淺議行政事業單位內部控制制度的建立與完善

李文生

摘 要：國家財政部在2014年1月明確開始實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》。但是由于行政事業單位具有特殊性，很多單位在實踐中并未真正建立起適合自身的內控制度體系。本文在分析行政事業單位建立內控制度必要性的基礎上，發現實踐中存在的問題，并提出構建內控制度的辦法，從而給未建立內控制度體系的單位提供思路。

關鍵詞：行政事業單位；內控制度；風險；控制點

一、行政事業單位建立內控制度的重要意義

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。根據《COSO報告框架》的理論，它包含了內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督五要素。根據我國行政事業單位的實際，其定義中所規范的經濟活動主要包括預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、項目建設和合同管理。由于內部控制貫穿于單位日常管理的各個方面，因此在行政事業單位建立內控制度具有重要意義：（1）內控制度能夠合理保證單位經濟活動合法合規，避免單位違法違規行為的發生。（2）實施內控制度能夠降低貨幣資金和其他資產被挪用、貪污和盜竊的風險，確保資產的完整。（3）內控制度能夠為單位財務信息的真實完整提供合理保證。（4）內控制度能夠有效防范舞弊和防止腐敗。

二、當前行政事業單位在內控制度建立中的主要問題

在實踐中很多單位也根據自身的實際制定了一些控制辦法，但是未能建立一整套的內控制度體系，從而在控制效果上大打折扣。筆者經過實踐總結，發現當前行政事業單位在內控制度建立過程中存在諸多問題，主要體現在：

（一）缺乏必要的風險評估體系。風險評估缺失意味著單位缺乏高度的風險意識，無論是從單位發展層面還是經濟活動業務層面來看，都為行政事業單位的管理和發展埋下了安全隱患，從而可能會造成資產流失、公共服務效率低下和舞弊等行為發生。

（二）未能建立完整的內控制度，只在財務會計控制上有基本的管控措施。當前很多行政事業單位認為內控制度只跟財務相關，因此在實踐中，也僅僅對經濟活動通過《會計法》、《會計基礎工作規范》、《內部會計控制規范》等制度進行管控，而未對本單位經濟活動的其他方面進行實質性的規范，這就造成很多單位的內控制度是不完整的，具有片面性的。

（三）缺乏內控制度的評價與監督體系。內部控制的評價與監督體系主要包含自我評價、內部監督和外部監督三個層次。筆者在實踐中發現，大多數行政事業單位在內控制度的評價與監督主要依靠外部監督，在自我評價和內部監督方面基本上是缺失的。

三、如何在行政事業單位建立完善的內部控制體系

行政事業單位在內控制度的建立上問題很多，上文總結的三個問題只是實踐中最為常見的。那么，如何才能在單位內部建立適合本單位實際情況的內控制度呢？應當從以下三個方面著手：

（一）做好風險識別與分析工作，完善風險評估機制。行政事業單位應當開展風險評估活動，主要是為了分析和發現在日常經濟活動中如預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理等存在的管理風險點，并針對風險點提出相應的風險解決方案，經過論證與評價，選擇最優方案予以實施來規避或者降低風險。行政事業單位的經濟活動風險評估至少應當每年進行一次，風險評估結果要形成書面報告并及時提交領導班子，作為完善內部控制的依據。

（二）建立完善的內控制度體系是行政事業單位做好內部

管理工作的基礎。行政事業單位業務層面的內控制度主要包括預算業務、收支業務、政府采購業務、資產控制業務、項目建設和合同控制業務。在實踐中，很多行政事業單位的的內控制度主要涉及到的是收支控制、固定資產控制、工程項目建設控制和專項支出控制，而且在這些經濟活動控制中多偏向于財務會計控制，不是完整的內控制度，對于預算業務、政府采購業務、除固定資產外的其他資產控制和合同控制業務未能建立相應的控制制度。

鑒于此，筆者在本文重點分析了實踐中容易缺失的內控制度的關鍵控制點和控制措施，具體如下：

（一）預算業務的內控制度。對于行政事業單位來說，預算業務是單位管理工作的重中之重，它是單位預算年度資金來源的關鍵，預算業務主要有編制、執行兩個環節。預算編制環節的關鍵控制點和控制措施有：（1）落實好本單位內部各部門的預

算編制責任；（2）單位財務部門應當統一部署預算編制工作，把握好各部門預算編制的合規性；（3）財務部門應當制定完善的

預算編制方法，對歸口各部門上報的預算數據進行合規性審核，確保預算編制的科學性。

預算執行環節的關鍵控制點和控制措施有：（1）經常性的

預算支出項目可以直接執行，非常規的、金額較大的項目應當先申請審批再執行，并且在審批過程中應當實行聯簽制度，防止舞弊的發生；（2）應當做好預算執行分析控制，及時發現預算執行中存在的問題并改進。

（二）政府采購業務的內控制度。行政事業單位的政府采購工作主要問題存在于采購方式不符合規定，化整為零規避公開招標，在驗收、付款環節不嚴格，驗收與保管不相容崗位未進行分離，造成采購資產質次價高、毀損和采購業務檔案不能妥善保管等，單位在建立內控制度時，應當充分考慮這些風險點，并針對這些風險點設立相應的控制措施，以確保本單位的政府采購業務合規、合法。

（三）建立貨幣資金的內控制度。貨幣資金的內控制度每個單位基本都有，但是在實踐中，最容易出問題的也是貨幣資金，2008年湖北潛江財政局職工卷走單位巨額貨幣資金的案件觸目驚心。貨幣資金內控制度的關鍵控制點和控制措施有：（1）資金授權審批必須合規。任何越權審批業務，經辦人員必須拒辦，重大的資金支付審批應當集體決策并實施聯簽制度；（2）做好貨幣資金的盤點、核對工作，做到賬實、賬賬相符，不得存在不明原因的未達賬項。

（四）做好內控制度的自我評價。行政事業單位應當建立內控制度的自我評價體系，對內控制度設計的合理合法性、全面性、重要性和適應性進行自我評估，并形成評估報告，指出內控制度體系中的缺陷，并提出整改建議。

結束語：行政事業單位內控制度的建立與完善應當主要圍繞其六大經濟活動進行開展，在實踐中，由于每個單位的實際情況差別較大，因此在建立過程中，應當充分分析本單位的實際情況及內控制度的缺陷，才能建立適應性強的內控制度。

參考文獻：

[1] 馬丹丹.基于COSO報告框架的行政事業單位內部控制[J].現代經濟信息.2010.12

[2] 張少春.抓實抓好內控規范實施工作努力打造行政事業單位管理“升級版”[J].財務與會計.2013.08