我國職稱制度研究及社會組織在職稱社會化評價中的作用

徐婕　趙吝加　鄧大勝

[摘要]我國職稱制度經歷了由職務任命到學銜、技術職稱評定制、專業技術職務聘任制、職務聘任與職業資格雙軌運行機制等幾個階段。本文梳理了新中國成立以來我國職稱制度的演變過程，并重點對國家中長期科技發展規劃綱要以及中長期人才發展規劃綱要出臺后職稱制度改革相關政策的改革方向和改革要點進行分析，提出今后職稱制度改革應根據職業準入、職業水平評價、職務任職資格評價的性質和特點，實現分類管理，并與職稱制度法制化和其他社會改革等同步推進。

[關鍵詞]職稱制度 職業資格 評價 改革

我國的職稱制度經過了近60年的演變，在不同的歷史時期具有不同的使命，也演變出不同的形式和特征。新中國成立以來，我國職稱制度經歷了由職務到學銜、學銜到職務、職務到資格的演變過程。根據2014年全國專業技術人才工作會議提供的數據，我國已有超過5500多萬專業技術人才，其中取得專業技術職業資格人員945.2萬人。近年來，由于現行人事制度日益成為制約科技創新和人才成長的制度性因素，中央對加快職稱制度改革做出了一系列重要部署?，F有文獻中包含了職稱發展歷程、任用模式演變、“職稱”內涵的歷史沿革等主題，吳江、蔡學軍、李建鐘、董志超、陳敏娜、徐波、趙樹海等人的文章中都涉及了上述內容的討論，但很少有文獻對近十年來特別是國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）及配套政策措施和國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）提出以來職稱制度改革相關政策進行系統梳理和改革方向的研究分析。本文介紹了新中國成立以來我國職稱制度的演變歷程，重點分析了2006年以來職稱制度的改革方向，并對職稱制度的政策演進進行了評述。

一、我國職稱制度形成和發展的歷史沿革

（一）新中國成立初期從任命到學銜、學術稱號

新中國成立初期，科研機構與高等院?；旧涎赜昧嗽械钠溉沃贫?。比如，1950年7月，政務院批準頒布了《高等學校暫行規程》，規定“大學及專門學院教師，分為教授、副教授、講師、助教4級，均由校（院）長聘任，報請中央教育部備案”。大學實行的“四級制”教師職位等級系統，與西方高等學校的聘任制度相似。

1955年9月，經周恩來總理提議，中共中央、國務院組成“關于學位、學銜、工程技術專家等級及榮譽稱號等條例起草委員會”，并于次年提出了《高等學校教師學銜條例（草案）》等文件，并將之明確為“國家根據科學研究人員、高等學校教師在工作崗位上所達到的學術水平、工作能力和工作成就予以的學術職務稱號”。學銜（英文是academic title）有別于崗位，是學術水平的標志，是由專家評定委員會通過評定來確定的榮譽稱號。這種稱號沒有數量限制，但授予后終身享有。這一時期的學銜作為確定工資、政治與生活待遇的依據，提高了科技人員的政治、社會和經濟地位。

1957年“反右”開始后，中央統一管理包括教師在內的科技人員的任免、調配以及職務晉升，把專業技術人員歸為“國家干部”序列，其職務等同于行政級別，實行任命制。

1961年11月，中央再次研究決定建立學位、學銜、工程技術稱號等制度，厘清對職稱內涵和性質的理解，即職稱脫離職務變成單純的“學術稱號”。60年代中期，職稱與待遇掛鉤，導致了困難時期職稱工作的停頓，到“文化大革命”爆發，職稱工作被迫終止。

（二）改革開放以來提出“職稱”概念，開始實施職稱評定

1977年，鄧小平同志提出大專院校要恢復職稱，同年召開的《中共中央關于召開全國科學大會的通知》提出：“應該恢復技術職稱，建立考核制度，實行技術崗位責任制”?！奥毞Q”的概念由此被明確提出，職稱評定成為我國獨創的人事管理制度，國家把職稱評定作為“尊重知識、尊重人才”的一項重要措施開始啟動。

