中國非政府組織法制建設的歷史回顧與展望

陳若虹

【摘要】非政府組織作為政府與企業之外的第三大行為體，如今在中國扮演著越來越重要的角色。為了更好地理解當下我國對于非政府組織的法律定位與立法現狀，本文梳理了從新中國成立以來圍繞非政府組織制定的主要法律法規，并總結出新通過的《慈善法》在非政府組織立法史上的進步及對未來非政府組織法制建設的展望。

【關鍵詞】中國非政府組織；法制建設；慈善法

研究公民社會的著名學者萊斯特·M·薩拉蒙教授在其著作中指出，“我們正置身于一場全球性的‘社團革命中，歷史將證明這場革命對 20 世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家興起對于 19 世紀后期的世界的重要性?！狈钦M織在中國也正以迅猛的速度增長并增加其在社會的影響力。第三部門的發展有助于政府解決獨自無法承擔的社會問題，但也增添了社會的不穩定因素。因而，如何通過立法使非政府組織發揮其正面作用，成為了社會學界廣泛關注的問題。為了更加清晰地了解中國關于非政府組織的立法現狀，本文將首先回顧新中國非政府組織法制建設的發展歷程，其次指出2016年3月人民代表大會通過但未實施的《慈善法》在非政府組織法制化建設上的進步及對今后非政府組織法制建設的展望。

一、中國非政府組織法制建設的歷史回顧

“非政府組織”（Non-Governmental Organization）一詞最早見于1945年簽署的聯合國憲章。對于中國而言，“非政府組織”這一術語屬“舶來物”，在中國擁有同一含義的用語還包括民間組織、非營利組織、公民社會和第三部門等。本文采用廣義上的“非政府組織”概念，即獨立于政府和企業之外的社會組織， 以非營利性、自治性、公益性或互益性為其特點。

新中國成立以來，非政府組織管理體制的發展經歷了從無到有，到逐漸完善的過程。具體講來，可將其發展過程劃分為五個階段，分別為非政府組織法制化建設探索階段、停滯階段、起步階段、完善階段與突破性完善階段。

（一）非政府組織法制化探索階段（1949-1966）

1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第5條規定：中華人民共和國人民有結社自由權。在此基礎上，1950年9月29日我國政務院通過了第一部關于非政府組織的法規《社會團體登記暫行辦法》（以下稱為辦法）。辦法指出此法規適用于除人民團體及其他另有規章規定的社團外的一切社團。它將社會團體分為六類：1.人民群眾團體；2.社會公益團體；3.文藝工作團體；4.學校研究團體；5.宗教團體；6.其他合于人民政府法律組成的團體。 辦法為社會團體“分級管理”原則的濫觴，它規定了全國性的社會團體應該向中央人民政府內務部申請登記，而地方性的社會團體則向當地人民政府申請登記。

1951年3月23日，中央人民政府內務部應1950年《辦法》第十六條規定頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細則》（以下稱為細則）。細則規定社會團體在進行代表大會與其他重要會議時需向人民政府備案并定期將其工作計劃、財政狀況等呈報于政府，社會團體對外募捐前需要得到政府的批準。 根據這個細則，各級政府對原有的社會團體進行了一次徹底的清理整頓，而另一批如中國“民主同盟”、“三九學社”等組織則被政治化，轉化為政黨組織。

這一時期政府主要是通過立法將建國前的非政府組織進行整頓，取締不符合新社會要求的社團，對一部分改造后的社團予以保留，一部分政治性較強的社團則被轉化為民主派別。這一時期的非政府組織最為鮮明的特點就是“官辦”色彩很濃，絕大多數社會團體是在政府指導或領導下成立的。

（二）非政府組織法制化建設停滯階段（1966-1978）

“文革”十年期間，全國處于混亂動蕩狀態，正常的政治、經濟與社會生活幾乎全部陷入癱瘓。我國的社團工作，基本上處于停頓狀態。其中絕大部分團體停止了活動；少量的社團，勉強艱難地開展一些活動；新增社團屈指可數，據目前能查到的資料，僅在1973年，成立了中國中學生體育協會、中國擊劍協會、中國壘球協會、中國棒球協會等團體。1969年1月，主管民間組織工作的內務部被撤銷，由財政部、公安部、衛生部、國家計委來承擔其主管的大部分工作。由此，民間組織工作進入多部門管理狀態。各個政府部門（包括從內務部分出來的，原來就有管理權的部門）都可以審批和管理民間組織。這種多頭管理造成了一定的混亂，各級政府部門都可以審批民間組織，甚至出現了民間組織審批民間組織的情況。 可以說，憲法在這一時期沒有起到有效作用，因此也談不上其他法律的作用。

