推動社會組織在“雙創”中發揮更大作用

何立軍

近年來，隨著國家創新驅動發展戰略深入實施，“大眾創業、萬眾創新”（簡稱“雙創”）在全社會蔚然成風。社會組織作為重要參與主體，其功能作用日益顯現，但也面臨一些問題需研究，以推動其更好地發揮作用。

一、社會組織參與“雙創”的可行性

（一）社會組織參與“雙創”具備自身優勢

社會組織處于政府與民眾之間，能夠有效彌補公共服務及社會管理的“市場失靈”和“政府缺位”，創新社會治理、公共服務方式，還被看作是政府與社會的“黏合劑”，構成政府、市場、社會三大部門共生互動的基礎。這種特殊的組織性質、定位，決定了其在“雙創”中可以發揮重要作用。一方面，社會組織在社會供給系統中可以發揮重要作用。政府、企業、社會組織作為社會系統中三大組織形態，在依存、互補、協調、合作的過程中共同維系著社會系統的平衡。社會組織不同于企業、政府，其特有的組織特性為社會創新提供了新的空間和土壤，往往推動很多要素組合（如資源共享、技術鏈接、人才交流等），促使點燃創業的火花，實現技術與制度的突破。另一方面，社會組織本身作為“雙創”主體也具備特定優勢。社會組織作為創業主體是將社會價值與經濟價值創造性地融合起來——不僅是人類感情進發的一時沖動，更是一種個體主體性獲得的前提下的理性精神，是利己與利他的統一。社會組織的自治性、自助性和非營利性使其可以提供政府部門難以做好的可達性、針對性、專業性強的創業咨詢與培訓服務，特別是對創業及就業初期人員來說，社會組織比商業性培訓機構更具比較優勢。

（二）黨和政府鼓勵支持社會組織參與“雙創”

社會組織作為國家治理不可或缺的參與主體，日益受到黨和政府高度重視。黨的十八屆三中全會提出，要健全促進就業創業體制機制，建立經濟發展和擴大就業的聯動機制，激發社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班講話中強調，“盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更有效運轉”。2014年5月，國務院辦公廳印發的《關于做好2014年全國普通高等學校畢業生就業創業工作的通知》，對行業協會、群團組織在支持大學生自主創業方面提出明確要求，“鼓勵企業、行業協會、群團組織、天使投資人等以多種形式向自主創業大學生提供資金支持，設立重點面向扶持高校畢業生創業的天使投資和創業投資基金?！?015年3月，國務院辦公廳印發的《關于發展眾創空間，推進大眾創新創業的指導意見》明確強調，“發揮社會組織等社會力量的主力軍作用，構建一批低成本、便利化、全要素、開放式的眾創空間?！?/p>

（三）國際經驗表明社會組織參與“雙創”效益顯著

一方面，社會組織業務范圍廣，可吸納不同人群就業。社會組織覆蓋行業多，門類廣，勞動力與技術、知識密集行業并存，就業和創業相結合，能吸納大量、不同層次的人員就業，具有就業彈性大、就業潛力大等特點，是促進創業就業的一個重要渠道。如，近年來美國的非營利組織創造的就業崗位越來越多，成為發展最快的就業部門，非營利組織的貢獻占GDP的5.5%，提供了約10%的就業崗位，越來越多的年輕人青睞在非營利組織就業。同時，美國把支持社會組織發展作為解決高失業問題的一項重要舉措。2012年美國眾議院通過法案，計劃在今后數年內投入57億美元發展社會組織促進公共服務事業發展，以此創造就業崗位降低當前的高失業率。另據英國公民社會年鑒（2014）顯示，2014年英國社會組織雇傭了近90萬帶薪工作人員和2300萬志愿者，創造了340億的經濟價值。足見，社會組織既具有社會功能還具備經濟功能，不僅是消費部門，也是產出部門，在吸納就業創造經濟和社會效益方面作用不可忽視。

另一方面，社會組織為青年創業創新提供了緩沖空間。在發達國家，青年如果不能一次找到滿意的工作，他們通常會做長期規劃，先到一些社會組織如慈善機構、社團或社區工作，積累工作經驗，并發現自己的真正興趣和工作特長，形成創業求職的優勢；或者發起創辦非政府組織或社會企業也是一種創業。如，歐盟將青年就業、創業、創新問題放在至高的戰略地位，實施了伊拉斯謨項目、蘇格拉底項目、達芬奇項目等培訓與跨國學習、交流項目，依靠社會組織，為青年提供培訓服務、咨詢和指導。

