發達國家大眾體育政策評估的特點及啟示
——以美國、法國和日本為例

程 華，戴 健，趙 蕊

發達國家大眾體育政策評估的特點及啟示
——以美國、法國和日本為例

程 華1，戴 健2，趙 蕊3

（1.上海體育學院武術學院，上海200438；2.上海體育學院學院辦公室，上海200438；3.上海體育學院經濟管理學院，上海200438）

運用文獻資料法、歸納與演繹法等，對美國、法國和日本3個發達國家大眾體育政策評估的特點進行梳理與分析，研究發現：發達國家大眾體育政策具有秉持公平與效率兼顧的價值理念；法律法規保障手段不斷完善；社會各界高度重視績效評估等共性特點。這對優化我國大眾體育政策評估帶來有益啟示：強調大眾體育政策評估在全民健身戰略中的作用、健全保障大眾體育政策評估的法律體系、構建多方參與的大眾體育政策評估模式、不斷完善大眾體育政策評估標準、強化大眾體育政策評估結果反饋及運用等。

發達國家；大眾體育；體育政策；績效評估；全民健身戰略

大眾體育是提高公民素質的關鍵環節，也是反映社會發展程度的重要內容，同時大眾體育的發展程度也是反映一個國家綜合國力強弱的重要指標［1］。2014年10月全民健身上升為國家戰略，這一戰略的確立為我國大眾體育事業的發展提供了廣闊的空間。一個國家的大眾體育要可持續健康地發展，必須構建科學的政策進行引導，而與此相關的大眾體育政策的評估將對其后續執行及其效果產生重大而深遠的影響。大眾體育政策評估是按照某種特定的標準和程序，對于大眾體育政策的價值、效率以及效益進行判斷的過程，進而可以不斷完善既有政策及為制定新的政策提供參考依據［1］?？v觀大眾體育政策發展歷程，在西方發達國家，體育服務的獲取被認為是公民享有的基本權利，大眾體育成為公民理應享有的福利之一，所以西方發達國家紛紛制定政策推動本國大眾體育的發展，在維護公民切身的體育利益同時以此來增強國民體質，引導其樹立積極生活的觀念。我國大眾體育事業發展起步較晚并且發展速度較為緩慢，大眾體育政策評估領域發展不完全成熟，忽視了對于大眾體育政策進行評估的重要性，同時在評估方法體系方面的研究也相對滯后［2］，在某種程度上影響了大眾體育政策的科學化、規范化，同時也降低了大眾體育政策推進我國大眾體育事業發展的效率。因此，筆者通過闡述美國、法國、日本3個發達國家大眾體育政策評估特點，總結發達國家大眾體育政策評估中的發展共性，在借鑒經驗的基礎之上，結合我國大眾體育實情提出完善我國大眾體育政策評估的相關啟示，為促進我國大眾體育事業的良性發展提供參考。

1 主要發達國家大眾體育政策評估模式和特點

1.1 多元化評估模式：美國大眾體育政策評估的主要舉措和特點

1.1.1 美國大眾體育政策評估主要舉措

20世紀60年代起，公共政策的評估受到了美國政府的普遍關注與重視。此后公共政策的評估廣泛應用于教育、衛生、環境、社會保障等各個領域，大眾體育政策也逐漸興起。例如，1980年由美國衛生與公共服務部（HHS）頒布的《促進健康、預防疾病，健康公民1990》制定了15個促進健康的優先發展領域和226個可量化的健康戰略目標；1990年由美國衛生部與公共服務部（HHS）頒布的《健康公民2000》制定了22個優先發展領域和319個互不重復的健康目標，并把體力活動與健康作為首要發展領域；2010年頒布的《健康公民計劃2020》制定了42個優先領域和近600個具體指標，規模和覆蓋范圍空前廣闊與全面。

