學校體育場地設施向社會開放的困境與現實路向研究

劉 璐，李 峰

學校體育場地設施向社會開放的困境與現實路向研究

劉 璐，李 峰

（黃岡師范學院體育學院，湖北黃岡438000）

學校體育場地設施向社會開放，是緩解我國當前全民健身場地設施供給不足問題的重要途徑。運用文獻資料、邏輯分析等研究方法，通過對學校體育場地設施向社會開放的政策與踐行現狀進行全面、深入分析，發現學校體育場地設施向社會開放存在著以下困境：政策剛性不足，踐行上約束力低；政府監管不力，評估體系不健全；學校具體落實困難，開放處于困境；經費來源不足，有償服務權責不明。認為在我國現行經濟、文化、教育體制下，要擺脫相關困境，學校體育場地設施向社會開放的現實路向是政府購買學校體育服務，形成政府、學校的雙贏；政府多方募集經費，同時明晰有償服務權責；政府加強購買后的監管，健全評估體系；政府以委托制、俱樂部制，分解學校工作壓力。

學校體育設施；開放；困境；路向

長期以來，缺少場地設施和科學健身指導服務兩個問題嚴重制約著公共體育服務的有效供給，成為制約全民健身計劃的主要瓶頸。據我國2003年第五次體育場地普查結果顯示，學校擁有的體育場地占全國體育場地面積的65.6%［1］；2013年第六次體育場地普查學校體育場地占全國體育場地面積的53.01%［2］，表明學校系統的體育場地資源一直是我國場地資源的主體。同時，從專業化的角度來講，學校系統的體育指導力量也是我國社會體育最強大的潛在人力資源。因此，充分開發利用學校體育的場地及人力資源，將會極大地提升我國公共體育服務供給的數量和質量，有力促進學校體育與社會體育的跨界整合、融合發展。雖然早在1995年頒發的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱“《體育法》”）中已指出“公共體育設施應當向社會開放”，并在隨后的系列相關文件中反復提出學校體育場地的開放問題，但作為公共體育設施重要組成部分的學校體育場地，尤其是中小學體育場地，由于種種原因，目前向社會開放的程度仍十分有限。

國務院總理李克強于2013年7月31日主持召開國務院常務會議，主題就是研究如何推進政府向社會力量購買公共服務。政府應努力加快形成改善公共服務的合力，采取有效手段，解決一些領域公共服務產品短缺、質量不高和效率較低等問題。十八屆三中全會指出，應轉變目前政府提供公共服務的方式，更廣泛地開發社會資源，一些公共服務領域要加大政府購買的力度［3］。國務院于2014年10月頒布的《加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中明確提出：“全民健身關系到我國人民身體健康和生活幸福，是綜合國力和社會文明進步的重要標志，將全民健身上升為國家戰略，要給群眾提供更多的參與體育活動的機會和參加體育活動的場地?！保?］在國家大力倡導購買公共服務、鼓勵學校體育場地向社會開放的背景下，探索學校體育場地設施開放以及政府購買公共體育服務的問題，緩解場地設施供需矛盾問題，以盡力滿足人民群眾的基本體育需求，就顯得十分必要。

1 學校體育場地設施向社會開放政策與踐行現狀

1.1 學校體育場地設施向社會開放的相關政策

1990年代以來，國家及有關部門對公共體育設施（包括學校體育場地設施）向社會開放問題一直十分重視。自1995年頒布的《體育法》首次從國家層面提出公共體育設施對社會開放以來，20年間出臺了一系列的有關政策法規（表1），為學校體育場地設施向社會開放提供了制度保障。例如，國務院頒布的《全民健身計劃（2011—2015年）》的指導思想及目標任務中明確提出，保障公民參加體育健身活動的合法權益、提高全民族身體素質、體育健身成為人們的基本生活方式［5］。國務院2012年出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（國發［2012］29號）中明確提出國家保障人們參加體育健身的權益，并指出：“有條件的公辦體育設施（含學校體育設施）向公眾開放，財政支出由地方政府負責，中央財政適當補助?！保?］可見國家已從保障公民的合法權益以及提高生活質量的高度，提出了體育場地設施的供給問題。