（三）非政府組織法制化的起步階段（1978-1998）

十一屆三中全會之后，隨著經濟的發展，我國社會環境越來越寬松，非政府組織的數量也大為增長，關于非政府組織的立法逐步得到恢復。1982年《憲法》第35條重申了人民擁有結社的自由權。1986年頒布的《民法通則》規定了四類性質的法人，即企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人，這樣就為社團的內部治理結構、社團的財產性質、社團的設立和登記、變更、解散等提供了法律依據。

1988年9月與1989年10月，國務院分別頒布了《基金會管理辦法》與《社會團體登記管理條例》，初步確立了我國非政府組織法制化建設的基本框架。其中，《基金會管理辦法》規定了基金會成立的條件、登記方式、運行準則等。它規定基金會的領導成員不得由現任職政府的工作人員擔任；基金會在登記前須由其歸口管理的部門報經人民銀行審查批準，民政部門登記注冊發給許可證，并且每年向人民銀行和民政部門報告財務收支和活動情況，接受人民銀行、民政部門的監督。此辦法將基金會納入了社會團體法人的范疇，基金會在接受業務和登記管理外，還增加了中國人民銀行的財務管理，即由中國人民銀行、民政部以及相應部委的“三重管理”?！渡鐣F體登記管理條例》（1989年）第一次確立了非政府組織的“雙重管理”體制：申請成立的社會團體必須找到其相關業務主管單位并在其審核同意后，方可向登記機關（各級民政部門）申請登記，業務主管部門與登記管理機關負責對經其核準的社會團體進行日常管理與監督。該條例規定社會團體應在每年的第一季度向民政部門提交年檢報告和有關材料。民政部有權對違反條例的社團進行警告或責令停止等處分。1989年4月國務院還通過的《外國商會管理暫行規定》，確定了外國商會成立的條件、申請程序與營運準則等。

這一時期的非政府組織制度建設以歸口管理為特點。歸口管理指將社會組織的管理權限統一歸口到特定的管理機關，通過賦予其相應的法定權力及行政職能，形成在法律上和行政上統一管理的體制，與改革開放前的分散管理不同，在限制發展和歸口管理的基礎上，一個被稱為“雙重管理”的管理體制逐漸成形并成為我國社會組織管理的基本制度。

（四）非政府組織法制化建設完善階段（1998-2013年）

1998年10月25日，國務院重新修訂了《社會團體登記管理條例》，修訂后的《條例》第一次對“社會團體”進行定義，界定其為“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。條例重申了社會團體的“雙重管理”原則，對社會團體的登記、變更手續與違反條例的處分等都有更詳細的規定。同一天，國務院頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》首次提出“民辦非企業單位”的概念。1999年12月，民政部發布的《民辦非企業單位登記暫行辦法》，進一步細化了國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的具體內容。1999年6月28日九屆全國人大常委會通過了以規范捐贈與受贈行為為目地的《中華人民共和國公益事業捐贈法》。2004年3月國務院頒布了新修訂的《基金會管理條例》，首次將基金會區分于社會團體，將其界定為為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人?！睆拇诵纬闪朔钦M織以社會團體、基金會與民辦非企業單位為代表的法律主體。

這一時期的非政府組織法制建設以分類規范為主，形成了以社會團體、基金會與民辦非企業單位為代表的三大法律主體，使立法或法律法規在實施過程中更加具體與更具可操作性，雖然如此劃分非政府組織有其不足之處，但較之前法規，非政府組織立法正逐步完善中。

（五）非政府組織法制化突破性完善階段（2013年至今）

以2013年黨的十八大召開為開端，政府為改善社會公共服務與加強基層社會管理，大力推動社會組織管理制度化，非政府組織的法制化開始有了突破性的進展。地方法規取得的進步有：2013年9月，上海市民政局、社會團體管理局、經濟和信息化委員會，為解決非營利組織信用問題制定了《上海市社會組織信用信息記錄、共享和使用管理暫行辦法》、《上海社會組織失信行為記錄標準（實行）》。2014年6月廣州市政府通過的《廣州市社會組織管理辦法》規定除了特殊要求外，大部分社會團體可直接向登記管理機關申請成立登記，而無需找到其業務主管單位負責其籌備前的審批，并規定“同一行政區域內，可以成立兩個以上業務范圍相同或者相似的社會組織，但社會組織的名稱及標識應當有明顯區別?！边@一重大突破不僅解決了“雙重管理”造成非政府組織一直以來登記難的問題，而且避免了“非競爭原則”造成區域內社團壟斷的情形。