在改革開放初期恢復職稱時，廣大專業技術人才有強烈的獲取職稱的愿望，因為“文化大革命”這項工作中止了10年，客觀上造成申請職稱評定人員及范圍很廣。在職稱工作剛恢復初期，仍然沿用了60年代的研究思路，即將職稱從職務轉化為學銜或學術稱號。如1979年12月，國務院科技干部局《關于做好科技干部職稱評定工作的通知》中就有規定：“技術職稱是衡量科技人員的技術工作成就、技術水平和業務能力的標志，評定不應限制年限和晉升比例?！边@一時期批準了22個專業技術職稱系列，但是由于職稱既帶有學術稱號性質，又帶有職務因素，給管理帶來了不便，甚至出現了范圍無序擴大的問題，如職稱評定無崗位要求，只要具備能力、條件都可以評上，導致人人成“師”，一些不從事與職稱相關工作的人也獲得了職稱的亂象。1983年9月后，全國職稱評定工作全面整頓。其中，教育系統在進行較深入研究的基礎上，先后提出實行學銜制、學銜與職務聘任“雙軌制”、教師職務聘任制三種改革方案。

（三）1986年后實施專業技術職務聘任制

1986年與崗位結合的專業技術職務聘任制正式實施。同年1月，中共中央、國務院轉發了中央職稱改革領導小組《關于改革職稱評定，實行專業技術職務聘任制度的報告》。2月，國務院頒布了《關于專業技術職務聘任制度的規定》，其中明確規定：專業技術職務是根據實際工作需要設置的有明確職責、任職條件和任期，并需要具備專門的業務知識和技術水平才能擔負的工作崗位，不同于一次獲得終身擁有的學位、學銜等各種學術、技術稱號。人事部又于1990年下發了《企事業單位評聘專業技術職務若干問題暫行規定》。職稱的內涵在這一階段發生了從學銜到職務的變化，具有崗位職責、任職條件和任期限制，與工資待遇掛鉤，所聘職務只在單位內部有效。實行專業技術職務聘任制是對專業技術人員管理制度的一次重大改革，職稱制度大的框架基本成型并延續至今。職稱成為集評價、使用、待遇三位一體的人事管理制度。

（四）20世紀90年代開始引入職業資格制度

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要制定各種職業資格標準，實行學歷和職業資格兩種證書制度。自1994年開始，在繼續實行專業技術職務聘任制度的同時，國家開始引入專業技術人員職業資格證書制度。主要有兩類資格制度：一是依照有關法律法規的要求，在關系公共利益和人民生命財產安全的關鍵領域和崗位建立實施強制的職業準入資格制度，強化對個人的資質要求；二是在借鑒發達國家做法的基礎上，結合我國經濟社會發展的實際，對服務領域廣闊、社會需求量大的領域建立職業水平認證制度，其目的是提高從業人員的素質，為社會提供更好的服務。

引入職業資格制度帶來職稱內涵的又一次重大變化?！奥毞Q”、“職業資格”和“專業技術職務”等概念易造成混同，“職稱”的概念也隨著職稱制度的演化發生變化。職稱制度改革實際上是指廣義的職稱概念，包括：專業技術職務、專業技術職稱（資格）、執業資格等；狹義的職稱概念，即“小職稱”，實際上是專指專業技術職稱（資格）。

二、2006年后中央職稱制度改革的方向

2006年后，中央出臺了一系列有關職稱改革的政策措施，特別是黨的十八大以來，中央部署了一系列有關職稱的重大改革任務、重大政策。主要包括《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》及配套政策、《國家中長期人才發展規劃綱要（2010---2020年）》、《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》、《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》、《關于分類推進事業單位改革的指導意見》以及2016年3月發布的《關于深化人才發展體制機制改革的意見》等，這些文件中都涉及了職稱制度改革的相關內容，提出了職稱制度改革的基本思路和做法?？傮w來看，推進職稱制度改革的主攻方向是《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》中提及的三個方面：一是規范專業技術人才職業準入，依法嚴格管理。二是完善專業技術人才職業水平評價辦法，提高社會化程度。三是完善專業技術職務任職評價辦法，落實用人單位在專業技術職務（崗位）聘任中的自主權，其基本思路就是轉變政府職能，實行分類評價，規范職稱評價管理，根據三類職稱的不同性質和特點，針對公共部門和非公共部門的不同需求，明確國家、社會、用人單位等不同主體的職責和權限。

（一）在職業準入方面依法嚴格管理

職業準入是就業準人制度，是根據《勞動法》和《職業教育法》的有關規定，對從事技術復雜、通用性廣，涉及國家財產、人民生命安全和消費者利益的職業（工種）的勞動者，只要是從事國家規定的技術工種（職業）工作，必須取得相應的職業資格證書，方可就業上崗的制度。因此在我國，職業準人或職業許可本質上是國家對社會職業的公共管理行為。

