高校預算績效管理存在的問題及建議

李志情　董玲

【摘 要】 新預算法于2015年1月1日起實施，第一次在公共財政預算收支中以法律形式融入了績效管理。高校預算屬于公共財政預算，因此高校應積極引入預算績效管理方法。文章針對目前我國高校存在的預算編制與高校發展目標脫節、預算控制機制薄弱、激勵機制缺失等問題，在高校預算管理的全過程中融入績效管理，建立起以結果為導向的預算管理模式，并提出了預算績效管理在高校運用的建議，以期改善高校預算管理現狀。

【關鍵詞】 高校預算； 績效管理； 資金使用效益； 結果導向

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）08-0089-03

2003年，基于黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”的要求，財政部積極開展相關的試點活動，通過制定相應制度和辦法對績效評價工作進行規范。但此時的預算績效評價工作立足事后，與預算編制脫節，執行中缺少監控，沒有將評價結果運用起來。2011年，財政部在《關于推進預算績效管理的指導意見》中明確提出要逐步建立“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理，這標志著預算績效管理理念的正式確立[1]。2012年9月出臺的《預算績效管理工作規劃（2012—2015）》明確提出了績效目標逐步覆蓋、評價范圍明顯擴大、結果應用實質突破、支撐體系基本建立的目標，進一步推進了預算績效管理工作的實施，在相關政策方面進一步完善。

新《中華人民共和國預算法》于2015年1月1日正式實施，強調了績效在預算管理中的重要性，并第一次在公共財政預算收支中以法律形式融入了績效管理。高校作為基層預算單位，財政撥款為其主要經費來源，新預算法的實施必然會對高校預算產生影響。高校預算屬于公共財政預算，因此高校積極引入預算績效管理十分必要。

一、預算績效管理的特點

區別于傳統預算管理方法，預算績效管理是將績效理念融入傳統預算管理流程中，包括預算編制、執行、監督，實現績效管理和預算管理的融合。預算績效管理是一個動態連貫的系統，由績效目標管理、績效運行跟蹤管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋與應用管理組成。同時，它也是一種動態的管理方法，在過程中不斷提升績效，側重于對績效評價結果的運用，以此來指導下一年度的預算工作。預算績效管理有以下特點：

（一）以結果為導向

預算績效管理的一個重要特點就是用戰略計劃引導資金配置，并對其進行控制。預算的編制要以支出目標為依據，強調對結果負責，關注預算支出的有效性，要求預算單位承擔相應的責任。預算績效管理強調以結果為導向，不僅僅關注支出是否完成，更應關注支出所帶來的相關經濟效益和社會效益，也就是這個項目是否有效。預算績效管理創新了預算管理的模式，強調“以結果為導向”[2]。

（二）對預算全過程進行管理

不同于傳統預算管理只強調事前、事中，忽視事后的管理方式，預算績效管理是事前、事中和事后相結合對預算全過程進行的監督管理[3]。預算績效管理的基本流程包括事前的績效目標管理、事中的預算控制管理、事后對預算結果的績效評價考核，以及對預算評價結果的運用。以績效為核心使預算績效管理形成一個閉環，每一個環節是下一個環節的續接，實現全過程管理。預算績效管理基本流程如圖1所示。

（三）評價指標可量化

與傳統預算管理方法顯著的不同之處在于，預算執行的結果引導著預算績效管理全過程。預算管理過程中重要一步就是對績效目標進行分解，并用以衡量和評價目標完成情況。預算績效管理的關鍵就是建立起一套能反映資金使用效益和資金使用最終成果方面的指標體系，對績效目標進行量化，并制定出相應的評價標準和計量方法。預算績效管理以結果為導向，因此在設計評價指標時，不僅涉及預算執行過程中的完成情況相關指標，還需要考慮預算支出的有效性，包括其經濟效益和社會效益、直接效益和間接效益、短期效益和長期效益等。

預算績效評價是對投入、產出、結果的綜合全面的評價，評價的基本原則包括經濟性、效率性和有效性。在評價方法方面，許多研究者在研究過程中引用或借鑒了平衡計分卡和關鍵指標設置等方法，將總體目標分解為子目標[4]。單位的績效目標通過這些具體的績效評價指標細化，并層層分解下去，落實到預算執行的各環節和各員工。隨時將評價結果與預期指標進行比較，并作出相應的分析來驅動績效，有利于強化預算對支出活動的監控效力。

