農村土地信托流轉模式的調查與思考
——以福建沙縣為例

曹　瑾　郭素芳

（天津師范大學經濟學院，天津300387）

農村土地信托流轉模式的調查與思考
——以福建沙縣為例

曹瑾郭素芳

（天津師范大學經濟學院，天津300387）

土地信托流轉是實現土地資本化的重要路徑。福建沙縣自2011年開展農村土地承包經營權信托流轉試點工作以來，取得一定的成效，創建了長期投資的機制，但隨著土地信托規模不斷擴大，政府的過多干預、風險管控的力度不足等問題日益凸顯。該文結合沙縣地區土地流轉存在的問題和沙縣模式的特點進行了簡單的博弈模型分析，并基于模型分析的結果提出了思考和建議

土地信托流轉；沙縣模式；博弈模型

1　前言

土地信托流轉是指在保障集體土地所有權和農戶土地承包權不變的條件下，農戶將土地經營權委托給信托公司，由信托公司對流轉的土地進行統一的經營管理。土地信托流轉是解決新時期農村經濟問題的土地流轉模式創新，加快土地流轉的規模和效率。2016年，黨中央也提出農村經營管理工作要全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照中央經濟工作會議、中央農村工作會議和全國農業工作會議要求，以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為指導，以“提質增效轉方式，穩糧增收可持續”為主線，緊緊圍繞“三項改革一項管理”，提出了繼續深化農村土地制度改革，穩定和完善農村土地承包關系、完善農村土地承包經營制度、引導發展多種形式適度規模經營等政策，為農村土地流轉指明方向。近年來，隨著沙縣地區各級信托公司的發展壯大，也面臨土地信托流轉實施困境，福建沙縣各級各部門也在進行積極地探索，找出一條符合本地區的發展之路。

2　沙縣農村土地信托流轉的模式

2.1農村土地信托流轉的機制沙縣市，隸屬于福建省三明地區，位于福建省中部偏北，全市6個鎮、3個鄉、2個街道辦事處、2個省級開發區，183個村委會?？側丝?5.31萬人，其中農業人口17.5萬人，縣域面積為1 815km2，耕地1.25萬hm2。到目前為止，農村土地流轉面積0.87萬hm2，占耕地面積的63%。早在2006年，該縣就組織開展土地流通試點，到2011年，該縣率先開展農村土地承包經營權信托流轉試點工作，具體的流轉機制如下：

2.1.1組織架構沙縣組織架構的基本思路是由沙縣政府引導，建立平臺進行市場運作。沙縣的農村土地信托流轉是政府全程介入的，首先由縣級政府注資150萬元成立縣國有資產經營有限公司，即信托基金，再利用信托基金成立沙縣源豐農村土地承包經營權信托有限公司和沙縣金茂農村土地承包經營權有限公司，公司法人由縣委書記擔任，公司的主要職責對流入的土地進行統一的經營管理，實地調查土地使用情況和人們對于土地的流轉意愿，最后與當地的鄉鎮政府合作，建立鄉、鎮級分公司，其中縣級公司對鎮級、鄉級實行業務指導。

2.1.2信托程序沙縣土地信托流轉程序主要有3個環節。一是買進，農民向信托公司提出有意愿將土地流轉，然后由村委會進行信托調查，并向信托公司提出書面信托申請，接著信托公司進行實地調查核實，核實通過后，先由村委會與農戶簽訂信托委托協議，然后由村委會與信托公司簽訂信托合同，最后由土地信托公司向縣農業行政管理部門辦理土地信托登記。二是整理，土地信托公司對農民零碎的土地進行經營管理，調整成片，對土地的類型、面積、位置等相關信息記錄在案。三是賣出，信托公司通過招標、競拍等方式，流轉給第三方。

2.1.3收益分配土地信托流轉過程中主要涉及到農民的利益分配，而農民得到的收益主要有：一是固定收益，即土地租金，按照250kg稻谷計算，每667m2可獲得600多元租金，在簽訂土地流通合同的15d內，業主將會支付農戶一年的租金；二是浮動收益，即土地溢價收入，在流轉過程中，對土地進行改造改良將會產生增值溢價，信托公司將這部分的60%分給農戶，剩余的40%作為信托發展基金，用于信托公司未來的運作。三是二次分配，由信托公司申請對接的市、縣項目配套資金，其中60%用于無償扶持項目業主，剩余部分作為信托發展基金，項目業主到信托年限到期時逐年償還配套資金，償還的資金由村集體對流轉農戶進行“二次分配”。