表1 學校體育場地設施對外開放的相關政策法規［7－13］

1.2 學校體育場地設施向社會開放的踐行現狀

全民健身體育場地設施供應不足與群眾需求日益增多的嚴重矛盾，引起了各級政府的重視，并通過各種方式鼓勵學校體育場地設施向社會開放。2006年國家體育總局與教育部聯合，選取全國120所中小學試點開放。有關學者調查表明，廣東東莞10所中小學試點期間已經停止向社會開放，廣東省中山市試點期間開放率為40%，江蘇省無錫市試點期開放率為29.2%［14］。2007年浙江省中小學體育場地設施向社會開放率為66.7%［15］；2009年川、渝學校體育場地設施開放率為59.52%［16］、廣州市學校體育場地設施向社會開放率為32.5%［17］、珠江三角洲城鄉學校體育場地設施開放率為30%［18］；2010年寧波市學校體育場地設施向社會開放率為56.5%［19］、河北省學校體育場地設施向社會開放率為43.8%［20］。學者們2011年對全國26個城市658所不同行政級別的城市中小學體育場地設施開放情況進行調研，結果顯示，體育場地設施向社會開放學校27.8%［21］；2014年河南省學校體育場地設施開放率為65%［22］。

依據國內學者對學校體育設施向社會開放情況的研究及筆者的調研，發現2006年國家體育總局與教育部聯合選取120所中小學試點開放學校體育場地設施的實驗并不成功，這與國家政策、地方政策、地方政府、教育體制、學校執行、社會參與等因素密切相關。而在2006—2014年間，根據所收集的相關數據與信息來看，發達地區城市學校體育場地設施開放率整體高于全國水平，但與當地經濟水平并不完全相關，而與政府、民眾參與相關度較高。此外，盡管一些學校長期對外開放場地設施，但是一直面臨著管理困難、維修經費不充足、政府與學校責任不清晰的諸多現實問題。也有許多學校雖然場地設施階段性閑置較多，但是為了保障學校教育不受外界干擾，采取封閉式管理方式，并不愿意向社會開放。國家政策、地方政府、學校、社會之間在學校場地設施向社會開放問題上，長期處于割裂狀態，亟需統籌解決。

2 學校體育場地設施向社會開放的困境

2.1 政策剛性不足，踐行上約束力低

國家各相關部門發布學校體育場地設施向社會開放的政策本身約束力較低。例如，在《體育法》中提到公共體育設施應當向社會開放；《全民健身計劃綱要》指出，各種國有體育場地設施（含學校體育設施）都要向社會開放；《關于公共體育場館向群眾開放的通知》中指出公共體育場館（含學校體育場館）盡快全部向群眾開放；國務院出臺的《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中提到學校體育設施要努力實現社會共享；《全民健身條例》指出，學校應當利用課余時間、法定假日、寒暑假等期間向公眾開放體育設施；《體育事業“十二五”規劃》中提到，采取有效措施推動學校體育場館設施向社會開放。將國家政府部門的政策文本本身的主要內容中出現的關于學校體育場地設施向社會開放的詞匯進行排列，依次為應當－都要－盡快－努力實現－采取有效措施。從詞匯本身意義上理解，政府出臺的政策對學校開放體育場地設施要求的剛性不足，踐行上約束力低。

由于受不同地區經濟發展的影響，各地的制度也存在著一定的差異，所以學校體育場地設施向社會開放程度有所不同。在我國不同地區中，一些被調查城市的經濟文化發展處于領先地位，但學校體育設施向社會開放情況并不理想，還沒有形成學校體育與群眾體育互融的態勢，要做到真正開放更是困難。推進學校體育場地設施向社會開放，落實全民健身戰略，還需要社會多方力量協同推進。