二、我國社會組織參與“雙創”作用發揮現狀

近年來，隨著我國全面深化改革的持續推進，政府與市場、國家與社會關系的重構為社會組織的生存發展和參與“雙創”提供了機會；同時，社會組織快速發展，對就業創業工作的推動作用日益顯現。

（一）社會組織成為服務就業的重要渠道

首先，社會組織直接吸納就業人口，發揮著“蓄水池”作用。民政部歷年發布的《社會服務發展統計公報》顯示，自2011年來，在全國社會組織數量持續遞增的同時，其吸納社會各類人員就業人數也在持續增加。

其次，社會組織間接促進就業，發揮著“催化劑”作用。社會組織不僅是轉崗分流人員、下崗失業人員、社會富余人員和其他困難人群就業和再就業的廣闊天地，也是對這些人員開展各種公共就業服務的重要基地。特別是社會組織在為特殊困難人群提供就業咨詢、就業培訓、就業援助等服務過程中，往往與服務對象間的“距離”更近，不僅容易取得服務對象的信賴，同時還能與政府、市場建立良好的合作伙伴關系，從而凸顯著“催化劑”的功能。以深圳市羅湖區德福居家養老服務中心為例，該中心自2006年成立以來，累計為轄區2203位老人提供了優質的居家養老服務，為和諧社會建設發揮了重要作用；同時，該中心吸納轄區下崗“4050”（即40-50歲）人員、單親、低保特困、零就業家庭等人員參與居家養老服務，幫助他們實現就業，得到社會各界普遍贊譽。該中心負責人于2009年獲“廣東省就業工作先進集體”、深圳市“促進勞動就業先進個人”稱號，2011年該中心獲廣東省“巾幗文明崗”稱號。

再次，社會組織可緩解就業矛盾、優化就業結構，發揮著“平衡器”的作用。社會組織的非營利性和自組織性，使其可以更充分掌握就業人員的訴求、為特定群體提供特定的專業化服務、發現就業市場上存在的矛盾，整合訴求以組織形式與政府溝通，從而更好地維護勞動者的合法權益，并有效克服就業市場中的信息不對稱問題，降低就業市場供需雙方和政府行政調節的交易成本。從長遠發展看，社會組織的參與能使就業和穩定同步發展，彌補就業市場的“市場失靈”和“政府失靈”，彌補完全由市場配置資源所帶來的缺陷，增加就業及相關公共服務的供給。

（二）社會組織發展逐漸催生社會創業熱潮

近年來，隨著我國社會組織管理制度改革的深化，特別是對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織實行直接在民政部門登記管理后，很多地方社會組織數量出現快速增長。加上“雙創”環境的不斷優化和社會疊加轉型，越來越多的專業人才積極投身公益慈善領域，社會上逐漸出現一股社會創業浪潮，并且涌現出一批具有創業功能的社會組織孵化器、孵化基地、孵化園區等。如湖北省青年創業就業基金會，自2009年10月成立以來，堅持“引導、扶持、獎勵、培育”的原則，傳播創業理念，弘揚創業精神，實施創業項目，扶持青年創業，以創業帶動就業，營造促進青年創業就業、服務青年成長發展的良好社會氛圍，得到了社會各界的積極響應。先后募集資金上千萬元，打造扶持青年創業就業“青創工程”工作品牌，實施了“青年創業支援計劃”、“奧信·青年創業計劃”、“艷陽天·青年創業計劃”、“青年創業大講堂”等多個項目，為企業發展和青年致富成才搭建了良好的共贏平臺。

（三）社會組織參與“雙創”創新公共服務供給模式

國外學者埃里克·D·沃克認為，社會組織得以擴張是因為各國政府將越來越多的發展援助項目外包給了社會組織，而“政府的發展援助敗局已定”也是原因之一。在我國，特別是基層，面對居民群眾日益多元化、個性化的公共服務需求，不少地方政府提供的服務與居民群眾的期待有不小的差距，公共服務的供給主體和模式亟待改革創新。創造就業機會、優化社會創新環境是公共服務的重要內容。政府供給能力不足時，社會組織應積極參與“雙創”，不斷創新就業創業服務的供給模式。政府可以向社會組織購買服務，通過發揮市場機制與作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。

