代化的進程。截至2012年末，山東省臨朐縣土地流轉面積達到了9 120hm2，占到了耕地面積的20.5%，農地流轉改革取得一定成效[1]。然而，臨朐縣的農地流轉改革仍不成熟，同其他縣市區，特別是大城市相比，還存在很大差距。這就需要在分析臨朐縣農地流轉改革現狀的基礎上進一步研究改革過程中所出現的問題，并針對問題提出解決對策，從而更好地推動臨朐縣農地流轉工作的開展。

1　臨朐農地流轉改革現狀

1.1相關政策、機制

1.1.1政府出臺了《關于規范農村土地流轉的意見》

臨朐縣政府結合自身實際，2009年出臺了《關于規范農村土地流轉的意見》，進一步規范農地流轉行為，尤其是農地承包合同問題，并建立農地承包經營權流轉服務中心(后為縣、鎮兩級農地流轉服務平臺)[2]。臨朐縣有關部門根據該意見，一方面下發《關于做好農村土地承包經營權登記頒證檔案管理工作的通知》，積極做好農地承包經營權的登記工作[3]；另一方面通過農地流轉服務平臺，發布土地流轉供求、登記、土地評估的信息，并提供政策咨詢等服務。

1.1.2健全仲裁、信訪和農村資產資源交易機制

自2009年開始，臨朐縣依法開展好農地流轉工作，進一步完善農村土地承包仲裁機構的職責和各項制度，并健全土地承包糾紛信訪案件的處理機制。在2012年建立縣農村資產資源交易中心[4]，對包括農村土地的交易流轉行為進行規范，實現農村土地的公開、公平交易，從而盤活農村資源。

1.1.3推進農村土地整理和村莊改造

2009年臨朐縣政府發布了《全面推進農村土地整理和村莊改造工作的意見》，該意見在嚴格嚴守耕地紅線不動搖、節約集約用地的基礎上，積極探索了加快土地整理和村莊改造的新途徑，進一步發掘了土地流轉的潛力，取得了積極效果。其中，臨朐縣辛寨鎮根據該意見要求，截至2013年，共改造6個村莊，騰出600畝土地[5]。

1.2土地流轉改革模式

1.2.1村社與家庭農場帶動

臨朐縣采取村村合并成社的模式，將幾個村聯合，一般由兩三個村聯合組成村社。主要是將經濟發展好的村與經濟發展相對較差的村進行聯合，實現強弱互補，促進弱村土地流轉，提高土地綜合利用效率。臨朐縣還通過家庭農場進行規模經營，促進農地流轉。到2014年末，臨朐已有注冊農場50家，其中24家在2015年被評為縣級示范家庭農場[6]，天潤和天澤家庭農場還在齊魯證券股權交易中心掛牌上市。

1.2.2特色農業與龍頭企業帶動

臨朐縣注重品牌力度的建設，大力發展特色農業?！笆濉逼陂g，臨朐縣建成26處現代農業示范園，“三品一標”認證基地已有32.2萬畝，大大推動了農地的流轉[7]。另外，臨朐縣利用農業龍頭企業建立生產基地推動農地流轉，截止到2013年已有市級以上農業龍頭企業45家，優質農產品基地達到35.6萬畝[8]。

1.2.3股份合作帶動

臨朐縣在土地所有權不變的情況下，通過股份合作形式實現農地流轉。首先，把農民的土地承包經營權轉為股權，建立合作社，按照股權在合作社中所取得的收益進行分配；農民土地入股建立股份合作社后，合作社將土地流轉給有實力的企業、家庭農場和村民進行經營。

