新公共服務理論視域下中國職業足球供給側改革研究

邵 凱，施萬君，范 政

?體育人文社會學

新公共服務理論視域下中國職業足球供給側改革研究

邵 凱1，2，施萬君2，范 政2

（1.沈陽體育學院體育社會科學研究中心，遼寧沈陽110102；2.上海體育學院研究生處，上海200438）

為探索足球改革背景下的中國職業足球供給側改革，以政府角色轉變視角對中國職業足球發展過程中的權力演變進行深入梳理，探討了政府權力在中國職業足球發展過程中的錯位、越位、失位和歸位過程。結合政府權力轉變剖析困擾我國職業足球發展過程中的瓶頸問題，并在新公共服務理論視域下對我國職業足球發展在改革背景下的發展路徑進行討論與分析。研究得出7點改革措施：1）加強服務意識，轉變工作作風：服務于公民，而不是服務于顧客；2）中國足協與俱樂部的利益平衡：追求公共利益；3）簡政放權：重視公民權勝過重視企業家精神；4）管辦分離：戰略地思考、民主地行動；5）規范職業足球發展的政府績效評估制度：責任并不是單一的；6）重視職業足球發展的公民主體性：政府的職能是服務，而不是掌舵；7）重視足球科學發展規律：重視人，而不是重視生產率。

新公共服務；中國職業足球；改革；政府

1 問題的提出

2015年2月27日，在中央全面深化改革領導小組第十次會議上，審議通過了《中國足球改革發展總體方案》，對足球項目制定了“三步走”戰略，在管理體制、聯賽組織、社會參與等方面提出新的意見與設想，并從優化俱樂部股權結構、加強競賽體系設計等9個環節對中國職業足球的發展改革提出了具體步驟。2015年8月17日足球改革發展工作會議在國家體育總局舉行，《中國足球協會調整改革方案》正式對外公布。這標志著中國足協與國家體育總局脫鉤，依法獨立運行，在內部機構設置、工作計劃制定、財務和薪酬管理、人事管理、國際專業交流等方面擁有自主權；政府權力與角色定位將在中國足球改革的過程中出現歷史性的轉變（2016年2月，足球運動管理中心完成撤銷，中國足協與國家體育總局“脫鉤”基本完成）。

從供給側看，中國職業足球的發展從管理上曾出現了供給主體的越位、失位與缺位等問題，因此，改革的過程伴隨著主管部門權力的變遷過程。同時，中國職業足球的管理者與實踐者之間的互動關系恰是行政管理理論中新公共管理與新公共服務理論的基本假設前提的互動改變：經濟人向理性人的改變?；诖?，依據新公共服務理論從供給側主體角度（政府角色的轉變）對中國職業足球改革進行分析并提出具體路徑假設：從掌舵到服務。

2 供給側權力在中國足球職業化過程中的效應演進

1992年，徐根寶執教的中奧隊征戰巴塞羅那奧運會足球預選賽，經歷了“黑色9分鐘”鎩羽而歸，歷史上第六次沖擊奧運會失敗。在此歷史背景下，1992年6月22—27日在北京紅山口召開足球工作會議，在會議上最終確定中國足球職業化改革路線，在足球改革的方向、目標、步驟、體制、機制轉換、管理等重大問題上達成共識。隨后在1993年的大連棒棰島會議上，制訂了足球改革的具體規劃。會議通過了《中國足球十年發展規劃草案》《中國足球協會章程草案》《足球俱樂部章程草案》，決定把1994年甲A作為聯賽的改革試點，正式推出職業聯賽。

2.1 供給側權力錯位：1994—2004的中國職業足球發展

1994年是中國足球職業化元年，足球改革在歷史的推動下破冰前行。甲A聯賽在改革的動力下風塵前行10年。通過10年的探索，中國足球逐步擺脫“舉國體制”的發展模式，從較為初級的雙軌制管理逐步形成較為職業化的企業管理，足球俱樂部逐漸增多，俱樂部投入逐年增加，球員的水平不斷提高，足球工作者的收入逐漸提升，中國足球整體水平得到提升（2002年進入世界杯決賽階段比賽）。10年的發展使得中國職業足球成為中國體育職業化改革程度最高、發展最好的領域。通過10年的足球職業化發展，我國足球事業迅速與國際職業足球交流，相關從業人員的整體素質較職業化改革前整體提升，足球市場逐步形成并擴大，中國職業足球發展體制逐步完善，為日后“中超”的發展起到了良好的基礎作用，為體育相關領域的職業化改革提供了實踐經驗。