三、當前我國社會組織參與“雙創”面臨的問題

（一）社會組織參與“雙創”能力不足

一是社會組織數量少，缺乏規模效應。盡管隨著近年來我國社會組織數量持續增長，每萬人擁有社會組織數量也在不斷增加，但仍遠遠落后于發達國家水平，與發展中國家相比也存在很大差距。從每萬人擁有社會組織的數量看，發達國家一般超過50個，法國110個，日本97個；發展中國家平均10個；而根據我國2015年末社會組織數量（66.2萬人）和2014年末總人口數（136782萬人）計算，每萬人擁有社會組織的數量僅4.8個。同時，發達國家社會組織就業人數一般約占總人口的10%，而我國卻不足1%，差距甚大。社會組織數量少，已然影響了其潛在的就業吸納作用發揮。

二是經費受限，專業人才匱乏。我國大部分社會組織是自籌經費，經費供給渠道有限，資金相對短缺、員工收入普遍較低，福利保障體系不健全，對專業人員、高素質人才吸引力很弱。民政部民間組織管理局2014年6月發布的《2013年度全國性社會組織薪酬調查報告》顯示，“全國性社會組織從業人員對薪酬水平的總體滿意度不高，對組織福利、培訓、職業發展規劃方面也不滿意，只有30%左右的人員認為目前的工資水平能調動其工作積極性。社會組織從業人員的學歷水平需進一步提高、穩定性需進一步加強?！蓖瑫r，很多社會組織運行依靠兼職人員和志愿者，其投入的時間精力有限，流動性很強，不利于組織的長期可持續發展。

三是自身建設不到位，參與能力不足。盡管這些年我國社會組織實現了快速發展，但整體依然處于“欠發達”階段，突出表現在自身建設和能力水平參差不齊。有部分社會組織由于歷史和現實的諸多原因，對當前形勢認識不到位、適應能力弱，缺乏科學合理的內部治理結構，信息不公開不透明，財務、人事等管理制度不健全，行政化色彩濃厚，自主性、獨立性不強，缺乏品牌意識與工作主動性，承接政府職能轉移能力較弱，整合資源、創新發展的能力不足。這些問題直接影響著社會組織參與“雙創”的能力和作用發揮。

（二）社會組織參與“雙創”機制不健全

一方面，雖然目前各級黨委、政府對社會組織的功能作用有了比較統一的認識，但由于各地政府職能轉移步伐不一、程度不一，對社會組織參與“雙創”的認識不一，給予的政策、資金等支持力度差別大。同時，不少地方政府購買社會組織服務長效機制未建立，有些制度設計對新成立社會組織存在不利，容易出現“馬太效應”，導致很多處在成長初期的社會組織難以獲得外界支持，加上政府的財稅、金融、人才等優惠政策不健全，直接制約了許多社會組織參與“雙創”。另一方面，社會組織管理制度不完善，影響了許多社會組織參與“雙創”的可能性及效果。突出表現在社會組織登記管理方面。一方面，目前除了行業協會商會等四類社會組織全國統一實行在民政部門直接登記外，其他還有多種類型的社會組織依然實行非直接登記管理制度，較高的登記門檻和復雜的審批程序，客觀影響了社會組織的快速發展和參與“雙創”的可能性及應有功能作用的發揮。另一方面，目前境內社會組織登記管理手續還比較繁多，除個別地方外絕大多數地方還沒有比照商事制度改革實行“一照一碼”的登記管理制度，發起成立社會組織的難度還很大，客觀上降低了其參與“雙創”的可能性和積極性。

四、推動我國社會組織參與“雙創”的建議

（一）內部挖潛，增強社會組織參與“雙創”的能力

一要完善內部治理。建立健全現代法人治理結構和運行機制，特別是涉及社會組織人、財、物等重大事項的決策要經過民主程序，建立科學決策制度；推行監事會制度，逐步形成權力機構、執行機構、監督機構合理分工、互相監督、有效制衡的內部法人治理結構。二要加強內部管理。建立以章程為核心的一系列配套的內部管理制度，形成完備的規章制度體系；建立健全社會組織的黨建、人事、會員、印章、檔案、資產、外事、會議、業務活動、民主決策、重大事項報告等制度；嚴格按照《民間非營利組織會計制度》等有關法律法規文件規定，加強財務管理。三要規范開展活動。按照法律法規辦理登記、備案事項，嚴格遵照章程開展各項活動，加大信息公開，加強行業自律和品牌建設，提高社會公信力。