1.1.2 美國大眾體育政策評估的特點

1.1.2.1 評估標準規范、清晰、量化 美國的大眾體育政策在評估標準上清晰明確，而且政策的目標基本上由可量化的指標組成，因此美國的大眾體育政策具有較高的可操作性。例如，2000年美國政府頒布《健康公民2010：促進健康的國家目標》，這項政策通過約700余頁的篇幅對于實施的目標進行分解，并進行詳細的闡述，該計劃共有2個總目標，通過28個關鍵領域的467個指標進行衡量，并且在總目標下還細分了子目標、次級目標、再次一級目標，形成了層次分明的目標體系［1］。同時，為了更加準確地衡量公民的健康情況，該計劃還設立了10個先進的健康指標，并在分析研究公民健康信息的基礎之上，為各個指標確立了起始值，在計劃實施的過程中測量當前的指標值，并與設定的目標值進行對比，如果發現偏差，就要采取相應措施進行調整［2］。由此可見，層次清晰的目標和可量化的評估指標大大增強了美國大眾體育政策的可操作性。

1.1.2.2 評估主體多元化 美國大眾體育政策的評估主體多元化，既包括政府組織、非政府組織，同時也包括商業組織、大學和公民個體。對于積極參與到政策評估中的個人和集體，政府給予一定的資金支持。2000年美國頒布《國家計劃：促進中老年人身體活動》，在該計劃實施的5年中，全體成員共舉辦40多次學術會議，70多家全國性體育組織參與到計劃的評估中，由多個相關組織的專家組成研究小組，確定有效且可靠的測量方法，對體育活動和鍛煉效果進行評價，同時制定該政策時還尋求衛生系統、家庭與社區、宣傳與營銷等領域的機構的幫助［3］。制定后的政策交由美國政府部門、總統健康與體育委員會、美國疾病預防控制中心、美國退休者協會、美國運動醫學學會和美國伊利諾伊大學及商業組織等負責具體的執行。美國多元化的評估主體和具有公信力的評估組織客觀上增強了美國大眾體育的科學性，同時也調動了公民參與的積極性和主動性，增加了公民對于政策的了解，為美國大眾體育政策進一步的推廣奠定了基礎。

1.1.2.3 定性與定量評估方法有效結合 美國在制定公共政策時采用定性與定量相結合的評估方法，在對于政府績效進行評估時采用成本收益分析法和成本效果分析法，這些先進的評估方法在一定程度上保障了評估的準確性與科學性［4］。美國對于大眾體育政策的執行效果的評估也采用了先進的評估方法，這些評估方法為其他地區大眾體育政策效果評估積累了獨特的評估范式。美國采用前后對比法評估政策的效果，據美國退休協會提供的信息顯示：“2001年頒布的《國家計劃：促進中老年人身體活動》實施之前，體育活動不是該協會的重點工作，但是該計劃實施之后，體育活動就成為了該協會的重點工作?！蓖ㄟ^前后對比法，能夠清楚地了解該計劃的實施效果［5］。此外，為了評估政策實施后對社會產生的影響，采用設置政策回應度這一指標對該政策的效果進行評估，發現《國家計劃：促進中老年人身體活動》出臺后，眾多與老年人相關的組織都將該計劃鏈接到了網站主頁上，由此來評估政策對于社會的影響程度。

1.2 一元評估模式：法國大眾體育政策評估主要舉措和特點

1.2.1 法國大眾體育政策評估的主要舉措

在法國，由原負責規劃本國經濟工作的計劃總

署和全國評估委員會負責本國公共政策評估工作［6］。同眾多發達國家一樣，法國政府也重視大眾體育政策發展，并將大眾體育政策的評估工作交由青年與體育部和國民教育部。如1984年頒布的《法國大眾與競技體育活動的組織和促進法》就對業余體育與職業體育發展的相關評估目標進行了明確的闡述；進而在1986年的《復興法國體育計劃》中特別明確了學校體育、運動醫學體制、財務預算管理等方面的評估指標；1994年頒布《法國大眾與競技體育活動的組織和促進法修訂版》中更加明確身體與運動教育、地方體育政權、體育運動協會、各類體育公司、體育聯合會在發展大眾與競技體育中的重要作用，并在醫療監護、體育保險、體育設施與安全等眾多方面設置評估指標。

