基層協商民主：農村社區治理創新路徑

閆立志

【摘要】社會主義新農村建設背景下，基層協商民主成為農村社區治理創新的路徑之一，這也是農村居民真正當家作主的體現。當前，我國農村基層協商民主建設仍處于起步階段，只有積極發揮政府管理與社區自治的聯合作用，建立健全農村基層協商制度，才能推動農村基層民主政治的發展。

【關鍵詞】協商民主 農村社區 重要價值 【中圖分類號】D628 【文獻標識碼】A

近年來，農村基層協商民主受到學術界的廣泛關注，相關研究成果日益豐富，為農村社區治理創新提供了有益思路。但我國當前農村社區治理和協商民主的實施面臨諸多困難，如農村居民參與意愿不強烈，社區自治程度不高、政府與社區自治銜接不緊密等，這些問題的解決，都需要進一步完善農村基層協商民主機制。①

農村基層協商民主的重要價值

協商民主是農村社區治理創新的一個探索和嘗試，是一次革命性的舉措。具體來說，基層協商民主對促進農村社區自治有如下方面的積極意義和價值：

一是有助于提升農民參與社區治理的廣度和深度。當前，農村村民主要通過民主選舉、民主決策和民主監督管理來實現對村務活動的參與，但村民自治的情況并不樂觀，應該由全體村民參加的村民大會和部分村民參加的村民代表大會，很少有村屯能夠真正落到實處，村里事務處理多是由村委會或是由鄉村干部代為決策，村民的知情權、參與權、監督權和決策權在很大程度上不能得到保障。這種情況在當前村民自治管理層面上看是對“村民自治”和“四個民主”的踐踏，對未來農村經濟和社會轉型發展都非常不利。而協商民主則是對村民參與村務管理提出了更加確切的要求，要求村民直接參與到村務管理中來，對村集體的重大事務管理進行討論協商。只有真正將村民視為村務管理的主體，作為協商主體，充分調動村民參與村務管理的積極性和創造性，不斷深化“村民自治”和“四個民主”的落實，才能夠從實踐中推進農村社區治理創新，才能進一步推進農村政治良性發展。

二是有助于促進農村社區治理方式的轉變。我國擁有五千年發展歷史，形成了具有特殊地理、歷史和政治特色的國家和地方治理方式，而農村的治理方式則是國家治理體系形成的基礎，并更具有區域性和民族性，但從歷史角度看，長時間以來我國的農村治理一直處于松散、自為和自在狀態。這種狀態直到新中國成立才真正開始改變，隨著國家對農村社會的整合和治理方式的改變，農村的生產關系發生了巨大變化，隨著“家庭聯產承包責任制”的落實，改革開放的逐步深入和村民自治政策的推行以及近年來土地政策的調整，農村關系又發生了很大變化，這一變化儼然已經成為國家治理體系和治理能力體現的一個重要縮影。

但我們也要清醒地看到，在農村治理方式發生轉變的同時，還存在一些新問題和新矛盾，如干群關系緊張、干部服務意愿和服務意識有待提高等，造成這些問題原因就是有部分地方領導工作方式簡單，群眾對政府的管理方式和領導方式不滿，部分村集體管理較為封閉、信息不對稱，農民參與政府決策協商渠道閉塞等。因此，有必要適時推進農村治理協商民主進程，在農村形成具有自身特色的“民主協商”平臺，進一步細化和改善各層級關系，特別是協調村民與村集體、村民與村干部、村與縣鄉兩級的關系，進一步暢通信息渠道，發揮傳導作用，打破層級壁壘，形成平等、溝通的協商局面。此外，還應該形成重大事件協商機制，通過制度的制定和落實，可以有效抑制腐敗，防止權力過分集中，讓權力在陽光下運行，降低決策失誤的發生。

農村社區治理創新及基層協商民主建設存在的問題

農村社會矛盾依然存在。受歷史等因素影響，農村社區中依然存在宗教、家族等問題。再加上長期以來，農村居民選舉中由于利益誘發了一些新的矛盾，這些矛盾對農村地區的穩定發展都極為不利，阻礙了農村社區的和諧發展和民主政治建設的進程。