2.2“沙縣模式”的主要特點

2.2.1雙重“三角形”的契約關系沙縣模式與傳統流轉模式不同的是在土地流轉方面存在著更加穩定的“三角形”契約關系，由村委會對農戶的土地進行信托調查并簽訂信托委托協議，然后再由村委會與信托公司簽訂信托合同，由土地信托公司對土地進行經營管理，村委會在中間起著穩定器的作用，連接著農戶和信托公司，形成了“三角形”的契約關系，信托公司然后將整理好的土地出讓給承租方，村委會、信托公司和承租方又形成了“三角形”的契約關系，雙重的“三角形”的契約關系使得農戶與政府的信托關系能夠更加的穩定，在多數情況下，這種信托關系還可以繼承。

2.2.2建立了長期投資的機制沙縣政府作為獨資人，除了能主動對接國家扶持政策，地方政府也制定了貸款貼息政策和為農戶生產性貸款提供擔保的擔保機構給予一定比例的風險補償政策，有利于業主的長期投資，簽訂了中長期合約.信托公司還將申請對接的市、縣項目配套資金的60%用于無償扶持長期合作的項目業主。其中沙縣南霞鄉農業合作社對流轉的土地進行統一的規劃和管理，完善高標準農業建設項目，投資1 046萬元，新建攔河壩2座、水渠15 123m、排洪溝770m和道路4 201m、硬化水泥路面2 509m，新增和改善灌溉面積283.71hm2，建立油菜觀光基地和新品種油菜示范區、油菜榨油廠，改造老油菜品種，大力發展有機稻、優質稻等特色農業。

2.2.3政府全程介入沙縣土地信托化流轉過程中，政府全程參與。一是政府出資成立了縣國有資產經營有限公司，用于信托公司的籌建和運轉、墊付農戶租金等；二是政府成立村委會、鄉鎮及縣級信托公司，申請對接的市、縣項目配套資金和農業項目，實施土地流轉和進行招商招租；三是政府投資100多萬元成立土地交易平臺，提供土地信息、承租人信息和公共服務，沙縣政府在土地流轉過程發揮著組織、管理和中介的作用，全程參與到農村土地流轉的過程中。

2.3農村土地信托流轉存在的問題

2.3.1未做好土地確權頒證工作，缺乏農村土地價值評估機構土地確權是土地流轉的基礎。2014年《中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》出臺，明確土地確權的重要性，而沙縣政府2015年底完成“一鎮兩村”的試點工作，共確權土地面積0.32萬hm2，發放農村土地承包經營證8 481本，占全縣流轉土地面積僅為34%，土地確權工作未在全縣覆蓋。在農村土地價值評估方面，沙縣地區缺乏專業的農村土地價值評估機構和專業評估人員，只能夠依據土地類型、土地位置和土地種植物的價值預估土地的價格，沒有統一的定價標準，主觀意愿較大。金融機構也會出于風險因素的考慮，不愿介入土地信托流轉過程。

2.3.2風險擔保和風險補償機制不足農業項目大多數也是資金投入周期長、資金回報率低，風險擔保和補償機制不足將會制約著土地流轉，在風險擔保方面，沙縣地區農業保險發展滯后，服務于土地流轉的沃土農業擔保有限公司的規模較小，難以提供專業擔保公司保證擔保。在風險補償方面，沙縣信托公司用信托基金墊付農戶地租、為集中連片信托流轉超過6.67hm2、5a以上的土地設立風險保證金，給委托人的基本收益提供流動性的保障，保證了委托人的固定基本收益，而未涉及到承租人、受托人的風險補償，這不是一種規范的信托行為。

2.3.3農戶弱勢地位未得到改善沙縣土地流轉離不開政府的行政手段，首先由村委會出面歸集農戶土地承包經營權，容易出現政府“強租”的現象，造成農戶處于弱勢地位；其次由于農戶與政府之間存在多層委托關系，農戶被排除在信托關系之外，在承租人的選擇上，農民也沒有話語權，由各級信托公司全權負責招商招租，容易導致腐敗和尋租現象的產生，在利益分配方面，村委會、各級信托公司、農戶同為受益人，獲得一定比例的信托收益，侵占農戶的利益；最后農戶、信托公司和承租人之間存在著嚴重的信息不對稱，沒有涉及到農戶退出信托關系的機制。

