共同治理還是共識治理

馮孟

摘 要 從高職院校實際出發，當前的高職院校治理更有可能走向共識治理模式，即高職院校內部決策者與廣大教師員工、學生等非決策者在充分協商、取得一致意見基礎上進行決策的結構和過程。共識治理在權力配置上首先保證一個強有力的決策主體；在運行機制上，通過構建信任機制、民主協商機制、上下結合機制來推動各利益主體實現互相信任、互相協作、互相肯定；在治理操作上主要采用擱置爭議、協商協調等共識型的治理手段。我國高職院校內部治理改革走向共識模式的軌跡正逐步清晰化，一是在權力配置上建立了一個強而有力的核心決策主體；二是不斷制度化的共識決策機制成為共識治理的規制保證；三是多種共識型治理手段在高職院校內部治理改革中得到充分運用。

關鍵詞 高等職業院校；共同治理；共識治理；內部治理

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）19-0031-05

當前，高職院校內部治理改革成為推動高職院?？茖W發展的重要內容。理論上，學者們圍繞高職院校內部治理的內涵、運行機制、理論基礎等內容進行了豐富的研究；實踐中，不少高職院校開展了董事會建設、學校章程建設等內部治理改革的實踐。無論是理論層面還是實踐探索，高職院校的內部治理改革都已經有了新的突破，形成了一定的走向。在此基礎上，部分研究者認為當前高職院校內部治理改革正在走向一種“共同治理”的模式，即高職院校各利益相關者包括黨委、行政人員、企業、行業代表、教師、學生等根據各自的優勢，共同參與高職院校內部重大事務決策的結構和過程。研究者們指出“不管各個國家大學治理的起點如何，不同國家大學治理都有一種朝著共同治理變化的趨勢，現代大學共同治理不是主觀選擇的結果，而是大學發展的內在必然性所決定的”[1]。高職院校走向共同治理不僅符合高校發展的趨勢，而且是高職院校內部治理改革的必然選擇。然而，這一理論概括是否符合當前高職院校治理發展的實際？共同治理模式是否是高職院校內部治理改革的必然選擇？筆者認為有必要進一步聯系實際進行探討。

一、共同治理模式的特點與困境

第一，在權力配置上，共同治理模式從利益相關者理論出發，認為高職院校是典型的利益相關者組織。為保障各利益相關者的利益，高職院校需要吸納各利益相關者平等參與到大學的決策當中。概括地說，共同治理模式權力配置的特點是多元利益主體的權力共享，并號稱這種共享是平等的。這實際上是一種多元主義的治理觀，其在理論上與實踐中無法回避的挑戰極多。一是決策主體泛化的問題較為突出。理論上所謂的多元權利主體或利益相關者的邊界很難界定，現實中利益相關者可以無窮擴大，權利主體可以無窮多。如果所有這些利益相關者都需要參與高校治理，那么高校將無法治理。在現實中已經可以看到根據共同治理模式設計而出現的決策主體泛化的問題。例如，有些學校將政府、行業、企業、媒體、社區、學生、教師、家長代表等都拉進董事會，導致董事會人員膨脹，基本上沒有發揮決策作用或決策效率極低。二是多元主體平等共享權力的說法成疑。共同治理模式的理論預設是高職院校內部各主體的力量處于均衡狀態或者說權力配置就是要培植不同主體的力量使其能共享權力。但現實的情況是高職院校由于利益主體占有資源（資金、聲譽、政治序列、信息）的不同，各主體之間天然地存在權力不均衡或不對等現象。例如在學校與政府的關系中，政府對于學校來說居于天然的主導地位。法理上政府機關以國家的名義出現并行使法律規定的職權，“對學校產生直接的權威性促進、幫助、限制、制約作用”[2]。在現實中，政府作為高等教育公共資源配置的主體及高職院校的主要舉辦者，主要通過撥款、評估、問責等各種手段主導著高職院校的發展方向。因此，在公辦高職院校，行政權力相對于學術權力而言相對強勢，在民辦高職院校則董事會的權力較大。即便在被奉為共同治理典范的美國，在高等教育機構里面對于“誰是老板”的問題也相當不含糊，董事會代表的資方力量相對于學術權力而言仍持較大優勢，特別是在決策問題上，教師代表并沒有太大的發言權①。因此，各主體之間權力的不平衡狀態才是高職院校治理的現實，在這種各方權力不均衡狀態下的所謂共同治理實際上只是一種理論的包裝，平等的共享權力根本無從談起。另外，多元主體如果要共享權力，其比例又如何分配呢？在實際中我們看到針對高職院校決策主體的比例分配方案很多，但這些分配方案的依據何在不得而知?！叭绾螌⒏咝５闹卫頇嗉蟹稚⒉ΨQ分布給所有利益相關者，仍然是高校利益相關者治理模式的一個難題?！盵3]