由于中國足球協會在職業化過程初期仍然存在較為嚴重的政府工作模式，管理部門（供給側）的“職業化”并未真正形成，因此，對職業足球發展過程中存在的各種現象處理和對職業聯賽的整體把握均存在管理權力錯位的情況。由于改革經驗不足與改革相關保障措施不利，在中國足球職業化最初發展的這10年也是足球領域腐敗滋生、假球、黑哨、運動員拜金等較為嚴重的階段，而管理權力的錯位導致對這些畸形現象的管理也存在著管理盲區，這成為后期我國足球領域暗黑時代的歷史根源。

2.2 供給側權力越位：2004—2012的中國職業足球發展

由于聯賽在改革上出現了較多的問題，同時一些問題的社會影響較大，從發展上已經對聯賽造成了威脅。2001年時任足協專職副主席閻世鐸決定對聯賽體制進行深入改革。借鑒英國足球超級聯賽的經驗，決定創立更高水平的聯賽來矯正過去甲A時代存在的各種問題。經過3年的醞釀與過度，2004年中國足球超級聯賽揭開面紗，登上中國體育的歷史舞臺。中超聯賽是在原有甲A聯賽基礎上進行了體制改革，從聯賽角度是一種升級，從體制角度是較大的改革過程。中超時代，俱樂部的準入機制提升，運動員的轉會機制、工資機制逐步完善；相關從業人員的法律保障得到進一步的提高，其職業身份從體制內脫離；足協與俱樂部的權限劃分逐步清晰，足協的“管辦分離”權力雛形基本形成。

從供給側權力上看，升級“中超”后的足協自上而下的經營權壓過了俱樂部股東的所有權，俱樂部股東（董事）處于被制約被管理的地位，沒有自己相應的權力，這種管理體制直接導致了“G7革命”這類現象的出現。權力的越位使得足協并非對職業足球發展提供良好的服務，“舉國體制”模式下發展職業體育的管理思路使得各俱樂部之間的發展動力逐步縮小，資本投入與利潤獲取由于權力越位的存在平衡漸失，權力的越位也使得“政企”“政資”關系分離出現較大難度，兼有“官”“商”“民”角色身份的足協在中國職業足球發展的歷史上是典型的舵手角色。

2.3 供給側權力失位：2012—2015的中國職業足球發展

2013年11月9日，廣州恒大俱樂部獲得亞洲職業俱樂部的聯賽冠軍，標志著中國足球職業化達到一個新高度。而在中國職業足球歷史上“恒大模式”必將載入史冊：恒大的高投入刺激了聯賽球市，凡是恒大參與的比賽，其球票均銷售火爆，恒大引入的高水平球星激起了球迷興趣，創造了廣州金牌球市。由于“恒大現象”的出現，中超部分俱樂部已經快速提升投入資金，持續投入是在逐步提升俱樂部的綜合利益。以2014全球冬季轉會市場為例，中超聯賽以1.088 2億歐元排名第2位，僅次于英超聯賽的1.594 6億歐元。俱樂部層面，廣州恒大以3 085萬歐元排名全球俱樂部轉會投入排名第4位、亞洲第1位，上海上港以1 612萬歐元排名全球第9位、亞洲第2位。而剛剛結束的2016冬季足球轉會市場上，中超16支球隊總共投入超過3億歐元。中超也因此超越英超，成為2016年冬窗資本注入最多、也是最“燒錢”的職業足球聯賽。

中超金元時代的到來是中國經濟發展的縮影，更是中國足球職業化發展過程中的必經階段。但是，金元時代的中超從供給側主體上體現了管理權力的失位。足協作為職業足球產業中有形的手應該對各俱樂部之間的非理性競爭進行有限的制約，從而形成較為合理的競爭局面。而在實際的過程中，足協充當了中國職業足球金元時代的槳手角色，對恒大模式的效應沒有做出應有的綜合治理策略，導致金元時代快速到來，進而使以職業球員市場為代表的中國職業足球發展非理性的競爭風起云涌。