1.2.2 法國大眾體育政策評估的特點

1.2.2.1 國家評估委員會作為唯一合法的評估組織 1946年，法國政府成立國家戰略和預測總署，即現在法國通俗講的國家評估委員會，其重要職能就是對相關政策進行評估，同時法國公共政策評估并不是由單一的某一部門或者機構獨立完成，而是由某些公共機構共同協作完成［6］。從法國體育管理體制來看，其特征屬于國家－社會混合管理型模式，國家沒有設置專門的政府機構來管理體育事務。具體管理職能由總理府下屬的青年與體育部和國民教育部進行分管。青體部負責協商國家對體育團體的資助，制訂和實施有關身體活動和體育運動職業的規定并對執行情況進行監督。國民教育部負責監督和管理大、中、小學的體育協會以及大、中、小學體育聯合會，同時青體部參與相關體育組織工作目標的制定和實施。由此可見，由國家層面組織的評估委員會在法國是唯一的、合法的體育評估組織。

1.2.2.2 法律法規制度保障評估工作順利開展

法律保障法國評估機構順利開展大眾體育政策評估工作，法國政府于1985年頒布法令，通過法律的形式保障大眾體育評估的地位和目標的實現。在1984年7月16日《Avice法則》的頒布，此法則賦予法國大眾體育組織更多的權力，允許并批準單項體育聯合會提供更多的公共體育服務，具有為志愿者提供相關專業培訓并為合格者頒發證書的資質。同時，1989年5月成立了法國國家研究評估委員會，從法律條款實用角度來看，就有16條適用于該委員會［6］。同時法律還規定了評估人員資質、評估權限等，從而保障了評估的有效性、獨立性和公平客觀性。特別是2000年7月，法國對《Avice法則》進行修訂，使得大眾體育組織的權力也得以增加和強化，從而促進了該國大眾體育政策評估得以持續、科學化發展。

1.2.2.3 評估結果直接影響體育組織發展 從法國體育管理的體制來看，屬于國家和社會共推型，青體部是法國唯一的官方體育管理部門，在法國96個省分別設有地方的青年與體育部門。各體育組織均隸屬于相關的體育協會或者單項體育組織。從法國大眾體育發展來看，其組織主要歸屬于非奧運項目協會和綜合體育協會，這些協會的主要經費來源包括會費、贊助、政府補貼等，其中政府補貼大致占80%［7］。因此，各個協會高度重視協會目標設定、實施、過程的自我監控，以期待通過政府部門牽頭的評估獲得更多的政府補貼。如果沒有通過評估或者評估較差，相應的政府補貼就會逐漸減少或者取消該協會的資格，這樣就會直接影響到整個協會的發展。

1.3 發展評估模式：日本的大眾體育政策評估的主要舉措和特點

1.3.1 日本大眾體育政策評估的主要舉措

2002年，日本在體育行政工作中引用了新公共管理理論，文部省開始對體育政策進行評估，并在《關于行政機關實施政策評價的法律》中對于評估的各項事宜進行了明確。目前，日本體育政策的評估工作在青少年體育局指導下順利開展［8］。如1961年到2012年這50余年間，政府通過頒布《體育振興法》（1961年）、《體育振興基本計劃》（2000年）、《體育振興基本計劃修訂版》（2006年）、《體育基本法》（2011年）、《體育立國戰略》（2010年）、《體育基本計劃》（2012年）等政策和法律規定，對體育的整體法規框架、內容進行了不斷的完善和細化，同時不斷設定量化的指標體系，對相關的政策實施進行較為科學、準確的評估，如基礎條件的配備、參與體育機會的環境配備、綜合型地域體育俱樂部數量等，同時文部科學省要求各地區根據國家體育政策的基本要求，結合各地區實際情況制定發展地區體育政策和條例并設置指標性政策目標進行科學的評估。

1.3.2 日本大眾體育政策評估的特點

1.3.2.1 大眾體育政策的連續性特征突出 日本為了推進本國大眾體育的發展，不斷完善大眾體育政策，2000年文部科學省頒布《體育振興基本計劃》，該計劃明確提出了要充實地方體育環境以實現社會體育終身化的目標，提升日本競技體育的國際競爭力，推進社會體育、競技體育與學校體育和體育教育相互合作的三大政策。2011年日本出臺《體育基本法》，該法明確保障了公民的體育權利，并且在立法立意上更加明確，在具體的政策內容上更加豐富，對于實現政策目標的方法和手段也進行了詳細地闡述［9］。隨后2012年日本政府公布《體育基本計劃》，該計劃制定未來10年日本體育發展的政策與指導方針，以及在接下來的五年期間的具體政策，詳細地闡述為了實現體育立國這一偉大目標開展的具體細則，并明確了實施這些細則的執行主體［10］。由此可見，日本政府部門是通過頒布實施具有連續性和推進性的大眾體育政策來不斷推動本國大眾體育的發展。