1.3土地流轉改革成效

1.3.1農地流轉增效，農民增收

截至2012年末，臨朐縣簽訂農地流轉合同超過3萬份，流轉面積已達9 120hm2，與2011年同期相比增加28%；其中，轉包6 106.67hm2、轉讓426.67hm2、互換1 126.67hm2、出租406.67hm2、股份合作573.33hm2，其他形式480hm2[1]。主要流轉方向為農戶、專業合作社和企業。在農地流轉中農民獲得雙重收入，除了土地流轉獲得的租金外，農民通過在農場工作獲得了工資收入。臨朐縣每年給予土地流轉的農戶逾2.4萬元/hm2的租金，有的農戶通過股權加入合作社到年底就會分紅，有的農戶還進入農場或者龍頭企業工作[1]。

1.3.2農業轉型升級

臨朐縣將農地流轉到各經營主體，從而形成了集約化管理、規?；洜I，有力地推動了農業的轉型升級。農業龍頭企業、家庭農場等主體獲得土地經營權后，經營規模得到升級，在生產流程中架起了一座由傳統農業通向現代農業的橋梁，實現了一家一戶的簡單生產與整個社會市場相互配合與連接，加快了傳統農業的轉型。例如，月華大櫻桃專業合作社把轉入的土地作為生產基地，并提供產供銷一條龍服務體系，形成了自己的品牌，產品遠銷北京、上海等10多個城市。

1.3.3城市化進程加快

農地合理流轉后，農村會出現剩余的勞動力。這些勞動力通常會進城務工，從事第二、三產業，從而縮小城鄉差距，促進城市化進程。臨朐統計局的數據顯示，僅2012年一年臨朐縣新增農村流出人口27 042人，多以青壯年為主，其中大部分人已將土地流轉且在城市工作和生活。

2　臨朐農地流轉改革存在的問題

2.1干部群眾思想觀念滯后

部分農民認識不足。一是受傳統觀念的影響，認為土地是農民的根，不能被丟掉，堅決不流轉土地；二是懷疑政府政策不愿意流轉；三是認為自己離開土地從事非農產業不踏實而寧愿將土地荒廢擱置，一旦工作收入達不到預期還可以再去務農，把土地作為最后謀生的手段。

部分基層干部沒有解放思想。一部分基層干部“認老理”，認為以前所堅持的土地承包關系不能變，思想比較保守；另外一些干部對于農村土地流轉的政策認識不到位，難以區分土地所有權、土地承包權、土地經營權、土地使用權之間的關系，不能有效開展流轉工作；還有少數干部不作為，得過且過，任其自由發展。

2.2法律制度不完善

雖然我國在農地流轉方面有《農村土地承包法》《物權法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規，但是臨朐作為地方政府對這些法律法規執行力度不夠，在土地承包合同管理方面，不能很好地對發包方、承包方的違法違規行為進行監管，使得流轉合同管理不規范，阻礙了農村土地承包經營權的確權登記。另外農地承包糾紛調處機制還不健全，存在著相關部門推諉扯皮現象。

2.3市場機制不健全

由于土地流轉的供求信息不好匹配，分散經營的流出方與那些需要土地的流入方之間缺乏信息聯系，再加上轉讓費和租金沒有在市場競爭中形成統一標準，致使在流轉過程中價格不一，容易產生矛盾，不利于土地的流轉。另外土地流轉的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構發展不足，已成立的專門土地流轉服務平臺效率不高，且主要職能是解決土地流轉產生的糾紛問題，市場功能不突出。

市場不健全致使農地存在著許多無序的流轉現象。一是農戶僅憑口頭協議就將自己不想種的土地流轉出去，且往往流轉給與自己親近的人，如親屬、鄰居，在流轉過程中并無任何書面合同，存在糾紛風險；二是一些農戶雖有合同意識，但簽訂的合同不規范，有的甚至瞞著農村集體經濟組織私自簽訂合同；三是農戶簽訂的合同責、權、利關系不明確，有些農戶或者農村集體經濟組織還違法改變土地的農業用途。

