中期財政規劃下高校預算績效管理探討

李平　張亞紅　鞏春娥

【摘 要】 中期財政規劃是深化預算管理制度改革的重要舉措，中期財政規劃的實施更加實質性地推進了支出預算的績效管理。面對新的形勢和要求，針對高校預算績效管理在思想認識、技術保障、制度及運行機制等方面的現實問題，提出了中期財政規劃下高校預算績效管理的應對措施，并從評價范圍、評價方法和結果應用方面提出了高校預算績效管理逐步推進的實施方案。

【關鍵詞】 中期財政規劃； 高校預算； 績效管理

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）08-0092-02

一、高校預算績效管理面臨的新形勢

根據《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，績效管理范圍將覆蓋各級預算單位和所有財政資金，評價結果也將作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。新修訂的預算法更是從法律層面上、在各個環節對績效管理進行了規定，預算績效管理已成為財政資金管理的制度和法律要求。

中期財政規劃是預算管理改革部署中改進預算管理和控制方式的重要舉措，并于2016年開始編制三年收支規劃，即三年滾動預算。中期規劃的關鍵在于項目庫管理，要求所有入庫的項目都必須設定績效目標，必須經過評審，項目庫將是項目財政預算安排的唯一渠道。至此，績效目標管理和項目評審被實質性地嵌入了項目預算申報流程，績效管理成為預算管理中無法繞過的一環。這對高校預算管理提出了新要求，同時，也為高校完善績效管理機制、掌握績效管理工具提供了契機。

二、高校預算績效管理的現實困境

（一）對預算績效管理認識不足

我國長期以來形成的傳統投入控制型預算管理思想在短期難以改變，注重效率、注重結果的績效管理理念尚未完全深入人心。對高校預算績效管理更是缺乏真正理解：高校辦學目標的多元性使得高校的產出績效難以量化和衡量，從而認為預算績效管理不可行；將績效管理和評價等同于財務檢查和審計監督，不了解績效管理實質內容；此外高校預算決策機制存在一定的行政化傾向，也影響了績效管理的實施。

（二）績效管理基礎工作薄弱

績效目標是預算績效管理的核心內容，貫穿預算績效管理全過程，然而高校預算管理往往不關注績效目標，更多是一種以戰略和任務為導向的投入安排，對部門或項目究竟需要多少預算資金來達成什么水平的產出和結果缺乏明確衡量標準。

績效指標、績效標準、績效信息等是進行績效評價和管理的工具和基礎，特別是績效指標對評價的實質性開展具有重要意義，且對未來績效的改進有重要影響[1]。目前涉及到高校的績效評價指標主要有社會機構對高校綜合實力的評價指標，項目資金主管部門對部分項目設置的績效指標，以及主管部門針對高校財務管理能力設置的評價指標。這些指標有的較為宏觀，適合于外部評價，有的適用于特定領域，高校尚未建立自身績效管理的評價指標體系，現有的績效考評工作大多是簡單的套用，缺乏準確性、代表性、系統性。高校也未建立各種支出類型的績效標準體系，使得評價結果缺乏可比性而難以應用。除此之外，績效信息的缺失也是高?？冃гu價與管理難以量化、績效標準制定缺乏科學依據、績效管理基礎薄弱的重要原因。

（三）績效管理制度及運行機制不健全

績效管理是現行預算管理制度改革的深化和提升，更加強調支出結果和支出責任，在管理的內容和方法上不同于傳統預算管理，導致現行預算管理制度和程序與績效管理不相適應：（1）在預算編制和分配過程中，沒有編制、審核和設定績效目標；（2）對預算執行過程的監督也僅停留在預算完成率、資金使用的合規性等方面，完全未上升到績效層面；（3）預算執行完畢沒有考核，沒有追蹤問效、沒有問責、沒有激勵，對下一輪預算分配沒有影響。上述現象導致高校預算績效管理工作缺乏制度依據、部分環節缺失、部門難以協調、結果難以運用等諸多問題。

三、中期財政規劃下高校預算績效管理措施

（一）強化績效意識

高校主管部門不僅要將更多資金納入績效管理，還應以制度的形式要求高校開展自身的績效評價工作，并在方式和方法上進行指導，同時開展績效管理綜合評價，將高校預算績效管理推進程度和效果作為考核內容，從而在認識上和行動上推進高?？冃Ч芾砉ぷ?。

高校自身應從緩解資金收支矛盾、提高預算管理水平、發揮資金使用效益、落實發展規劃和事業發展目標、提高大學治理水平的角度，真正重視預算績效管理，開展資金使用的問效問責，并把績效評價工作制度化、常態化。

（二）破除技術障礙

1.中期規劃。中期滾動預算體制要求預算具有前瞻性和統籌能力，與發展規劃、政策、目標相結合，要求明確預算支出的管理目標、可計量的預期成果和相關的績效考核指標，這將極大地促進預算執行效果的監控和評估[2]。因此，中期規劃是預算績效管理的基礎。提高預算績效管理水平，首先應做好中期規劃。這需要從各個環節提高規劃水平，例如，學校內外部發展環境的分析、發展目標的準確定位、將事業發展規劃和目標落實到具體項目或政策等。