2.3.4土地權利資本化的方式單一，融資渠道狹窄在土地權利資本化方面，信托公司只是將農戶零碎的土地集中起來轉租給承租人，通過土地“信托化”這一傳統的權利資本化方式來完成農村土地集約化經營，農戶的收益有限。在融資方面，一是推動農村土地承包權信托產品抵押貸款服務，主要采取“農戶聯保+土地經營權抵押”、“基金擔保+土地經營權抵押”、“土地承包經營權作股權抵押”、“公司+土地經營權抵押”這些具體綜合授信業務，目前共成立67個村級擔?；?，截至2015年底，沙縣農行、農商行等機構累計為184個實施土地承包經營權流轉的農業項目僅發放貸款19 359.28萬元；二是政府出臺貸款貼息政策，由縣政府負責基準利率部分，承租者負責上浮部分利息，截至2015底，縣政府對286個項目共貼息847.93萬元，融資渠道狹窄。

3　啟示與思考

從博弈論的角度來看，沙縣地區土地信托流轉涉及到了政府、金融機構、承租人、農戶這4個主體，這個簡化模型如下：第1步承租者的自有資金和政府的扶持力度決定了承租者的土地承包面積，第2步金融機構根據承租者的土地承包面積決定貸款額度，第3步政府根據金融機構的貸款額度決定貼息金額，第4步承租者根據貼息金額決定是否加大資金的投入，第5步金融機構根據承租者的土地承包面積決定新的貸款額度，根據倒推

法，在第5步，新的貸款額度正相關于承租者的土地承包面積，而承租者的土地承包面積正相關于新的投資額，倒推到第4步，承包者新的投資額正相關于政府貼息金額，再到第3步，政府貼息金額正相關于金融機構的貸款額度，接下來，金融機構的初始貸款額度正比于平均土地承包面積的概率分布，從以上博弈模型分析的過程來看，在金融市場不發達的沙縣地區，必將會伴隨著初始貸款額度、承包者的投資額不高的現象。同時模型中的第5步是難以實現的，由于信托公司不了解承租者的生產和投資的情況，金融機構不能僅根據承租者的土地流轉面積就決定提高貸款的額度。最后針對沙縣模式的特點和存在問題，提出兩條解決問題的思路。

第一條思路：借助商業國有銀行的雄厚資本，拓寬信托公司傳統的融資渠道和推動金融信貸產品的創新，金融機構不再以土地承包權信貸產品抵押來發放貸款，從而打破了博弈模型的第2、5步循環。其具體做法是，信托公司可以在當地政府引導下與我國農業國有商業銀行（中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行、農村信用社合作）合作成立土地承包經營權信托銀行公司，在信托業務方面，一是沙縣信托銀行公司可以保持原有的業務不變；在銀行業務方面，銀行可以利用自身龐大的客戶群和資金資源，搭建融資渠道平臺，根據承租者的土地經營規模，推出土地未來收益抵押貸款，或以土地經營權合同、農業項目、中長期信托基金等實體資本為基礎，發行集合信托產品、中長期信托基金、中長期債券、股票等，實現土地資產的證券化，也可根據不同權益人的資產狀況，組合和創新權益類、固定收益類、衍生類等金融工具，實現實體經濟與虛擬經濟的完美對接。

第二條思路：加強風險管理，完善金融配套服務，使土地流轉趨于規范。這樣會導致更多的金融機構介入到土地流轉中，對承包者的融資有顯然的正外部性效應，不再依附政府的貸款貼息政策，從而打破了第4步的循環。其具體做法是：在風險補償方面，政府、委托人、承租人共同出資建立信托基金、發行不同種類的信托受益權單位保障農戶的基本收益，不同種類的信托收益權單位保障承租人的資金流轉；在風險分攤方面，一是建立中介經營型的農業合作社代替村委會，農戶采取土地經營權折價入股，農戶的收益除去基本收益外，其余部分按股息分紅，讓每一個入股的農戶共同承擔經營的風險。二是加大對農業保險的扶持力度，以國家政策性擔保為主，商業性和合作性的擔保為輔，創建多層級的農業擔保體系，在風險違約方面，建立土地預留機制，農戶土地準入退出機制、承租人經濟能力審查制度和違約后的賠償機制，若出現強行違約的現象，農戶可以暫時失去土地的承包經營權。

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（責編：張長青）

F311

A

1007-7731（2016）09-03-03

本文系天津社會科學規劃項目《基于城鄉統籌視角的農村生產要素整合研究》（TJYY15-034）階段性成果。

曹瑾（1992-），女，湖北隨州人，碩士，研究方向：農村經濟與政策。

2016-04-25