2.4社會保障落后

在農村，土地被農戶看作是養老的保障。大部分的農戶認為放棄了土地就沒有了根基，留著土地可以保障基本的生活，這從另一方面也反映了我國農村地區社會保障體制還很不健全，農村的社會保障覆蓋面還有限，農村最低生活保障、農村社會醫療救治保障能力與水平還比較低，國家層面以及地方政府層面還未形成良好的社會保障體系，間接地影響了農村的土地流轉的推進。

3　臨朐農地流轉改革對策

3.1轉變思想觀念

政府要充分動員干部群眾，加強宣傳教育引導，提高他們對土地流轉的認識。在宣傳土地流轉時要注重法律法規、經驗和典型的介紹，通過各種媒體、培訓班、支部大會、政策講座等多種形式加以宣傳，使廣大農民和基層干部真正了解農村土地流轉合理性、合法性，提高他們的土地流轉意識，積極配合土地流轉，從而解放農民視土地為保障的傳統觀念，增強基層干部農地流轉的工作水平，為農地流轉營造一個良好的氛圍。

3.2完善農地流轉法律制度

臨朐縣應在國家有關法律法規和政策的指導下，聯系地方實際，出臺配套措施切實規范農村土地的流轉行為。按照農地流轉的基本原則，在流轉主體、流轉方式等方面建立健全政策法規、機制，使農地流轉的各方當事人在法律范圍內有序流轉土地。此外，加強農地流轉的監管力度，做好對農地流轉的管理。一方面健全合同管理體系，完善農地承包合同糾紛調解機制；另一方面健全縣、鎮(街道)、村三級管理服務體系，做好農村土地承包經營權確權登記管理工作，規范農地流轉的程序。

3.3積極引入市場機制

建立完善的農地流轉市場，充分發揮市場機制的配置作用，進一步擴大農地流轉的規模。一方面，利用市場規范農地流轉的價格，擬定轉讓費指導價或租金，并進行動態監測；另一方面，加緊培育和發展中介服務機構，建立相應的信息、咨詢、預測等服務系統，積極發揮中介機構的作用。臨朐縣還應進一步完善農村土地流轉服務平臺的市場職能，加強服務機構的市場化建設，推動農地流轉。

3.4推進農村社會保障體系建設

要想使農地流轉順利進行，就需要消除農民心中的顧慮，建立健全農村社會保障體系，逐步弱化土地的福利和社會保險功能。一是保障農民最低生活標準，完善農村養老保險和農民基本醫療保險制度；二是建立農村土地流轉風險保證金制度，切實保障農地流轉當事人的權益；三是提供就業信息并開展就業技能培訓，推動農村剩余勞動力的轉移；四是政府加大對農村土地流轉的財政扶持力度，以促進農村土地順利流轉。

[1]張榮君.臨朐縣土地流轉取得的成效及建議[J].現代農業科技，2013，(8).

[2]臨朐縣經管辦.2009年工作總結[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201105/t20110515_232426.htm.

[3]馬勝全,尹國芹.山東臨朐縣規范農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理工作[N].中國檔案報, 2014-03-27(2).

[4]臨朐縣經管辦.臨朐縣農村資產資源交易中心工作[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201301/t20130109_237441.htm.

[5]辛寨鎮人民政府.關于全面推進土地整理和村莊改造工作意見[EB/OL].http://xxgk.Linqu.gov.cn/XZZ/20110 5/t20110515_232401.htm.

[6]臨朐縣經管局.臨朐縣縣級示范家庭農場公示[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201511/t20151104_332 588.htm.

[7]臨朐縣政府辦公室.2016年政府工作報告[Z].2016.

[8]張林,孫偉.關于臨朐縣特色農業產業化經營發展的幾點建議[J].山東紡織經濟,2014，(9).

[9]汪雪梅.關于推進農村土地流轉工作的建議[J].中國農業會計，2015，(1).

責任編輯：盧宏業

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.009

2016-08-02

劉猛(1991—)，男，山東臨朐人，2015級政治學專業碩士研究生。研究方向：國際政治與國際關系。

F301.2

A

1674-6341(2016)05-0021-02