因此，權力失位、槳手作用是此歷史階段足協功能效用的重要體現。同時，從另一個側面看，始于2012年的中國職業足球金元時代亟需理性回歸，回歸職業足球發展的科學軌道中去。

2.4 供給側權力歸位：2015至今的中國職業足球發展

2015年2月27日，在中央全面深化改革領導小組第十次會議上，審議通過了《中國足球改革總體方案》。方案共涉及10個方面、50項具體改革措施，其中涉及職業足球改革的1個方面6項具體內容。

國家對體育領域的改革在我國體育史上歷經多次，而具體到某一項目上提出具體改革方案是歷史上第一次?！吨袊闱蚋母锟傮w方案》的出臺，是我國體育行政部門邁出管辦分離的實質性一步，也是將政府權力逐步讓與社會的過程，這種權力的分離也使得各支俱樂部之間形成了公平良性的社會主義市場經濟競爭格局。同時由于俱樂部權力的擴大，使得各職業俱樂部也逐步完善了社會服務功能，更好地服務球迷、服務社會。在供給側權力歸位的背景下，俱樂部正逐步完善俱樂部的梯隊建設、文化建設和科學合理的組織建設。

從供給側權力上看，我國政府在此輪改革之前已經較為清晰地分析目前足球領域（尤其是職業足球）癥結所在。具體的改革方案出臺使得政府在管理職業足球上的角色逐步從槳手向服務者角色進行轉變。對職業足球發展過程中具體涉及的權力問題、歸屬問題、經營問題、財務問題、后備人才培養問題等均出現了服務角色的轉向，這種轉向是政府和足球管理部門權力的理性回歸，是對供給側權力明晰基礎上的政府職能轉變，是“小政府、大社會”過程中職能部門的權力歸位。

3 供給側權力演進過程中中國職業足球發展癥結

中國體育事業發展是在社會發展的總體背景下進行的，體育作為社會發展具體領域在特定的歷史時期肩負不同的歷史任務與歷史責任。在不同的時代背景下，體育體制的演變主要體現在供給側的權力演進過程中：舉國體制下政府權力相對集中，體育事業發展中政府權力應用在各個領域且輻射范圍大、輻射作用強；隨著我國社會發展，各個領域的體制改革不斷與時俱進，供給側權力逐步明晰且開始顯現“小政府、大社會”的權力模型，服務型政府逐步形成。體育領域內，2014年中央46號文件的出臺使得政府權力逐漸劃歸社會，且角色定位逐步向服務型轉變。供給側權力演進是在具體社會發展的實踐基礎上進行的，權力的歸位是建立在不斷的錯位、越位、失位后的調整與轉向后形成的。

中國職業足球發展的20年，是我國政府不斷探索體育領域發展模式、探索政府權力與市場利益關系的改革關鍵階段。在這一歷史沿革中，政府對于中國職業足球的發展起到決定性的作用，這不僅取決于中國特色社會主義的政治、經濟制度，也取決于體育發展中舉國體制的制度優勢，供給側的權力從某種角度說是對中國足球職業化初期起步的保證，是對職業足球快速發展的權力制衡。

在過去的職業化20年中，從供給側權力的角度出現了以下較為明顯的制約中國職業足球發展的癥結。1）政府的服務意識不強、行政工作作風較為明顯；2）在公共利益和私人（企業）利益的平衡上出現了較為明顯的差距，公共利益擠占了私人利益的主體地位；3）政府權力過于集中，足協的職能權力過大；4）管辦不分，足協在職業足球發展中的角色既是裁判員又是運動員，沒有做到將管足球和辦足球徹底分開；5）政府或足協的績效評估制度不足，沒有明確應有的責任，相關的法律法規保障不完善；6）政府或足協在職業足球發展中的角色不明：究竟是舵手？槳手？還是服務者？7）對職業足球發展規律的重視程度不夠，過分追求成績而非對后備人才的科學培養。