設定資金支出的績效目標，并建立起預算績效評價體系，這是重要的一環，貫穿預算管理的全流程，有利于預算管理從“注重資金投入”轉變為“注重支出效果”。

二、高校預算管理中存在的問題

當前高校正在逐步推進預算體制改革，由傳統預算管理模式向預算績效管理模式轉變，但是，高校在預算管理過程中仍存在諸多問題。

（一）預算編制與高校發展目標脫節

當前，我國的高校預算只是財務收支預算，目的局限在保證高校一年內的正常收支運行，表現為簡單的資金流量控制，沒有對一年內不同時段的資金需求量和供給量進行合理預測。未聯系長遠發展目標編制的高校預算，使高校的資金供給計劃與學校發展計劃嚴重脫節，財務部門只能被動付款。

高校編制預算時，本年度的預算數是根據上一年度的實際數加預計的增加數來確定，對資金使用標準的確定沒有考慮高校當年的發展目標和任務，導致預算與實際資金需求情況存在較大差異，預算編制方法不合理。另外，高校目前的預算編制較為死板，預算數確定之后不允許改變，缺乏彈性，各個部門沒有自主權，相應的激勵措施薄弱。認為預算編制是財務部門的職責，其余職能部門和教職員工基本沒有參與，抱著“給多少錢辦多少事”的想法，導致各部門對學校發展目標和定位認識不足，不利于高校戰略目標的實現。

（二）預算控制機制薄弱

我國高校的管理長期存在這樣的現象，主要精力投放在預算編制上，而對預算執行效果的考核略顯不足，缺乏有效的預算控制機制。在這樣的情況下，高校各部門不注重教育經費的使用效益，只負責把錢花完，支出盲目。大部分高校存在這樣的情況，在預算編制前財務部門和各部門爭項目、爭經費，卻不重視對項目過程的管理，缺乏對經費使用情況的績效考核，對于“錢如何用”沒有適當的控制機制，導致預算資金的使用效益低下。

（三）預算管理缺乏績效理念，激勵約束機制缺失

高校不以盈利為目的，同時也沒有核算教育成本的需求，屬于非營利組織。長期以來高校缺乏績效理念，對預算投入責任和支出績效沒有足夠的重視，高校預算管理中缺少績效評價。少數高校即使進行了績效考核，也只局限在預算完成情況的績效評價，對于預算執行的效果沒有考慮，使經費緊張與資金使用效率不高并存，導致預算管理流于形式。在預算績效管理中，強調對預算績效評價結果的運用，這就要求高校根據預算績效評價結果，建立起預算激勵約束機制，通過激勵或約束相應的預算執行主體來提升預算績效。明確的激勵制度可以使個體目標與高校預算戰略目標緊密結合，使人們自覺約束自己的行為，提高工作效率，完成高校預算指標。

筆者認為，實行預算績效管理有利于解決我國高校預算管理中存在的上述問題，改善高校內部管理，提高資金使用效益，實現資源優化配置和高校的可持續發展。

三、我國高校實行預算績效管理的建議

目前，大多數高校還維持傳統的預算管理模式，只有少數高校開始了預算績效管理的實踐，如北京市教委在經過探索和試點之后，于2013年頒布了《北京市教育委員會所屬預算單位預算績效管理辦法》，首次在制度層面為北京市屬高校預算績效管理工作的實施提供了規范指導[5]。但國家層面專門針對高校的預算績效管理辦法尚未出臺，高校預算績效評價指標還沒有統一，在實施預算績效管理方面，高校作為預算主體還處于被動狀態，在高校實行預算績效管理還有一定的難度。本文對我國高校實行預算績效管理提出以下建議：

（一）設置合理的績效目標

2012年頒布的《事業單位財務規則》也對預算管理重新進行了界定，將預算管理定義“事業單位預算是指事業單位根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃”中的“任務”改為“目標”，并提到計劃之前[6]。高校預算管理應從簡單地按照高校發展計劃和任務編制預算，改變為從高校發展戰略目標出發，根據高校戰略目標來編制年度財務收支計劃，將高校預算管理與發展戰略目標緊密聯系，以提高資金使用效率為中心，對資金進行全方位、全過程、多角度的監督和控制，使有限的資金發揮最大的效益。