農村社區居民在參與基層協商民主政治時具有一定的盲目性，這一點在農村選舉中表現得尤為突出。一方面，很多居民對應該選舉什么樣的干部作為帶頭人存在認識誤區，誤以為只要家庭經濟條件較好或人品好就能帶動農村發展；另一方面，部分農村居民對候選人缺少全面了解，一般只是通過宣傳和大眾輿論的渠道獲取有限的信息，在選舉時不能真正發揮作用。此外，也有一些居民對選舉權的行使不夠重視，在整個選舉過程中處于被動狀態，這也是缺乏民主參與意識的表現。

自治權異化影響協商民主機制的實施。農村社區居民應是自治主體，但現實中這種自治權存在異化現象。農村居民很難借助村委會行使該權利，協商民主的實施困難重重。農村居民在社區治理中多處于被動地位，這種現象是普遍存在的，究其原因，農村地區或多或少還存在一定的封建殘余。

上述問題對農村社區治理創新，尤其是對基層協商民主建設與實施構成一定的阻礙，要克服基層協商民主建設中遇到的困難，需要政府、農民的共同努力，充分調動農民參與的積極性和熱情，在政府的指導下逐漸提升農民參與社區治理的程度，惟其如此，才能更好地促進協商民主的發展與創新，發揮其對農村社區治理的積極作用。

農村基層協商民主的實施路徑

基層協商民主是農村社區治理的創新路徑，為推進其有效實施，應做到以下幾點：

發揮政府管理與社區自治的聯合作用。為促進農村社區治理的創新，探尋與我國農村實際相符合的實踐路徑，應從根本上認識到基層政府與農村社區的關系，明確各自的職責范圍，對不同自治機構權利與義務進行明確說明。一是要轉變政府職能，實施權力下放，給予農村社區更多的自由，尤其要將一些由社會、群眾承擔的責任移交給社區。②二是要形成權責利明晰的職能分工體系，建立各職能部門相互制約、彼此規范的自治格局，為基層協商民主的實施提供保障。三是促進政府管理與社區自治的有效銜接，設立社區代表大會，并將其作為管理機構，負責管理社區公共事務。此外，為進一步發揮政府與農村社區治理的聯動作用，可建立公共服務站和群眾工作站，其中公共服務站主要負責社區的便民服務，如社會保障、計劃生育、指導工作等。

健全農村基層協商民主制度。一是建立候選人協商制度。農村社區治理候選人的選定是實施自治的關鍵環節，直接關系著農村社區治理創新的具體實施。因而，要實施自下而上的協商討論方法來確定正式候選人，其中農村居民要積極主動發表意見，政府相關部門也要賦予居民更多的參與機會。二是監理群眾意見聽證會制度。農村社區治理要廣泛征詢居民的意見，真正實現社區居民自治。對農村社區治理中遇到的各種問題，應在汲取居民的意見后做有效整合、總結經驗。三是健全議事會制度。一些農村社區已經建立了議事會制度，在這里強調的是要將其進一步完善。

常設綜合協商機構。協商制度必須建立在村民自治制度和村民參與的基礎之上，通過協商民主的形式來推動和建立起一個穩定而長期有效的綜合協商機構，這一機構要協調參政主體、黨支部和鄉政府關于村級重大事項決策之間的經常性和整合性的管理行為。在機構具體執行過程中，一是要明確權力事項，協商機構成立的基礎是獲得村民的支持，村民是協商機構權力的源泉，因此協商機構的一切事項都要接受村民的監督；二是要劃清責任界限，厘清協商對象和協商關系。三是要堅持村民自治制度這一根本原則，堅持村民自治制度不僅是獲得黨和政府的支持，更是能夠在其指導下提升村民參與村級事務管理的積極性和主動性，只有在這一原則的指導之下，我們關于農村社區治理創新才有意義，我們的基層協商民主才能發揮實效。

（作者為內蒙古大學馬克思主義學院博士研究生、內蒙古醫科大學副研究員）

【注釋】

①陳?。骸冬F狀、問題與路徑：我國基層協商民主機制創新探論》，《理論導刊》，2015年第8期。

②袁方成，羅家為：《八大以來城鄉基層治理的新方向、新格局與新路徑》，《社會主義研究》，2016年第1期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