4 供給側角色轉變：新公共服務理論視域下的中國職業足球改革路徑

供給側在中國足球職業化過程中的角色從舵手到槳手再至服務者的變化中，而角色的轉變伴隨中國職業足球發展的癥結不斷產生而發生變化。

4.1 加強服務意識，轉變工作作風：服務于公民，而不是服務于顧客

新公共服務理論認為，作為公共服務的提供者，政府不是“企業家”，而是“服務者”；不是“領導”，而是“公仆”；其工作方式不是“統治”，而是“服務”。作為公共服務的接受者，不是“客戶”“合作伙伴”，而是真正的公民，公民是公共服務的積極參與者和服務的對象。

在中國職業足球改革進程中，供給側須認識到公共服務不是一個經濟思維的產物，而是一個政治思維的產物，這意味著改進服務的問題需要關注的不僅僅是“賽場觀眾”的需要，而且還要關注公民的整體需求，讓公民享受足球，而非讓顧客享受足球。

新公共服務理論認為公共部門的服務質量取決于8個方面的因素要求，從清單式8個方面評估政府的服務質量。在我國職業足球改革中，供給側在實操層面可對照理論清單，評估改革中的服務質量，加強服務意識，轉變工作作風。筆者結合中國職業足球改革實踐內容，提出改革路徑（表1）。

表1 中國職業足球供給側服務質量清單

4.2 中國足協與俱樂部的利益平衡：追求公共利益

在新公共服務理論中，公共行政官員不能充當“行政柏拉圖主義者”，不能采用“行政孤獨徘徊者”的風格單獨地界定公共利益，要重視公務人員、公民、法院以及治理過程中其他參與者所積極扮演的相關重要角色。

按照新公共服務理論追求公共利益的目標，供給側的中國足協官員不是公共利益的單獨主宰者，應被視為在一個包括俱樂部、公民以及其他相關足球機構在內的更大治理系統中的關鍵角色。足協確保公共利益居于支配地位，確保足球發展與改革中的問題的解決方案本身及其產生的過程都符合正義、公正和公平的民主規范。

中國職業足球俱樂部與中國足協的矛盾較為突出，最出名的莫過于2004年的G7“足球革命”和2008年“武漢光谷退賽”。雙方矛盾的最主要原因是利益的失衡，供給側權力集中、渴望政績，需求側權力萎縮、注重短期利益，雙方矛盾產生內耗，嚴重損傷了投資商、各俱樂部以及廣大球迷對中國職業足球的熱情。

中國足協應為足球俱樂部提供服務，尋求中國足球民意表達與利益平衡的新路徑：中國足協要通過服務治理，確立中國足球治理新模式，實現中國足協與足球俱樂部的和諧發展；加強俱樂部對足協公權力的監督，增加足協管理與決策的透明度，提高足協決策的科學化、民主化和規范化程度，使足協管理和決策更好地體現俱樂部、球迷的利益。

4.3 簡政放權：重視公民權勝過重視企業家精神

新公共服務理論認為，政府應極大地增強公民在參與政策過程中各個方面的參與能力。致力于為社會做出有益貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能更好地促進公共利益。

中國職業足球的供給側仍然是在體制內，而非是市場的、職業的，從權力集中角度說足協權力極大但又架構虛無，因此，中國足球協會應當盡快實體化、盡快簡政放權。唯有如此，中國足球才能走上良性、理性的社會化發展道路。從長遠而言，中國足球需要更好的頂層設計，從管理體系、財務體系到人才體系都需變革，如德國、荷蘭、日本那樣持續投入青少年足球、社會足球、草根足球的發展方式。正如姚明在兩會上所說的“一體兩制”：國家體育總局在自己的一畝三分地里繼續種奧運金牌，把足球、籃球這種項目的發展主導權交給社會，讓市場做主，讓公眾做主。

實現政資分開、政事分開、政社分開，轉變政府職能，要求供給側在治理過程中實現簡政放權，使政府的權力從單一的政府轉向多元的社會主體，要加強政府與社會、廣大公民和組織之間的對話互動。在這個過程中，供給側從控制者的角色轉變成為議程創立者的角色，他們要把適當的博弈參與者帶到一起并且促成問題的解決方案。所以說，作為供給側的足球管理部門除了服務的角色，同時扮演一種調節、中介甚至裁判的角色，還權于民，簡政放權。