2.2 政府監管缺位，評估體系不健全

各地發布《學校體育場地設施向社會開放的實施辦法》后，大多數學校積極配合政府，選擇節假日、寒暑假期間以及學生放學后向社會開放。但地方政府對學校體育場地向社會開放工作沒有相應的制約措施和保障措施。因此出現了一個怪現象：政府下達通知要求學校向社會開放體育設施和服務，但實際開放率卻一直維持一個較低的水平，甚至有的已經開放的學校在觀察了“現實形勢”后，認為自己老老實實開放“吃了虧”，而重新將學校體育場地設施封閉起來。

從政府發布的各相關學校體育場地設施向社會開放的文本中，只有在《體育事業“十二五”規劃》中提到，采取有效措施推動學校體育場館向社會開放，但具體是哪些有效措施并沒有做出相關說明。事實上，各級政府相關部門對學校體育場地設施的開放情況缺乏監管，并沒有關于學校體育場地設施開放情況的相關評估、報告等一系列文件，缺乏關于學校體育場地設施向社會開放期間安全、管理、監督、場地器材檢查維修與更新等一系列相關規定。如果政府只發布通知，學校是否開放無關緊要，那么誰愿意去為本來安靜的校園增添不必要的“麻煩”？事實充分證明政府相關部門監管到位，是推行學校體育場地設施向社會開放的關鍵。

2.3 學校具體落實困難，開放處于困境

學校體育場地設施向社會開放，大量的社會人員進入校園。進入校園的人員目的不同，絕大部分人員是為了健身，極個別人利用學校開放機會盜取學校財物，給學校師生的生命財產安全帶來隱患，額外增加了學校的負擔和壓力；由于學校體育場地設施向社會開放，社會人員使用體育設施方法不當，或鍛煉過程中發生意外傷害事故，受傷人員要求學校承擔傷害事故的全部責任；鍛煉人員也可能因為使用同一場地器材等發生爭執造成人身傷害等。由于開放影響了學校的正常教學、管理等秩序，給學校帶來不良影響，從而嚴重影響學校向社會開放體育場地設施的積極性。

由于校方更擔心開放期間安全責任歸屬等問題，借校園正在維修、體育場地設施損壞等理由，有意規避學校體育場地設施向社會開放。盡管從中央到地方各級政府出臺了很多涉及公共體育場地設施向社會開放的有關政策，但現實情況是政策落地實施遇到各種困難，很多地方政府資金難以保證。由于受到多種因素影響，使得學校開放處于困境，學校落實具體政策存在一定的困難。

2.4 財政供給闕如，有償服務權責不明

2006年全國試點期間，有關政策中提到試點開放時間為2年，每年給予開放學校資金補助2萬元，2年期間給予4萬元資金補助。試點期過后，試點范圍內的學?；蛞恍┎辉谠圏c范圍內的學校，由當地政府給予適當的資金補助。但地方政府給予適當補助卻沒有明確的數額標準。即使是試點學校，開放期間的體育場地設施維修費、人員管理費、場地衛生清潔費、水費、電費等額外費用的增加，僅靠政府2萬元的補助很難維持。

一些學校根據實際情況采取相應措施。例如，對于一些建筑造價高、管理費用高的場館向社會開放期間收取一定費用，即有償服務。而上級管理部門要求，學校除正常收取學費外，不準收取其他費用；如發生收費情況，必須向物價等部門申請并說明情況。一些硬性規定給學校造成很大麻煩。學校體育場地設施向社會開放，是為了方便群眾健身使用，但太多的麻煩給學校造成了很大負擔，并要承擔責任。大多學校認為，向社會開放體育場地設施，費用高、權責不明，很難保證學校正常工作，所以盡量少開放或不開放。