1.3.2.2 注重大眾體育的軟環境評估 日本大眾體育政策除了重視對于包括體育場館、體育設施、社會體育指導員的配備情況之外，還重視對于大眾體育軟環境的評估，例如2011年頒布的《體育基本計劃》在保證開展戶外和娛樂活動的體育設施安全的前提下，為體育設施增配體外自動除顫儀器設施，并且普及該設施用途和用法的相關知識，對于運動中出現的損傷和意外情況進行研究，并采取措施避免這些情況的發生［11］。同時該計劃重視加強思想上的建設，強調各項體育活動要圍繞提高體育團隊的管理能力、運作的透明度以及對于體育糾紛的解決機制為主要內容，同時積極倡導開展志愿者活動、完善退役運動員的保障工作，為其提供獎學金和就業指導等［12］。日本對軟環境的評估給予一定重視，客觀上促進了本國大眾體育軟硬環境的平衡發展，有利于本國大眾體育政策的全面發展。

1.3.3.3 強化大眾體育綜合考察評估 日本重視大眾體育政策綜合評估，例如，2011年頒布的《體育振興基本計劃》形成了完整的綜合評估體系，為了實現提高青少年體力、充實地方體育環境和提升競技體育水平這三大政策目標。日本大眾體育政策評估機構在每一個評估內容中設置了主量化指標和輔助量化指標以及完成政策目標的主措施和基本舉措。例如為了實現提高青少年體力這一政策目標，設置了全面的量化指標，其中包括對于學校體育部開展活動情況、青少年體育指導員的構成情況、學校體育設施情況等，為了實現充實地方體育環境這一政策目標，從市町村型俱樂部的建立情況、學校設施向社會開放情況、地方體育行政獨立性情況等進行評估。為了提升本國的競技體育水平，從競技團體一條龍訓練指導培訓情況、教練員資格獲得情況、反興奮劑活動情況、國際大賽舉辦情況等方面進行評估［13］。日本對于大眾體育政策進行綜合的評估，有助于本國大眾體育邁向覆蓋范圍更廣、發展水平更高的階段。

2 發達國家大眾體育政策評估的共性特點

2.1 秉持公平與效率兼顧的價值理念

發達國家在制定大眾體育政策時融入公平與效率兼顧的價值理念。美國通過全國性立法來實施其價值，如1919年美國通過頒布《體育法》保障每一個美國公民都享有平等參與體育活動的權利，1972年美國頒布《第九教育修正案》明確規定美國公民都可以平等地參加體育活動。又如日本2010年頒布的《體育立國戰略》中，明確提出競技體育、大眾體育、學校體育等要協同均衡發展［14］。發達國家在重視大眾體育政策公平的同時也兼顧大眾體育政策的效率，日本文部科學省于2012年頒布的《體育基本計劃》中，通過設置科學量化指標加強對于大眾體育政策的業績評估。為了提高政策的效率，文部省還對大眾體育政策進行事前評估，即事業評估，對備選政策的可行性、有效性、成本、利益等進行評估，在定性的基礎上進行定量的分析，為保證大眾體育政策效率上了“雙重保險”，此外成本收益分析法也被用于對大眾體育政策的效率評估?？梢?，公平和效率是發達國家大眾體育政策評估的兩大核心理念，并且大眾體育政策評估主體始終致力于兩者的兼顧。

2.2 不斷健全法律法規的保障手段

發達國家的大眾體育政策評估工作在較為完善的法律法規保障下順利進行。日本于2001年頒布的《關于政策評價的標準方針》中對政策評價的主體、客體、方式以及視角等方面做出了明確規定。隨后日本又頒布了《政府政策評估法案》，該法案明確規定了政策評估的基本事項，并要求總務局和政府各部門成立以大臣和政務次官為首的政策評估會議等相關機構，該法案的頒布為各行政主體開展政策評估提供了法律保障。2002年，日本政府頒布《關于行政機關實施政策評價的法律》對政策評價的范圍、原則、主體、過程、標準、方式等多個方面的內容進行了明確的界定。隨后2007年頒布《執行政府政策評估法案的條例》，除此之外，日本還陸續出臺《實施政策評估的基本指南》《政策評估的信息公開指南》等操作手冊，指導政策評估的順利展開［8］。在法律法規的保障之下，大眾體育的政策評估也逐漸開展，目前日本多個縣級政府和市町村都已進行了大眾體育政策評估活動。