在國辦發[2007]73號《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》中對此明確提出：“要在清理規范的基礎上，根據社會主義市場經濟要求，按照各類人才成長與職業發展的規律，改革完善職業資格證書制度，健全相關法律法規”，“充分發揮行業管理部門和社會組織在組織實施工作中的作用，逐步形成統一規劃、規范設置、分類管理、有序實施、嚴格監管的職業資格管理機制，促進職業資格證書制度健康發展”。

因此，改革的原則首先是依法，設立職業資格必須有法律法規或者國務院決定作為依據，沒有依據的將被取消，與水平評價相關的將轉為水平評價類。其次，職業準入作為國家行政許可和公共管理行為，必須出于公共利益并有充分的必要性，該減少的一定要減少，該準入的還要準人。目前，國家提出減少職業資格許可和認定，并不是指取消所有職業資格，一些與安全密切相關的職業，如鍋爐工可能新增為準人。第三，目前的清理和減少，主要是取消各地區自行設置的各類職業資格以及沒有法律依據的，由政府部門和全國性協會、學會自行設置的職業資格。對于自行設置的職業資格確有必要保留的，今后須納入國家統一管理。因此，目前職業準人應重在規范，改革的趨勢是強化國家的規范化管理，清理、減少和統一各類資格，禁止隨意設置職業準入限制。

（二）在水平評價方面提高社會化程度

職業水平評價是指通過考試、評審、考核等測評方式對被評價人的專業技能水平進行評價，由評價機構授予被評價人代表其能力、水平的證書或技術稱號?！秶抑虚L期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，要完善重在業內和社會認可的專業技術人才評價機制，強調社會認可，重點是發揮社會組織作用。職業能力水平評價實質上應是一種市場選擇的行為，對于非關系到國家安全等公共利益的職業，用人單位應根據第三方機構對勞動者水平評價的鑒定結果，選擇匹配自身崗位需求的人才，可以有針對性地錄用和使用經過第三方評價的人才。不同的社會機構作為單位和用人單位之外的第三方，應提供評價認證的專業性服務。將職業能力水平評價交由市場，由社會機構提供，是優化社會資源配置，提高人力資源市場的效率的做法，也符合十八屆三中全會以來全面深化改革，釋放社會組織活力的改革趨勢。

在發揮社會組織在職稱社會化評價的作用中，學會作為科技類專業性社會組織，在開展此類工作時具備相關條件和獨特優勢。2015年，中央辦公廳與國務院辦公廳印發了《中國科協所屬學會有序承接政府轉移職能擴大試點工作實施方案》，重點部署了學會在專業水平類評價方面發揮作用的領域和改革做法，提出“圍繞推進科技人才評價專業化、社會化的總體要求，突出學會專業屬性和技術優勢，重點開展專業技術人員專業水平評價類，而非行業準人類職業資格認定，以區分學會和行業協會的差異與合理分工”。

該方案提出了學會“選擇信息工程、軟件開發等專業性、技術性較強的領域，遴選具備能力要求的學會經有關政府部門審核確認，參與或承擔水平評價類職業資格認定工作”。突出了學會承擔的應是水平評價類的職業資格認定，而非職業準人類的職稱評價，同時也強調了逐步試點的改革進度，將適合由學會承擔的整體或部分交給學會，但仍須經過有關部門審核，確認后參與或承擔。

（三）在任職評價方面落實用人單位聘任自主權

“專業技術職務任職資格”作為狹義上的“職稱”概念，其評價實際是評定任職人員與單位內部崗位所需能力的匹配程度，主要是用人單位在內設崗位的聘用、任職人員職務的晉升過程中需要根據崗位的條件和要求對擬任職人員的業績、資歷等進行考核與評價。專業技術職務任職的評價，本質上是用人單位內部選人用人的內部管理行為?！秶鴦赵宏P于印發實施（國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年））若干配套政策的通知》提出：“深化科研事業單位人事制度改革，全面實行聘用制度和崗位管理制度?？蒲惺聵I單位可以自主設立各級創新崗位，自主聘用?！?012年，中央辦公廳《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》提出：“規范和完善專業技術職務聘任和崗位聘用制度，擴大用人單位自主權”。2015年，中央辦公廳《關于深化科技體制改革實施方案》再次強調：“推進公益類科研院所分類改革，落實科研事業單位在編制管理、人員聘用、職稱評定、績效工資分配等方面的自主權?！蓖瑫r，鼓勵高校和科研院所開展自主設立科研崗位試點，強化研究活動分類考核，推進研究人員聘用制度改革。