2.5 體育設施不能滿足自身需要，沒有力量對外開放

當前，我國學校體育設施在建設方面存在幾個現象。1）廣大的農村地區，有著較大的校園空間或擴大校園空間的潛力，因此在體育場地面積方面較有保障，缺乏的是建設資金，場地質量較低，相關設施、器材等保障性差。2）不少位于城市中心區域的學校，甚至包括不少名校，資金充裕，但拘于城市發展現狀，缺乏建設空間，有錢卻沒地方建體育場地的問題比較突出；這些學校的場地質量很好，但面積往往不足，甚至有學校把場地建到了樓頂上，課間操都需要分批進行；近些年來，不少名校外遷郊區，學校自身體育場地面積不足問題得到了較好解決，但中心城區學校體育場地面積較小的狀況并未得到根本改觀。3）城鄉結合部和小城市是目前學校體育場地設施問題解決最好的區域，因為這些區域資金相對充裕，學校拓展空間相對于中心城區來講有著較大的潛力。從以上分析可以看到，由于種種原因，不少學校體育場地設施還不足以滿足自身需要，當然更談不上對外開放了。目前，城市居民的體育參與意識普遍高于農村和小鄉鎮居民，屬于對體育場地設施需求最強烈的人群，但城市，特別是中心城區，基于學?？臻g不足而引致的體育場地不足問題，與這種需求形成強烈的矛盾，成為學校體育場地設施開放中的一個暫時無解的“悖論”。

3 學校體育場地設施向社會開放的現實路向

3.1 政府購買學校體育服務，形成政府、學校雙贏

體育場地設施是實現全民健身計劃目標的物質基礎。我國社會發展的現實表明，國家很難在短期內建設大量體育場地來滿足全民健身需求。政府購買方式可以降低提供公共體育服務的成本，減輕政府財政壓力；也可降低管理成本，將政府出資“養人辦事”轉換為“以事養人”，進而降低政府提供公共體育服務的人力成本。當地政府的直接參與，可通過地方政府“直接”的行政權威，彌補國家有關宏觀政策的剛性不足。學校擁有豐富的體育資源，同時擁有學生參加體育活動的基本體育場地設施。學生除正常上課、課外活動、業余訓練等期間使用外，體育場地設施大多處于閑置狀態。在不影響學校正常教學秩序的前提下，政府購買學校體育場地設施等服務，既能有效推行學校體育場地設施等服務向社會開放，又能利用學校體育資源服務社會，避免學校內因體育場地設施閑置狀態時的資源浪費，為政府節約大量資金，為群眾健身提供體育場地設施，是節約國家資源的重要手段。

盡管近年來公眾對健身的需求越來越多，但大部分人缺乏科學健身知識。高校體育教師專業性強，知識范圍廣，利用閑暇時間指導群眾科學健身、為公眾合理制定運動處方、組織各種群體活動等具有一定的優勢，而且也是高校服務社會的一個主要途徑。中小學體育教師，涉及教學內容寬泛，健身知識豐富。利用閑暇時間，對群眾進行科學指導，本身即是體育教師社會價值的一種體現。通過合理確定教師課余工作量，政府為體育教師提供一定的資金補助，或以其他方式為提供服務的體育教師給予鼓勵和支持，有利于促進學校體育工作與社會體育的融合。充分利用學?，F有的人力、物力資源，形成政府與學校的雙贏，最終促進學校體育場地設施向社會開放，促進全民健身的發展。

3.2 政府多方募集經費，同時明晰有償服務權責

學校體育資源豐富，政府通過購買公共體育服務的形式，既能有效推行學校體育場地設施等服務向社會開放，又能節約政府為全民健身重新修建體育場地設施而花費大量的資金支出。利用學校體育資源服務社會，避免學校內因體育場地設施閑置狀態時資源浪費，為政府節約大量資金。政府購買體育服務的一個重要目的，是通過購買可以降低提供公共體育服務的成本，減輕政府財政壓力，進一步提高資金使用效率。政府通過購買公共體育服務的形式，以優惠政策等吸引更多的社會力量投資，多方募集經費，用以學校體育場地設施向社會開放的基本資金保障。