第二，在運行機制上，共同治理模式從利益相關者、委托代理等理論出發，雖然也強調合作、協商、對話，但更強調各主體之間主要通過博弈、競爭、相互制衡來實現共同決策。其具體表現是橫向分權，高職院校內部建立以董事會（理事會）、校長層、教代會（黨代會、學代會、監事會）等以分權為特點的所謂“決策、執行、監督”的三權分立結構；縱向上放權，加強二級院系、學術委員會、行業委員會、監察委員會等機構的相關權力。另外，一些論者提議“要在高?，F行的制度體系中建立一個獨立的利益表達團體和利益協調機制，對高校權利決策和運行過程進行制約和監督”[4]。簡單來說，就是通過分權、放權、培植利益集團達到各機構、利益相關者之間博弈、競爭、相互制衡的效果。似乎只要各方從博弈、競爭、相互制衡的機制出發，就能達到“相互融合，在相互融合的過程中，彼此的邊界和利益被完全打破，一個代表共同利益的結果呈現出來”的美好結果[5]。

然而，博弈、競爭、制衡是否一定能取得代表共同利益的結果呢？實際上，博弈、競爭、制衡也可能導致另一種局面，即各利益主體互不信任、互不合作、互相否決以及互相對抗。首先，建立各主體互相制衡的設計體系本身就立足于人性本惡的信條，對于多元主體能夠在基于信任的基礎上發展公共事業持懷疑態度。同時，利益及價值不相同甚至有沖突的各利益主體在行動時本質上都希望做出最符合自身利益的行為，從而犧牲其他人的利益，這就是博弈論中著名的囚徒困境。囚徒困境揭示了人與人在不信任基礎上做出的博弈往往兩敗俱傷，并加劇各利益主體互不信任的情況。其次，競爭有可能對高職院校內部各主體起到激勵作用，但在教育資源有限情況下的競爭有可能演變為各利益主體對話語權、資金、聲譽等各類資源的爭奪，在你爭我奪，你有我無的情況下，各利益主體之間可以互不合作、互相拆臺。同時，由于共同治理模式強調各權力主體的相互制衡、競爭，以至于不同權力、不同利益主體之間要么互不協作，“人人各掃門前雪”，要么相互否決、相互沖突，高等院校內部如同克拉克·克爾（Clark Kerr）所描述的象牙之塔已成為干戈猶酣的戰場。各種相互沖突行為不斷累積后演變成互相對抗的局面，只不過種種對抗行為在美國高校中以不信任投票、集體談判等方式體現得較為顯性，在中國則以陽奉陰違、消極怠工、敷衍塞責的面目隱藏在改革進程中。

第三，在治理手段上，共同治理模式運用的主要是選舉、票決、訂立契約、集體談判等手段。選舉主要運用于決策主體成員的組成上，有些學者提出高職院校的校長、副校長、校務理事會成員、教職工代表大會主席都要由學校廣大教職員工民主選舉或投票提名、任免，有些則提出教授代表要由二級院系按照一定比例的分配名額選舉產生，各種方式的選舉方案令人眼花繚亂。票決主要運用于決議形成；契約及集體談判主要運用于解決爭端及保護教師權益等問題上。這些方式的特點，一是采取多數原則，不論議題好壞，只要取得多數人同意即可通過。二是以判別輸贏為目的。決策基本上是各方經過角逐、競爭，最終一方勝利、另一方失敗的過程。三是一次性博弈。議題結束或決策結果出爐后，對話、協商、溝通即告終結。