單位根據每個崗位性質、崗位職責等不同，可以選擇直接聘用、競爭上崗、考試考核等多種形式來選拔擬任職人員，但落實用人單位自主權的關鍵在于在聘用人員評價標準和評價方式的選擇上，單位可以選擇承認和采用第三方評價結果的方式來選拔，也可以根據崗位需求采用其他方式自行組織聘用考核。落實用人單位所有權是職稱制度改革中推進實施分類評價的前提。

三、我國職稱制度演進評述及改革政策建議

國家職稱改革不同時期的思路、重點不同，但每個階段的職稱制度改革都是以服務經濟社會發展，解決當前突出問題所進行的制度設計，與各時期的經濟體制、用人制度和收入分配制度密切相關?？v觀職稱制度的歷史演進，其制度的發展體現了逐步回歸職稱內涵、實施分類管理的趨勢。與此同時，職稱制度在我國全面推行依法治國的背景下，其改革也需要與其他各類社會改革同步推進。

（一）從政策對職稱定位的反復到逐步厘清“職稱”內涵，實施分類管理

職稱制度始于計劃經濟時期，不可避免地帶有時代特征和歷史局限性，演變發展中也面臨著諸多爭議和實踐上的問題，人事管理人員、專業技術人員、其他行政管理人員等不同群體對職稱問題的認識差異很大，在許多方面的觀點甚至是對立的。職稱制度的發展過程中經歷了從職務到學銜、學銜到職務、職務到資格的轉變，中間也有因管理混亂造成職稱工作停滯等倒退期。隨著我國市場經濟改革的不斷深化，20世紀90年代引入職業資格制度，又使職稱的含義向更多方向發展，計劃經濟體制管理模式下的職稱制度與客觀發展要求不相適應。值得肯定的是，在國家中長期人才發展規劃綱要中提出的職稱制度改革三個方向，是職稱制度在漸進的發展中又使職稱回歸到專業技師評聘本源的功能上來，改革總體方向明確，改革的首要任務是要明確三大類概念的內涵和區別，實施分類管理，落實這三個方向的改革原則。

（二）職稱制度改革需要推進制度的法制化

職稱制度仍是集人才評價、使用、待遇三位一體的人事管理制度，今后要樹立以人為本的人力資源管理理念，國家中長期人才發展規劃綱要提出，要研究制定職業資格管理等方面的法律法規，堅持用法制保障人才，推進人才管理工作科學化、制度化、規范化。黨的十八屆三中全會提出全面推進依法治國的決定，也對職稱制度改革提出了更高要求。職稱制度要體現依法治國、簡政放權的改革精神，一方面要加大制度建設，根據改革三個方向的權力歸位，加強職業準入、水平認證和國有單位崗位聘用等的相關立法，解決現有制度中的矛盾和政策“打架”的地方，政府及職稱主管部門應根據職業準入、水平評價、任職評價的不同性質，分別履行公共管理、市場監管和行政監督職能；另一方面，也要強化制度管理，減少職稱評聘中人為判斷、感情管理等不規范做法。

（三）職稱制度改革需要與其他社會改革同步推進

在當前形勢下，為使職稱制度與全面深化改革的要求相適應，有效服務于創新驅動發展戰略，職稱制度作為人才資源管理系統工程中的一個環節、人才潛能開發的必要手段，還必須與其他人事、分配制度改革相配套、相銜接，不能單一地只改革職稱，只有做到人才資源管理的各個環節之間相輔相成，職稱制度才能發揮出應有的效能，職稱工作才能真正體現“尊重知識、尊重人才”。例如，科研事業單位的科研人員職稱與編制管理、工資福利、社會保障待遇結合晉級，成為職稱制度改革難以深入的一個阻力，可借事業單位養老保險制度改革的契機，淡化職稱與養老金、落戶等福利待遇的關系。

（四）學會等社會組織需要進一步加強自身能力建設

在職業水平評價方面，職稱改革的方向是回歸社會，交由市場和社會組織來承擔。目前的學會承接政府轉移職能試點方案中，雖然鼓勵學會發揮專業屬性和技術優勢開展水平評價，但處于開展試點階段，學會開展相關水平評價仍需要政府部門審核確認，這與我國學會等社會組織長期發育不健全有關。推進職業水平評價制度改革，應在改革政府現有認證機構和清理政府認證的基礎上強化政府管理和服務職責。同時，做好學會自身改革，重視自身能力建設，提升人才隊伍建設和科技評價、人才評價等社會服務的供給能力；積極爭取與掛靠單位脫鉤，實踐好科技社團第三方的角色定位，才能在職業水平社會化評價中發揮應有作用。