同時，以政府購買公共體育服務的形式推動學校體育場地設施向社會開放，可以明晰學校有償服務的權責。購買的顯著特點是引入市場機制，運用有效手段，在遵守市場交易原則的基礎上完成。在國家資金有限的情況下，引入市場競爭機制，對學校內部造價較高或管理費用較高的場館適當收費，可緩解學校向社會開放額外增加的資金壓力。但要明確收費標準，嚴格管理，政府出臺相關政策并有效落實。如果體育教師利用課余時間進行健身指導等服務，應付給指導教師一定的費用，形成有償服務的合理機制，促進學校體育場地設施及健身指導服務等有效、有序向社會開放。

3.3 政府加強購買后的監管，健全評估體系

政府購買公共體育服務與政府提供公共體育服務是一脈相承的。加強購買后監管，是政府購買服務的關鍵環節，應結合《學校體育場館向社會開放工作方案》及《政府向社會力量購買公共服務的指導意見》，制定促進學校體育場地設施向社會開放的規章制度。對學校體育場地設施向社會開放的管理責任、政府購買具體流程等進行嚴格規定，政府部門之間、學校、群眾等相互監督，提供暢通的信息反饋渠道，加大監督力度。

政府購買學校體育服務，目的是為了解決學校體育場地設施向社會開放遇到的各種問題，購買后的監管顯得尤為重要。首先應制定評估標準，用以約束學校體育場地設施、指導等服務向社會開放時政府、學校及健身群眾的相關行為。由政府部門相關人員、學校相關人員、進入校園健身人員組成評估小組，并且保持評估動態化，即評估小組成員不是一成不變的，部分固定、部分流動相結合，以保證評估的效果。監督小組對學校體育場地設施等服務向社會開放進行全程跟蹤，將政府購買學校體育服務的目的、內容、提供服務的方式、為什么有些場館向群眾收費等信息完全公開，評估結果向社會公布，接受社會監督，健全評估體系，建立學校體育向社會服務的長效機制，為實現全民健身目標提供基本保障。

3.4 實行政府委托制、俱樂部制，分解學校工作壓力

通過政府購買的方式為社會公眾提供公共體育服務，是政府職能轉變的切入點，是解決全民健身計劃中體育場地設施嚴重不足的直接手段。引入市場機制，鼓勵第三方力量參與健身場所的運營，創新學校體育場地設施向社會開放的管理模式，分解學校工作壓力。不僅充分發揮學校體育場地設施的社會功能，而且還能夠促使學校體育與群眾體育一體化發展，從而進一步推動全民健身的有效開展，打造良好的學校體育普惠全民的健身文化氛圍。研究認為，目前政府購買學校體育服務的主要方式有兩種，一種是委托制、一種是俱樂部制。

委托制即是將學校體育設施向社會開放的一切事宜交由社會服務機構管理。政府、學校、社會服務機構三方通過契約化管理，協商學校體育場地設施向社會開放的工作。政府作為購買服務的主體，主要負責政策主導、提供學校體育場地設施開放期間的資金支付、監督學校體育場地設施開放情況及監督管理社會服務機構對學校體育場地設施開放的管理。學校保證在維護正常教學秩序的情況下，為居民健身提供體育場地設施，配合社會服務機構將體育場地設施推向社會使用。社會服務機構依據學校體育場地設施開放的管理、器材損耗、維修、更新等一切事務的實際費用做出預算，上報政府，由政府提供資金保障，社會服務機構負責學校體育場地設施開放的具體事項，不干擾學校的正常教學與管理。由政府相關部門人員、學校相關人員、社區居民組成學校體育場地設施開放評估小組，主要負責學校體育場地設施開放的監督，實事求是反應問題，增強政府購買學校體育服務的客觀性。通過政府、學校、社會服務機構共同架設“全民健身”的橋梁，解“無米之炊”的困惑，為全民健身提供基本保障。