這些治理手段在實踐中遇到如下問題：首先，在法理上，各種形式的選舉方案例如選舉校長等行為法律上并不支持。其次，選舉、票決在大部分情況下只是多數人意見的反映，但多數人的意見不一定能代表“公意”，少數人的意見和訴求在這種過程中被程序性地遮蔽掉了，而且政治學家們早就指出，只有在比較罕見的情況下，例如非此即彼，才能產生一個合理的決策，而在大多數情況下事情的解決可能有許多選項，因此票決的結果有可能是相互妥協的而不是最優的[6]。同時“沒有任何辦法阻止選民純粹只從自利的理由來投票，也無法促使其在投票前考慮對集體來說什么會是一個好的決策”[7]。另外，契約、集體談判等形式并不一定能保護教師權益，早有學者指出在被奉為共同治理典范的美國，行政力量往往通過種種途徑繞過集體談判以實現權力壟斷，以及在訂立契約時玩弄花樣侵害教師權益。例如，在教師聘任問題上，合同條款可以“留白”，對于一些權力歸屬不明的事務任由行政人員掌控，或在合同中使行政權力的條款多于教師權益條款，或是合同措辭模糊，方便行政人員發揮解釋等[8]。同時，由于是一次性博弈，決策的出臺意味著博弈終結，而在博弈中失敗或無法得到預期收益的一方就會通過各種方式阻撓或破壞決策的執行。

顯然，無論在理論上還是實踐中，共同治理模式都存在較多問題，高職院校的內部治理改革實踐如果沿著共同治理模式前進，必將困難重重。從當前高職院校內部治理改革的實際出發，基于共識的治理模式才是高職院校內部治理改革的未來方向。

二、共識治理與共同治理的不同

所謂共識治理是指高職院校內部決策者（可以是教師、學生當中的一員）與廣大教師員工、學生等非決策者在充分協商、取得一致基礎上進行決策的結構和過程。共識治理與共同治理的顯著區別是：

首先，在權力配置上，共識治理認可在高職院校內外部有多元主體的存在，但更認為各主體之間在權力上有天然的不均衡性，因此在決策主體上就有核心決策者與外圍決策者、直接決策者與間接決策者的區別。在核心決策者的問題上，需要保證一個強有力的決策主體以提高決策效率，避免決策主體泛化的問題，同時也保證了一個強大的利益協調與整合中心，可以整合各方面意見作出決策。各種外圍決策者、非決策者被視為群眾，核心決策者以聽取意見、討論等各種方式充分考慮各方面意見，不斷完善、調整思路，使決策者與非決策者的考慮趨于一致，在此基礎上形成政策方案。同時，在保障核心決策主體的前提下，建構各類領導小組、委員會以及各種臨時或常設組織充當協調、中介組織，以在更廣泛層面聽取意見，形成決議。這種權力配置的特點，一是協調整合性較強，人數有限的決策集體能夠整合方方面面的意見，集思廣益地制定政策方案；二是包容性較大，在保障決策主體的基礎上，決策形成的過程向所有利益相關方打開，決策的出臺最大限度地考慮了群眾的參與，在決策過程中所有參與者都有平等機會反映他們的意見。因此，共識模式既保證有一個主導群體負有主要決策責任，又最大限度地容納不同群體參與決策，是效率與民主的統一。

其次，在運行機制上，共識治理通過構建信任機制、民主協商機制、上下結合機制來推動各利益主體實現互相信任、互相協作、互相肯定。信任是“參與政策過程的主體學會同時生活在兩個世界——合作對話的世界與競爭沖突的世界”，是各利益主體求同存異達到共識的基礎[9]。因此，構建信任機制是共識治理的前提。在共識治理中，構建信任機制，其一是確保信息的公開透明，涉及到決策的各類信息、規則都予以公開以保障各利益主體掌握全面的決策信息；其二是決策者要與非決策者建立各種形式的“聯系”，以增進各方的溝通與互信；其三是通過完善內部各類規章制度以建立各方基于法制產生的信任。民主協商是在追求公共利益的前提下，組織內部各主體之間通過協商討論共同達成一致意見的共識機制。民主協商，首先是多主體的協商。協商的對象不是局限于決策主體內部，而是擴大到與廣大基層人員、社會各界群眾一起協商。其次，協商是多方面的協商。舉凡學校內外部事務特別是涉及學校重大發展戰略或與廣大教職員工切身利益的事項必須開展民主協商，接受廣大教職員工的征詢和意見，同時學校領導干部和部門工作也需要進行廣泛的民主評議。最后，協商是多種形式的協商。各類提案制度、聽證會、征詢座談、民主評議等已經在政府部門推廣開來的協商手段都可以在高校民主協商中運用，通過多主體、多方面、多形式的協商推動各方相互協作、取得一致意見。上下結合主要指上層設計與下層主動創新相結合。上層決策主體通過調研、征集意見等手段集中群眾的認識和要求，形成頂層設計后統一規劃和部署下層主體進行試驗或行動，并通過輿論指導、指令、績效考核等手段將政策實施于群眾中；下層主體則因地制宜，通過參與管理、底層創新、大膽試驗、建言建議等方式參與治理改革，進一步促成教育決策的實施或改變。在信任、民主協商、上下結合的機制建構下，各方積極參與決策過程，相互理解、并在協商、對話、參與中逐步調整自身的利益要求、最終在基于共識的基礎上選擇符合各方利益的最優方案，從而達到高收益、高質量的治理效果。