4.4 管辦分離：戰略地思考、民主地行動

國務院46號文件以及《中國足球改革總體方案》等文件政策的出臺，為我國職業足球的發展提出了良好的規范與指導，體現了我國政府一貫以來在政策制定方面的戰略性特征。而從新公共服務理論角度出發，政府必須是開放、可接近和有回應力的，即政府制定的政策，必須得到公民充分的理解與支持，才會保證后續執行方面的徹底性與可持續性。此前的職業足球出現的如“光谷退賽”事件，即為典型的缺乏對聯賽秩序戰略性思考的不當決策，當時的足球管理部門并沒有站在全局的角度積極處理這一問題。隨后在行動中帶來的負面影響也暴露出我國職業足球發展中，這一決策與執行層面的突出矛盾。又如：英超聯賽在成立之初，規定在營運方面獨立于英足總和足球聯盟之外，英超享有洽談轉播權和贊助商的權力，實行收費電視、開辦足球學院、引進顧客憲章，英格蘭體育組織和足協幫助英超確?；鶎咏ㄔO需要的資金，修建現代化的球場，提供資本和稅收的支援。

這啟示人們，在職業足球改革方面，目前供給側在戰略層面已經給出方向，具體執行方面要充分發揮社會主義民主的廣泛性，讓職業足球改革發展的相關機構與個人積極參與到其中來。供給側需要通過相關法律法規的完善明確產權，調動資本市場的積極性，為職業足球發展注入更多的資本支持。此外，供給側還需要通過各項比賽秩序保障措施，如提供安保、交通、裁判培訓等，調動各俱樂部與體育組織民主參與，提高職業比賽的規范性與觀賞性。最后，供給側還需要通過統一足球國家整體發展戰略，充分給予職業足球明確定位與足夠的發展空間，尊重一切有利于足球水平提高的職業足球運作方式方法，通過機制創新實現我國職業足球的再發展。重視政策執行層的意見反饋，制定我國足球發展整體戰略，突出執行方面的民主性。

4.5 規范職業足球發展的績效評估制度：責任并不是單一的

新公共服務理論認為，公共行政關于需要受到包括公共利益、其他機構、媒體、職業標準等各種制度和標準等復雜因素的影響。這本質上提出了在新時期，政府績效評估需要注意評級維度的廣泛性，指標的綜合性與考核的公平性等問題。而就我國職業足球改革而言，政府相關部門是否就職業足球發展所需要的場地建設、俱樂部發展、資本市場交易等提供明確的法律法規支持？效果如何？是否通過教育、文化活動等保障了公民基本的足球參與權力？或者是否就有意識地通過相關資源支持職業足球人才培養，科研發展？這些方面都體現了新公共服務理論背景下政府在推進職業足球改革過程中需要注意的多維責任意識。曾經的足球掃黑所暴露的突出問題，很重要的一方面就是監管缺位這一點，即在如何規范職業足球發展方面，不僅中國足協本身，配套的公檢法系統都欠缺明確的績效評估機制。如此明顯嚴重的違法亂紀現象，遲遲得不到糾正與處理，已經嚴重影響了我國足球競技水平的發展，這種以績效考核機制不到位，而帶來的不良后果，要引起足夠的重視。

因此，除了規范法制建設，完善責任評估之外，還建議供給側建立完備的公共服務績效考核機制，不僅僅停留在對效率層面的單維考核，而更多從價值標準、民主規范、公民需要等方面進行多維考核。例如，考察政府對當地職業足球俱樂部發展的支持力度時，如果僅僅從俱樂部成績角度考慮，可能就忽視了當地居民實際需求、文化認同等多方面責任體現。政府應與職業足球之間構建具有豐富的多維關系，培育起屬于中國的足球文化，而不是一味地急功近利地完成提高效率這一單一責任。