（二）外部扶持，優化社會組織參與“雙創”的環境

一要加快政府職能轉移步伐，為社會組織發展創設更廣闊空間。簡政放權，加快推進政府職能轉移步伐，按照中央深化社會組織體制改革有關精神和要求，堅持政社分開、管辦分離，解決社會組織行政化傾向問題，充分保障各類社會組織尤其是行業協會商會獨立平等的法人地位和合法權益，發揮其在經濟社會發展中的獨特優勢和應有作用。

二要加大政府資金扶持力度，完善財稅金融等優惠政策。建立健全政府購買社會組織服務長效機制，將政府購買社會組織服務資金列入財政預算，建立公共財政支持制度，建立多層級財政經費保障體系。建立公共財政對社會組織提供公共服務的支持、資助和獎勵機制，將符合條件的社會組織納入政府產業扶持和社會事業發展扶持政策范圍。發揮財政資金導向作用，采取公益創投、“互聯網+”和眾籌等形式資助、引導社會組織參與“雙創”。切實落實社會組織免稅資格認定、公益性捐贈稅前扣除等優惠政策，出臺更具操作性、簡便易行的優惠政策實施辦法，簡化稅收優惠減免程序，按照權限允許減免的一律予以減免，鼓勵金融機構為社會組織提供信貸支持，最大限度激發社會組織參與“雙創”的積極性和活力。同時，教育、社保等部門要出臺吸引專業人才長期投身社會組織參與“雙創”的相關政策，建立健全社會組織人才引進、培養、評價、使用、激勵機制，發掘培育社會組織領軍人物，打造專業化、可持續發展的社會組織人才隊伍，增強社會組織的職業吸引力和公眾對投身社會組織創業的信心。

三要改革完善登記管理制度，加大社會組織培育力度。各級黨委、政府要加大簡政放權力度，尊重社會組織的培育、發展和成長規律，根據社會組織的不同類型、不同性質、不同層次、不同發展階段，實行分級分類登記管理和發展指導，在確保安全的前提下，盡可能降低準入門檻，簡化登記審批程序，擴大直接登記范圍，加大培育力度。要著眼國家“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，結合政府職能轉移、行業管理服務、產業轉型升級、服務對象需要等，重點培育一批服務能力強、作用發揮好、公信力高的品牌社會組織。特別要加快推進行業協會商會脫鉤改革和培育發展，發揮服務企業、規范行業、發展產業、助推經濟等作用；大力推動科技類社會組織發展，發揮其推進科技創新、加強科技服務、普及科技知識、提供智力支持等作用；積極培育城鄉社區服務類社會組織，充分發揮其增強城鄉社區服務功能、豐富文體娛樂生活、擴大社會就業、化解矛盾糾紛、和諧鄰里關系、維護社會穩定等作用；鼓勵有條件的社會服務機構申請注冊服務商標，開展集團化、連鎖化服務，擴大經營規模，增強持續發展能力。

四要鼓勵支持社會力量組建“雙創”聯盟，發揮示范引領作用。在大眾創業、萬眾創新的浪潮中，創業大軍與創業服務機構不斷涌現，社會組織參與“雙創”的能力、水平參差不齊。政府應積極鼓勵、引導和大力支持社會組織開展廣泛合作，成立聯盟，以點帶面，由小到大，用示范做引領，實現優勢互補，推動在更寬領域、更深程度、更高層次內的合作共贏。在此方面，中科院發起成立“科技‘雙創聯盟”、北京發展中關村創業大街等做法很典型、可借鑒。如，深圳中科創客學院成立開放實驗室、開放科學家腦庫，開放科研成果，設立科學家和企業家雙導師，打通創業、就業、科研三通道，實現資金、人才、技術、研發、設計等多個產業跨界融合，這種依托社會組織載體“大手牽小手”的協同發展模式，讓創新有效驅動，創業得以實現。再比如，中關村示范區以“創新、發展、自律、服務”為己任，1987年該地第一家協會組織——北京民營科技實業家協會成立以來，經過20多年的發展，目前活躍在這里的創新型社會組織已達百余家，聚集各類創新創業主體萬余家，覆蓋了中關村各個產業和技術中介服務領域，已成為繼企業和院所高校之后的中關村創新第三極。對于這些創新示范，媒體應加大宣傳報道力度，政府應將這些創新經驗、做法積極推廣，同時鼓勵和動員社會力量自發形成更多類似的“雙創”聯盟，促進社會組織在“雙創”中更好地發揮作用。

（來源：求是網）