第三，在治理操作層面主要采用擱置爭議、協商、協調、學習、宣傳等共識型的治理手段。例如“暫緩或擱置議題”，一些學校的重要議題或問題，在各方意見不一致或存在爭議的情況可以暫緩或擱置，待各方充分溝通取得共識后再重新討論解決?！皡f商、協調”是在高職院校內部治理中，需要在多數人意見和少數人利益的基礎上綜合平衡，協調各方意見，盡可能地兼顧不同人群的利益訴求后作出決策?！畬W習”是為了避免各主體在參與決策過程中缺乏對問題的認知和討論能力的問題，促使決策參與者在對話過程中學習知識，并通過學習更加持續地參與政策過程的共識手段之一?！靶麄鳌眲t是使外圍決策者了解決策信息、決策意圖，化解決策實施阻力的主要手段?？傮w來說，這些手段的特點，首先是在原則上兼顧多數與少數，既代表多數人的意見，又兼顧少數派的利益。其次是在目的上以共贏為基本目標，決策者與非決策者在努力嘗試、充分討論種種可能的方案后，方才選擇符合各方利益的最優結果。第三是相互學習或多次反復對話，排除一次性博弈。決策制定后，各方的溝通、協調、學習、對話仍然在持續。

三、高職院校內部治理改革走向共識治理模式的依據

“任何類型的大學都是遺傳和環境的產物”[10]。當前高職院校內部治理改革的主要問題是忽略我國高職院校在辦學進程中已經在逐步形成并完善的經驗模式，而簡單套用西方高校的治理理論，不是用中國理論去解釋中國問題，而是用西方理論解釋中國現象，以至于在理論闡釋與實踐操作中困難重重。實際上，在中國高職院校內部，正在進行的治理改革走向共識模式的軌跡正逐步清晰化，這體現在以下方面。

第一，在權力配置上，我國高職院校通過確立領導核心、建立集體決策制度、落實領導責任制、加強高職院校長領導能力等舉措，在學校內部首先建立了一個強而有力的核心決策主體。我國《高等教育法》明確規定高校實行黨委領導下的校長負責制，從而確立了高校治理的領導核心。領導核心實行集體決策制度，《教育部關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（教監[2011]7號）中明確規定，高校應以會議的形式集體研究決策，特別是涉及重大決策、重要干部任免、重要建設項目安排和大額資金使用等問題都需要經集體討論。高校決策決定人對決策負責，對于執行決策后造成重大經濟損失和嚴重后果的，依紀依法追究主要負責人責任，進一步落實領導責任制。同時，我國高校通過不斷提高決策主體的領導能力來保障其協調整合能力。近年來教育部啟動的高職院校領導海外培訓項目就是推動高校領導班子建設的舉措之一。同時，要加強核心決策主體與外圍決策主體的溝通和聯系?！陡叩冉逃ā芳敖逃坑嘘P文件都強調依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益，與師生員工利益密切相關的事項，要通過教職工代表大會或其他形式聽取廣大師生員工意見和建議。在實踐中，各高職院校也廣泛建立了評議會、教代會、民主懇談制度、領導干部聯系教職工制度等決策溝通機制，充分保障各利益主體的意見表達，使決策過程進一步趨近各方利益，實現基于共識基礎上的治理。