更重要的是，2016年3月16日第十二屆全國人大四次會議審議通過的《中華人民共和國慈善法》。該法是針對非政府組織與慈善事業位階最高的法律，有助于改善非政府組織相關法律法規間的有機聯系外，在內容上也有許多創新的突破。我們將在下一節探討此法較之前法律的創新之處。

二、《中華人民共和國慈善法》的新突破

目前我國實行的非政府組織法律制度的主要問題包括準入條件過高、雙重管理體制限制了非政府組織的發展、監管體制缺位與缺少權利保障條款。而新通過的《慈善法》在這幾個方面都有了很大的進步。

（一）放寬準入條件

現行的法規對申請成立的非政府組織大多有會員人數、財產數額等多方面的限制，這些限制導致大部分草根組織無法獲得合法身份，轉以企業法人的身份存在或游離在政府的監管體制之外，成為“非法組織”。而《慈善法》在附則中規定“城鄉社區組織、單位可以在本社區、單位內部開展群眾性互助互濟活動”“慈善組織以外的其他組織可以開展力所能及的慈善活動”，擴大了慈善行為體的范疇，為未登記的非政府組織以正名，改變其“非法行善”的尷尬處境。

（二）取消“雙重管理”制度

雙重管理”體制于1988年《社會團體登記管理條例》確立以來，大量的非政府組織由于找不到相關的業務主管單位，或業務主管單位為了“少一事不如多一事”采取了“拖延政策”或直接拒絕他們的申請而未能成功登記，使得沒有在雙重登記體制下登記注冊而開展活動的的各類民間組織的數量，大約十倍于合法登記的民間組織。這令現行法規的有效性大打折扣之余，降低了法律應有的尊嚴并激勵了公民不守法的群體行為。 而新《慈善法》第十條“設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記，民政部門應當自受理申請之日起三十日內作出決定。符合本法規定條件的，準予登記并向社會公告；不符合本法規定條件的，不予登記并書面說明理由?！泵鞔_規定了非政府組織只要向民政部申請即可，無需再找業務主管單位，并給出民政部須在三十日內回復申請的規定，無疑是《慈善法》巨大的進步。

（三）完善監管條例

《慈善法》不僅明確了慈善組織應當每年向社會公開信息有哪些，同時也明確了“縣級以上人民政府民政部門和其他有關部門應當及時向社會公開”的信息，如慈善組織登記事項；慈善信托備案事項；具有公開募捐資格的慈善組織名單；具有公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織名單；對慈善活動的稅收優惠、資助補貼等促進措施等等。這些都是監管部門必須公開的內容，相對于以前總是單方面要求組織信息公開而言，這是一大突破。并且該法第九十八條規定“任何單位和個人發現慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政部門、其他有關部門或者慈善行業組織投訴 、舉報。民政部門、其他有關部門或者慈善行業組織接到投訴、舉報后，應當及時調查處理 ?！贝蟠蠹盍嗣癖妳⑴c進非政府組織監督中來。

（四）增加權益保障條款

較之前法律多以非政府組織的義務為本位，少提到非政府組織的權利保障，《慈善法》用一章的篇幅描述慈善組織應獲得的權益。該法在第九章“促進措施”中提到“縣級以上人民政府有關部門應當在各自職責范圍內，向慈善組織、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，為慈善活動提供指導和幫助”“慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優惠的，有關部門應當及時辦理相關手續?！薄皣医⒋壬票碚弥贫?，對在慈善事業發展中做出突出貢獻的自然人、法人和其他組織，由縣級以上人民政府或者有關部門予以表彰?！钡榷紡谋Ｗo非政府組織權益出發，鼓勵慈善行為。

三、結語

我國非政府組織法制化建設從1950年以來，經歷了六十多年的風風雨雨，期間有曲折，有間斷，卻沒有停止前進的步伐。作為非政府組織法制化建設的“開山大法”，《慈善法》在審議前就一直受到了各界的廣泛關注。通過的《慈善法》為非政府組織法制建設注入了一股全新的力量，雖然里面很多條款還只是框架性的，落到實處前還需要相關部委制定出具體的法規，但我們有足夠的理由相信非政府組織法制化建設會不斷朝前邁進。

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登錄時間：2016年7月10日。

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