俱樂部制就是學校組織成立單項俱樂部，由本校體育教師或其他學校體育教師負責。利用課余時間負責管理俱樂部工作，發揮單項特長，負責組織管理與指導服務，通過俱樂部會員的形式向居民開放體育場地設施等服務。健身人員根據自己健身需求及個人愛好，選擇加入適合自身參與鍛煉的俱樂部，由各個項目的俱樂部具體負責健身人員在學校內部鍛煉的一切事項。在不影響學校正常教學秩序的情況下，俱樂部承擔具體開放期間管理事宜。學校體育場地設施向社會開放，露天場地設施全部免費由健身人員使用。一些造價較高的場地及室內場館或人員容易集中的場館，向健身人員收取一定費用。如收費資金不能滿足學校體育場地設施維護及管理人員工作量補助，則通過政府補貼的形式滿足學校開放的費用。

4 結束語

自國家號召學校體育場地設施向社會開放至今20多年來，仍未取得理想效果。隨著社會經濟的高速發展、市場經濟體制的成熟，建設服務型政府是現階段我國社會改革的一大亮點。政府購買公共體育服務并未改變其本質，只是改變了提供方式與目標。政府購買學校體育服務作為政府購買公共服務的一種新探索，目前已經在部分城市進行了實踐，并取得了很好的效果，對學校體育場地設施向社會開放起到了極大的促進作用，但在全國還未成為主流做法。學校體育場地設施向社會開放，不僅是全民健身體育場地設施的緊迫需求，更是學校體育走出校園、走向社會的重要舉措，能夠促進體育資源全民共享，建設體育服務惠及全民的基地。對于提高全民身體素質、促進精神文明建設及和諧社會建設，具有積極、巨大的推動作用。學校體育場地設施的開放，必須根據各校的具體情況，因地制宜，有序推進。政府部門也應積極解放思想，改變不顧執行效果而一味單純要求學校免費向社會開放體育設施的簡單做法，積極推行政府購買學校公共體育服務制度，使之成為新常態。

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責任編輯：郭長壽

Confusion and Direction of School Sports Facilities Open to Public

LIU Lu，LIFeng
（School of Physical Education，Huanggang Normal University，Huanggang 438000，Hubei，China）

To open the school-based exercising facilities to the society is themain approach taken to relieve facility deficiency in China.This paper adopts literature reviews，logic analysis and so on to study the policy texts，aim ing at prompting themove of opening school-based facilities to the society，and serving more.The results indicate that even there exist a group of pow erful policies，the effect of im plementation is not ideal.Meanwhile，the policies them selves are not forceful in one or two aspects.There is insufficiency of government supervision aswell as an evaluating system.Schools have difficulties implementing the policy and opening to the public in a difficult condition.The funding sources are insufficient and the paid service is unknown.Therefore，the directions of school sports facilities open to the public in our currenteconomy，culture，education system are government purchasing public sports service，form ing a w in-w in situation；the government can raise funds inmany ways，clearing the paid service；the governmentmust strengthen regulation evaluation system after purchase.The governmentmsut adopt clubs and third-party organizations to reduce schoolwork pressure.

school sports facilities；open；confusion；direction

G818

A

1004－0560（2016）03－0030－06

2016-02-17；

2016-03-29

湖北省教育廳人文社科指導項目“城鎮化建設過程中農村學校體育發展路徑研究”，編號：14G383；黃岡師范學院科學研究一般項目“農村學校體育發展的路徑——基于政府購買公共體育服務的視角”，編號：2015017003。

劉 璐（1977—），女，副教授，博士研究生，主要研究方向為學校體育與社會體育。