其次，不斷制度化的共識決策機制成為共識治理的規制保證。共識機制建立的幾個要素，信任機制、民主協商機制、上下結合機制都在高職院校內部治理改革中得到制度化的加強。在信任機制上，我國制定了《高等學校信息公開辦法》（教育部令第29號），高校信息公開已經成為制度。同時《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（中發[2010]15號）也強調要“積極推進黨內民主建設。學校黨組織討論決定重要事項前，應當充分聽取黨員的意見、黨內重要情況要及時向黨員通報”。另外，黨員要服務群眾，要建立與群眾的聯系，“拓寬黨員服務群眾渠道、建立黨員聯合服務群眾工作體系”。同時通過高職院校章程及各項規章制度的建設，一個初步的基于法制的信任正在高職院校內部構建起來；在民主協商機制上，首先是決策主體間的協商機制在完善?！蛾P于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發[2014]55號）中明確規定： “黨委書記和校長要定期相互談心。領導班子成員要相互理解、相互支持，對職責分工交叉的工作，要注意協調配合?！逼浯问菦Q策者與廣大群眾的協商范圍在擴大，近年來高職院校的協商對象除了教職員工、教育員工內的少數民族代表、無黨派人士等人員外，還注意將留學人員、新媒體中的代表性人士等新興利益代表納入協商范圍，極大擴大了協商對象。同時，高校的各種協商渠道充分擴展，除傳統的教職工代表大會、學術委員會、學生代表大會、各類座談會、協商會等渠道外，各種形式的專題詢問、校友會、聽證會、參與式預算等新興協商方式都得到了重視和廣泛運用。在上下結合機制上，近年來大部分高職院校都在內部發布了《學術委員會規程》《理事會（董事會）規程》《學校章程》等一系列頂層設計文件，推動高職院校內部治理改革；同時國家不斷鼓勵高校教職員工建議建言、參與管理、改革創新，例如教育部發布的《學校教職工代表大會規定》（教育部令第32號）就明確指出教職工代表大會有討論建議權及通過權，可以討論審議學校發展、建設、改革重大事項，學校內與教職工切身利益密切相關的事項，都要經教代會審議通過，從而保障教師及基層工作者參與管理的權力。一些高職院校也通過擴大二級院系辦學自主權、鼓勵二級學院設立實驗區等做法激發底層主體的改革積極性。

第三，多種共識型治理手段在高職院校內部改革中得到充分運用。例如“暫緩或擱置議題”，《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發[2014]55號）明確指出，高校黨委書記和校長要建立定期溝通制度，意見不一致的議題暫緩上會。學習活動在高職院校治理改革中也得到充分重視，《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（中發[2010]15號）規定，高等學校黨組織應當構建黨員經常性學習教育體系，教育黨員努力掌握科學文化知識和專業技能，不斷提高政治和業務素質。協商協調的手段在實踐中不斷完善，《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發[2014]55號）指出，高校黨委書記要主動協調黨委與校長之間的工作關系，支持校長開展工作。在實踐中部分高職院校的黨委書記和校長之間也已建立良好的定期溝通工作模式，就有關問題進行探討等。

參 考 文 獻

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[10]阿什比.科技發達時代的大學教育[M].北京：人民教育出版社，1983：7.

Shared Governance or Consensus-based Governance

——Exploration on Reformation Patterns of Internal Governance of Higher Vocational Colleges

Feng Meng

Abstract In view of the actual situation of higher vocational colleges， the governance of higher vocational colleges is more likely to evolve towards consensus-based governance， a structure and process where decisions are made based on thorough consultation and consensus between decision makers and non-decision makers like the majority of faculty members and students. Consensus-based governance has the following features： a powerful decision-making entity， which prevents the problems associated with vagueness and generalization of decision makers； operational mechanism that promotes mutual trusts， democratic consultation， mutual supports and cooperation between parties of various interests； operation of governance which emphasizes sheltering of differences， consultation and coordination. Within Chinas higher vocational colleges， it becomes increasingly clear that the governance is evolving towards consensus-based governance as is evidenced by the following： establish a powerful core decision making entity； increasingly institutionalized consensus-based decision-making mechanism as the rules ensuring consensus-based governance； apply multiple consensus-based strategies in internal governance.

Key words higher vocational colleges； shared-governance； consensus-based governance； internal governance

Author Feng Meng，lecturer of Shunde Polytechnic（Foshan 528300）