2.3 績效評估工作得到社會各界高度關注

發達國家十分重視大眾體育政策的績效評估工作。美國是較早開展績效評估的國家之一，從20世紀初期一直持續至今。美國國會于1993年頒布《政府績效與成果法案》，該法案明確規定要將戰略目標進一步分解為具體年度績效目標，以此作為績效評估的依據和標準；同時該法案還明確規定了政府機構績效管理的方法、程序與考核，增加了績效管理的合法性與可操作性，自此國家從法律的高度對政府績效進行評價。1993年美國成立“國家績效評議委員會”（NPA）以保證政策的績效實效，該機構負責對美國政府的政策制定框架和政策績效進行評估。該機構于1993年9月1日公布了《戈爾報告》，該報告為聯邦、州、地方政府建立績效評估體系和績效管理制度提供了指導［15］。美國政府于2003年出臺《政策規定績效分析》對公共政策的績效評價實施工作做出了全面且詳細的規定，在美國絕大多數城市中都存在公共政策績效評估領域就職的從業人員［16］。

3 對優化我國大眾體育政策評估的啟示

3.1 強調大眾體育政策評估在全民健身戰略中的作用

政策評估在西方發達國家政府各項事務中得到廣泛運用，其目的是通過對現行的政策在制定和執行中出現問題的揭示，逐漸完善管理目標與實施途徑，最終形成完善的政策。從以上分析可見，西方發達國家十分重視大眾政策評估，并將完整的評估管理模式（如日本采用PDCA評估模式）應用于大眾體育戰略實施的各個周期與階段，以保證政策制定的科學性、執行的有效性。但是在我國由于大眾體育政策評估的實施較晚，尚未形成科學的政策評估機制，加之在思想上對體育政策評估缺乏科學認識，導致諸多政策缺乏合理性、明晰性、協調性及穩定性。因此，社會各主體應全面且充分認識到體育政策評估的重要作用，不斷強化大眾體育政策評估在全民健身戰略中的作用及功能發揮，為實現“健康中國”目標提供政策保障。

3.2 健全保障大眾體育政策評估的法律體系

完善的法律法規是保證大眾體育政策評估走向規范的重要前提，同時也是推動大眾體育政策得以開展的根本保障。美國、法國和日本等發達國家紛紛出臺相關政策對大眾體育政策評估過程中各個環節加以規范，同時政府也會對官方、半官方性質的政策評估組織給予一定數量的評估經費，對民間性質的政策評估組織由社會捐贈和政府的項目經費提供。但是，目前我國對于大眾體育政策進行評估過程中，由于缺少配套的法律法規，導致一些政策出臺少有事前不評估及事后評估，甚至一些政策的評估完全取決于決策者個人的態度，不利于政策目標的實現［17］。因此，要借鑒發達國家的經驗，對大眾體育政策評估的主體、評估標準、評估原則等內容進行詳細的規定，使大眾體育政策評估向著制度化和程序化的方向發展，同時政府可以通過出臺相關優惠政策和提供大眾體育政策評估機構評估資金的方式，推進大眾體育政策評估持續、科學開展。

3.3 構建多方參與的大眾體育政策評估模式

政策評估主體的多元化和多領域參與有助于政策評估的公正性和科學性。發達國家大眾體育政策評估主體包括政府組織人員又包括非政府組織、商業組織中的專家和社會公眾等，此外，絕大部分的評估主體具有獨立性，它們擁有完備的民主法律制度，能夠保護團體及個人的創新精神和獨立精神。目前我國對體育政策的評估以官方評估為主，評估主體仍然是政府組織，他們既是政策的制定者又是執行者，在某種程度上存在體育公共利益選擇偏向，從而產生不良后果［18］。同時評估過程中會涉及其他領域的知識，但是這些政府組織的人員對于涉及到的基礎知識和評估方法與技術并未熟悉掌握，除此之外，在我國包括民間政策研究組織和社會中介評估組織的非官方政策評估組織在數量上仍相對缺乏［19］。因此，要借鑒發達國家的經驗，發展多元評估主體，形成政府機構人員、專家和公眾共同參與的模式，三種主體相互補充，促進大眾體育公共政策評估的科學性與公平性（圖1）。