相關統計數據表明，地方納入績效目標管理的項目涉及的資金由2013年的1.34萬億元，增長為2014年的3.01萬億元，增長幅度達125%?？冃繕说脑O置是預算績效管理的起點，其重要性顯而易見。預算管理是高校財務管理的核心，其實行的意義在于提高資金使用效益。高校的資金使用效益體現在人才的培養、科研成果的創造以及帶來的相關社會效益等方面?？冃繕说脑O置應從以上方面進行考慮，在預算編制環節就設置績效目標，重視績效目標管理，將績效目標與預算編制相融合，并逐步從事后評價向事前管理轉變，這樣才能發揮績效目標的導向作用。同時，高校的績效總目標應該通過分解，具體化為部門目標，并使各部門目標之間相互協調，有利于實現高校的發展目標。

（二）對全過程進行監控

在預算績效運行的監控方面，合肥市于2012年要求預算單位在預算執行過程中對項目績效情況進行自查，同時財政和主管部門展開事中評定。海南省則設計了“項目支出績效監督分析表”，指出了16個績效監督的關鍵點，并要求預算單位在每個季度末進行自查，對績效目標的實現程度進行及時監控。高校預算績效管理過程中，也應重視預算執行過程中的事中評定，并定期對項目進行監督檢查，根據績效目標對實際進度進行合理監控。

（三）進行績效考評，建立激勵約束機制

1.設計科學的預算績效評價指標體系

高校順利開展預算績效管理的關鍵在于設計科學、系統的預算績效評價指標體系。國內外學者在高校預算績效評價指標的設計方面做了諸多研究，在指標選擇、權重設計、評價標準方面取得了一定的成果，卻都不盡完善，沒有形成統一的高校預算績效評價指標體系。這就導致高校在預算績效的指標選取方面存在一定障礙，不利于高校實行預算績效管理。因此，建議由教育主管部門和財政部門帶頭，請相關專家合力協商，制定出臺一套科學、全面的高校預算績效評價指標體系，使高校預算評價有據可依，用以支持高校實行預算績效管理。

2.強化評價結果的運用，建立激勵約束機制

對高校各部門績效評價的結果進行評比，反饋回高校管理層，并指導安排下一年度預算工作，建立反饋機制。評價結果優秀的部門可以將結余結轉到下一年度，或者給該部門下一年度安排適當充裕的預算；相反的，對評價結果差的部門追究相關責任人的責任，并對其資源配置適度減少。這樣可以有效抑制年底突擊花錢的現象，促使高校整體預算管理優化，提高資金配置效率。

（四）完善相關配套措施

1.設置專門的預算管理機構

預算績效管理是一種全過程、全員參與的管理方法，涉及學校全局，專業性較強，因此，應當成立專門的預算管理機構，以保證預算績效管理戰略目標的實現。預算管理機構可由三個層面協調構成，包括決策層面的預算管理委員會、支持層面的預算管理辦公室以及執行層面的預算單位。預算管理委員會可由校領導、各主要職能部門領導組成，對學校校長辦公室負責；預算管理辦公室為預算管理委員會的工作提供各種支持，及時溝通預算執行情況，可設在學校財務處。三個層面互相協調，為高校預算管理提供合理的組織機構。

2.建立預算績效信息公開機制

為了更好地對高校預算績效管理進行監督，有必要建立預算績效信息的公開機制。高?？蓪㈩A算績效管理信息通過網絡平臺發布，以提高預算績效管理工作的透明度。預算績效信息的適度公開，能使高校接受政府、內部教職工及社會公眾等高校利益相關者的監督，有利于高校提高預算資金的使用效率。

3.完善問責機制和獎懲機制

為了更好地強化高校各部門的責任意識，高?？蓪㈩A算安排的權力適當下放，給予各部門一定的自主權，提高資源配置效率。同時按照“花錢必問效、無效必問責”原則，逐步建立績效評價問責機制，及時采取措施糾正不良行為，對違反財經法規的行為，還應追求相應法律責任。

【參考文獻】

[1] 王罡，曉哲.預算績效管理新突破[J].新理財，2014（9）：40-41.

[2] 鄔敏燕.基于“效果導向”的高校預算績效管理初探[J].教育財會研究，2013，24（4）：38-42.

[3] 劉長泉.北京市屬高校推行預算績效管理的實踐探討[J].商業會計，2014（2）：108-109.

[4] 劉國斌，冀晶焱.基于BSC和KPI的高?？冃ьA算評價體系構建[J].會計之友，2015（8）：126-129.

[5] 鄭彩云.我國高?？冃ьA算管理的實踐與思考[J].中國電力教育，2013（32）：10-12.

[6] 李現宗，畢治軍，顏敏.高校預算管理轉型研究[J].會計研究，2012（12）：68-73.