2.績效目標?？冃繕耸强冃Ч芾淼幕A和起點，績效目標的設定應在學校中期發展規劃基礎上，依照學校的戰略目標和事業發展規劃，將戰略目標詳細分解為年度目標，并盡可能細化和量化。學校應設置績效目標的審核程序，對有關部門提出的績效目標進行審核和完善，并合理測算資金需求，保證績效目標的合理性、可衡量性和可考核性。保證績效目標是對事業發展目標的細化和貫徹落實。

3.評價指標。高校擔負著人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承的使命，其產出和效果難以量化和衡量[3]。以科學研究為例，科學試驗具有不確定性，成果也具有滯后性，如果單純以論文等科研成果為評價指標，可能會導致科研人員的短期行為而不利于科研工作開展。因此，高校應結合各項事業發展特點，對實踐中應用的各類共性和個性指標進行收集、整理、篩選、歸類，在此基礎上根據評價指標適用性構建自身績效指標體系，并不斷更新和完善。

4.績效標準及績效信息?？冃藴适呛饬控斦С隹冃繕送瓿沙潭鹊某叨?。除了計劃標準外，還有行業標準和歷史標準等。高校應通過收集、對比分析，逐步確立各類支出的績效標準。其次，探索建立預算績效管理信息體系，建立涵蓋戰略規劃、目標任務、投入、過程、產出、結果等方面的績效數據信息庫，保證預算績效評價工作有效運行。

（三）完善運行機制

1.建立支出預算論證評審機制。設立由主管校領導、學校規劃和財務等部門負責人、相關領域專家等組成的預算評審委員會。其主要職能為：在中期規劃框架下，加強項目庫管理，對入庫項目的立項依據、實施方案、支出計劃、績效目標進行論證和評審；對申報年度預算的重要支出、重點項目進行評審，評審的重要依據是學校發展規劃和工作重點及項目績效目標，評審意見將作為預算安排的重要依據；對納入績效考評范圍的預算支出績效進行評價，評價結果作為項目后續經費支持的重要依據。

2.建立績效管理運行機制?？冃Ч芾砉ぷ髫灤╊A算各環節，具有相互銜接性和專業性，要使績效管理和評價成為一項常態化的工作，需要從組織和制度兩個方面加以保障。一方面，指定相應的組織機構和人員負責預算績效管理規劃、組織、協調和實施[1]，具體職能如下：制定考評計劃，組織績效目標評審，進行績效監督及組織績效考評；負責績效管理技術儲備，如構建評價指標、確立績效標準、收集績效信息及建立績效檔案等工作。另一方面制定績效管理辦法，除了對管理內容、工作程序和職責分工進行規范外，對績效評價結果應用、獎懲及績效公開辦法等進行規定。

3.重塑預算管理鏈條。實現真正的預算績效管理，需對現行預算管理制度、流程進行再造，將績效管理有效地融入預算編制、審核、執行和監督檢查的各個環節之中。主要包括：（1）在預算編報和審核中將績效目標作為編報和審核重點，在預算下達時隨預算額度一并下達至執行單位或執行人；（2）在預算執行階段，調整預算執行監管目標，實現對績效目標實現程度的監督和糾偏；（3）增加預算執行結束后的績效考評環節，客觀公正地評價績效目標實現程度；（4）在新一輪預算論證和評審中，將績效評價結果作為重要依據。

四、高校預算績效管理實施建議

在中期財政規劃背景下，高校應首先致力于滿足財政部門對部分項目支出的績效管理要求，與此同時，積極在高校內部全面推進預算績效管理，在現階段基礎比較薄弱的情況下應該逐步實施。

（一）評價范圍由點到面

一個項目、一類業務、一項政策、一個部門都可以作為績效考核對象，從績效考核難易程度考慮，可以先選擇目標相對明確、投入和產出相對獨立的項目、政策或業務進行評價，再考慮對部門的綜合評價。從績效考核的緩急程度考慮，可以先選擇學校重點關注的項目、戰略性項目、其他占用資源和成本難以控制的項目、績效提升空間較大的項目等進行績效評價，逐漸擴大評價范圍。

（二）評價方法由易到難

某一類型的投入，其產出有些方面容易量化，有些方面難以量化，在無法找到合適的量化工具前，可以將考核的重點放在可以量化的指標，輔之以定性指標，隨著技術手段的成熟，增加量化程度；在數據獲取上，如果無法得到精確數據，可以先采取替代辦法，如在無法準確核算某一項目的耗費成本時，可以用直接投入金額進行替代，逐步走向精細化和科學化。

（三）結果應用由淺入深

基于我國財政支出績效管理改革實踐和現狀，績效評價結果的科學性、公正性、可比性等尚需經過不斷提高的過程。因此，當前績效評價結果的應用主要是反映和發現問題，完善制度，對執行人進行適當激勵和約束，在未來預算執行中提升績效，待制度和方法體系成熟，再將績效結果作為一項重要參考因素，在資源配置中發揮調節和優化作用。

【參考文獻】

[1] 朱靜.關于高校推進預算績效評價的冷靜思考[J].商業會計，2013（6）：83-85.

[2] 王佳.預算績效管理相關問題研究[J].財會通訊，2013（6）：94-96.

[3] 楊志勇.我國中期財政規劃改革：基本方向與主要問題[J].中國財政，2014（11）：15-17.