圖1 大眾體育政策評估的參與機制［20］

3.4 不斷完善大眾體育政策評估標準

政策評估標準對于政策評估的準確性和科學性至關重要。發達國家在制定公共政策時采用定量分析等科學的分析方法，使得每個評價標準更加清晰、可量化，對于政策評估的過程也給予高度重視。為了確保公共政策評估結果的客觀性，發達國家在評估前對評估過程做出了細致的安排，同時還引入效率和公平兼顧的價值理念。我國大眾體育政策多采用定性分析的方法，評價標準存在模糊性和概括性的缺陷，對于政策目標缺少可量化的評估指標，導致政策的可操作性不強。對于政策實施效果評估中不注重效率原則，政策需要實施長時間才能見效。因此要借鑒西方發達國家的經驗：1）加強對于實現體育政策目標量化指標的開發，增強政策評估的可操作性；2）在堅持公平原則的基礎上，重視效率，在評估中加入政策資源的配置是否達到了最佳狀態、政策績效是否達到目標、政策成本是否存在沒有必要的浪費等評估內容。

3.5 強化大眾體育政策評估結果的反饋及運用

對大眾體育政策評估結果進行反饋有利于政策績效水平的提升與改進。如在美國大眾體育政策評估結果會通過績效報告、政府官方網站等多種途徑進行公示，公眾可以對其進行查詢并監督。但在我國，政府是主要掌握大眾體育政策的評估結果主體，并以這些結果作為考評的依據，公眾較少知曉或基本不知曉評估結果。因此，政府應利用互聯網、自媒體等新興手段向社會公開大眾體育政策評估結果，自覺接受公眾的評判和監督，既對評估部門施加壓力，促使其提高評估水平，同時及時發現評估中的問題并反饋給被評估對象和被評估單位和機構，避免此類問題的重復出現，以減少政策資源的浪費，提高政策效能。

4 結語

發達國家對大眾體育政策的評估工作進行的較早，并且已經形成了符合其國家社會發展的評估模式。而我國大眾體育政策評估工作起步較晚并且有的地方尚不成熟，尤其大眾體育政策的科學化、規范化方面還存在滯后的現象，因此，借鑒發達國家在大眾體育政策評估中的共性經驗，不僅能夠不斷促進我國大眾體育政策評估的科學發展，而且還會為大眾體育事業的健康發展“保駕護航”。

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責任編輯：劉紅霞

Characteristics and En lightenm ent of Public Sport Policy Evaluation in Developed Countries：Focused on the United States，France and Japan

CHENG Hua1，DAIJian2，ZHAO Rui3
（1.School of Martial Arts，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China；2.College Office，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China；3.School of Economics and Management，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China）

Through themethods of documentary，induction and othermethods to arrange and investigate the characteristics of public sport policy evaluation in three developed countries：the United States，France and Japan.The results show that public sports policies evaluation in developed countries holds the value concept of fairness and efficiency consideration；laws and regulations continuously improve；Community attaches great importance to performance evaluation.On the basis above the paper puts forward the suggestion for Chinese public sports policy.It’s that the government should introduce law s to carry out the public sports policy evaluation smoothly；improve participatory mechanisms，form multi-sector and multi-field participationmode and improve criteria of public sports policy evaluation.

developed country；public sports；sports policy；performance evaluation；fitness for all strategy

G813.0

A

1004－0560（2016）03－0036－06

2016-04-10；

2016-05-12

2014年國家體育總局哲學社會科學青年項目（2080SS141112）；2013年上海體育學院085工程教師科研能力提升專項院管課題（2013zx50）；2014年上海體育學院研究生創新科研培育計劃（yjscx2014001）；2014上海研究生教育創新計劃的交叉學科研究生拔尖創新人才培養平臺課題。

程 華（1979—），男，副教授，博士研究生，主要研究方向為體育管理。

戴 ?。?957—），男，教授，博士生導師，主要研究方向為體育管理。