4.6 重視職業足球發展的公民主體性：政府的職能是服務，而不是掌舵

職業足球提供的賽事產品，具有準公共產品的特性，政府在扶持職業足球發展的過程中希望通過職業足球，提振民族士氣，滿足人們日益增長的物質文化需求的公共需求。但職業足球的發展更多時候需要政府為發展主體提供更多的服務支持，而非權力越位式的掌舵。長期以來中國足協與足球運動管理中心，一套人馬兩塊牌子的管理現狀，從政府職能角度來說，政府還停留在“掌舵”甚至直接“劃槳”的階段，沒有真正為職業足球發展做好“服務”工作。

因此，從新公共服務理論背景出發，在職業足球改革過程中，政府既不是掌舵人，也不是劃槳人，而是服務人。相關政策的制定與出臺，要充分考慮到公民的長期需求，把公民主體性置于首要位置，以人為本。如在足球場館設計與建設之初，要充分考慮當地公民的需求，協調市場效率與公平公正之間的關系?？纱罅ν七MPPP模式，政府、社會、企業共同努力，早日解決職業足球發展過程中的需求問題。

4.7 重視足球科學發展規律：重視人，而不是重視生產率

新公共服務關于動機和對待人的假定完全不同于傳統公共行政和新公共管理。傳統公共行政對人的假設前提是懶惰、愚笨、缺乏干勁，并且不愿意接受責任。因此，保證績效就不得不利用懲罰手段來對人進行控制；新公共管理對人的假設前提是人是自私自利的，因此需要用足夠的刺激來控制目標；新公共服務對人的基本假設是人的尊嚴、信任、歸屬感、關心他人、服務以及基于共同理想和公共利益的公民意識。

對于中國職業足球發展來說，過分強調以職業足球俱樂部成績為代表的生產效率而對生產產品的過程不進行有效的干預和重視，則得不到持續、合理的發展。從新公共服務理論的基本假設前提分析我國職業足球的發展：重視職業足球從業者的基本利益，對職業足球發展的基本結構進行合理分析，構建公民理性；科學構建俱樂部的梯隊建設，重視職業俱樂部從業人員的基本權力，尊重從業者的基本道德與公民意識，將理性的發展思維注入職業俱樂部的文化中去；逐步完善足協與俱樂部之間的權力界限劃分，提升市場化和職業化在足球領域的運作程度，重視經濟人的尊嚴與歸屬感；逐步建立具有聯盟、聯賽、俱樂部、青少年培訓體系相關從業人員（公民）的共同意識與共同利益。

［1］Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt.新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：14－173.

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責任編輯：喬艷春

From Steering to Serving：Supply-front Reform of Chinese Professional Football Under New Pub lic Service Theory

SHAO Kai1，2，SHIWanjun2，FAN Zheng2
（1.Sport Social Science Research Centre，Shenyang Sport University，Shenyang 110102，Liaoning，China；2.Graduate Department，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China）

In order to study the supp ly-side reform of Chinese professional football under the background of Chinese football reform ing，the authorsmake a deeply analysis on the development of professional soccer powers by the perspective of the Chinese changing government’s role evolution，and discuss the dislocation，offside，out of position and hom ing process of government power in China professional football development.We combine government power to explore the troubled transition processof China’s professional football development’sbottlenecks.With the New Public Service Theory，we explore the development reform path issues of professional football development in China.The results show that1）strengthening government service awareness，changing work style to serve the citizens rather than to serve the customer；2）balancing the interests between Chinese Football Association and the clubs：pursuing public interest；3）decentralizing and emphasizing on citizenship and the right to organize rather than paying attention to entrepreneurship；4）separatingmanagementand operation：thinking strategically and acting democratically；5）normalizing Government Performance Evaluation System：the responsibility is not simple；6）attaching importance to citizen subjectivity during the development of professional football：themain function of government is to service rather than to steer；7）paying attention to scientific law of football development：putting emphasis on people，not on productivity.

New Public Service；Chinese professional football；reform；government

G80－053

A

1004－0560（2016）03－0013－06

2016-03-24；

2016-04-15

遼寧省社會科學規劃基金資助項目（L15CTY001）；上海體育學院研究生教育創新基金資助項目（yjscx2015025）；遼寧省高校創新團隊支持計劃（WT2014009）。

邵 凱（1984—），男，講師，博士研究生，主要研究方向為公共體育與體育團隊沖突。