城市郊區區域協調發展研究

盛順喜

[提要] 近年來，城市邊界在向郊區擴張，原先近郊農村逐步成為城市的一部分，接納從主城區轉移出來的產業和農村轉移的人口，城市郊區發展進入快車道，與此同時城市郊區也面臨產業結構單一、地區發展不均衡、生態環境脆弱化等一系列問題。本文以中部城市蚌埠市郊區淮上區為例，就推進城市郊區協調發展、提高城市化質量問題進行探討。

關鍵詞：城市郊區；協調發展；淮上區

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年10月21日

淮上區作為中部工業城市蚌埠市成立不久的新城區，脫胎于原蚌埠市郊區，近十幾年來經濟社會發展突飛猛進，是蚌埠建設成為皖北中心城市的排頭兵，實現跨河（淮河）發展的重要支撐。

一、“十二五”淮上區發展成就顯著

“十二五”期間，淮上區堅持改革創新，堅持科學發展，在工業、商貿、城鎮化等方面取得很好的成績，經濟和社會發展實現了歷史性跨越。

（一）經濟總量不斷擴大、產業結構持續升級?！笆濉蹦?，地區生產總值達到105億元，比期初翻了兩番；財政收入穩步增加，達到10.46億元，其中地方財政收入達到8.42億元；固定資產投資也保持較高水平。產業結構調整持續進行，“十二五”末，三次產業增加值占比為9.4∶69.2∶21.4。工業主體地位得到進一步加強，規模以上工業增加值“十二五”末達到117億元，戰略新興產業總產值達到208.15億元；農村產業和經濟結構逐步優化，蔬菜、養殖、良種繁育和苗木花卉四大特色農業快速發展；“十二五”末，第三產業增加值達到22.48億元，年均增長18.2%；社會消費品零售額達到6.64億元，年均增長13.5%。

（二）基礎設施不斷完善、城鎮化水平逐步提高。區內道路交通、供水供電、電信設施等建設成效顯著，市政基礎設施不斷完善，農村水利設施建設也得到進一步加強，城市面貌煥然一新，良好的基礎設施為招商引資，促進區域經濟發展提供了堅強的物質基礎保障，也促進了城鎮化水平的不斷提升?！笆濉蹦?，淮上戶籍人口城鎮化率達27.1%；建成區面積達到26平方公里，這對建區相對較晚的淮上來說已相當不易。

（三）社會事業全面進步、民生改善比較明顯?！笆濉蹦?，城鎮居民人均可支配收入達26，250元，年均增長5.1%；農村居民人均可支配收入達11，000元，年均增長11.33%。教育水平不斷提升，教育投入不斷加大，義務教育均衡發展先后通過省級和國家級驗收，信息化校園建設取得積極進展；“十二五”末，全區義務教育普及率達到100%。社會保障實現全覆蓋，城鄉居民社會養老保險和新型農村合作醫療保險全面鋪開；“十二五”末，全區城鄉居民社會養老保險覆蓋率達到100%，新型農村合作醫療覆蓋率達到100%。

總體來說，“十二五”期間淮上區綜合實力顯著提升、經濟結構加速調整、城鄉統籌持續推進、社會民生全面改善，為淮上區未來加速發展打下了堅實的基礎。

二、淮上區區域發展面臨的機遇和挑戰

“十三五”期間，我國經濟發展進入新常態，保持經濟中高速增長具有很大的可能性，各項改革在深入推進，同時整個社會矛盾次第發生，社會風險也在累積，這些因素為淮上區經濟和社會發展將帶來諸多機遇和挑戰。

（一）發展機遇

1、優惠政策疊加效應不斷釋放。在國家層面上，長江經濟帶、“一帶一路”等區域合作戰略的實施，為淮上承接沿海發達地區產業轉移和人才引進、加快產業結構轉型升級提供有利條件；淮河生態經濟走廊戰略的實施，將有利于提升淮河航道運輸能力和改善淮上的生態環境；《中國制造2025》規劃的實施，有利于推進全區制造業向中高端水平提質增效；國家新一輪新型城鎮化建設重點鎮的擴容，將有助于加快淮上區域內中心集鎮的發展。在省級層面上，振興皖北戰略的實施、皖北城市群的發展壯大可為淮上區帶來諸多政策優惠；合肥經濟圈的擴容將促進淮上區與安徽發達地區的經濟聯系；安徽“4105”行動計劃的實施，將極大加快經濟結構轉型升級步伐；蚌埠（皖北）保稅物流中心的發展也將有助于促進淮上區招商引資工作和現代物流業的快速發展。

2、蚌埠發展戰略重心北移提供了想象空間。近年來，隨著經濟發展，蚌埠市老城區的發展越來越受到交通、用地等因素的約束，南拓北進，擴大城市空間已成為政府與民間的共識，淮上區將成為蚌埠市未來經濟社會發展的聚焦點和新增長極；“363”城市發展框架為淮上區在優化全市產業空間布局、助推基礎設施建設上奠定堅實基礎。蚌埠“擁河發展”，發展戰略重心北移的實施將為淮上區經濟社會發展帶來更多的政策和資金優惠。

3、區位和資源優勢沒有完全喪失，經濟發展基礎扎實。在區位上，寧洛高速、206、306、101等國道、省道穿境而過，中環線道路全線貫通，區位及交通優勢越發顯著。三個千噸級泊位碼頭的建成，進一步強化了淮上作為蚌埠市經濟發展“橋頭堡”的作用。經過十幾年的高速發展，淮上區的綜合實力穩步提升，規模以上工業增加值總量和增速均位居全市第一；生化企業退市進園，使工業實力進一步增強；境內歷史文化和生態資源的相繼開發，使文化旅游業得到比較快的發展；蚌埠工業園區、沫河口工業園區和商貿物流園區等發展平臺的轉型升級，增強了淮上區的經濟實力和發展后勁；職教園區各學校的相繼遷入，也為產業發展提供強有力的人才支撐。

（二）面臨的挑戰

1、內外需疲弱影響未完全消除。近年，來中國經濟由高速增長逐步進入中高速增長，經濟下行壓力前所未有。發達經濟體經濟復蘇有一定的起色但比較脆弱，新興經濟體面臨國際國內雙重壓力，經濟發展普遍不景氣。同時，世界經濟增長不確定性因素顯著增加，全球投資和貿易量減少，貿易保護主義有抬頭趨勢，這些不穩定因素的存在不利于淮上區的出口貿易和吸引外資，對本地區經濟發展造成不利影響。國內經濟增速下行，投資收益遞減導致投資意愿下降，受制于居民收入的緩慢增長使內需啟動困難重重，城鎮化步伐明顯放慢，這些不利因素也對淮上區經濟發展、結構轉型和動力轉換造成一定影響。

2、區域競爭加劇和要素剛性約束增強。經濟下行壓力使各地方政府在保增長上不斷發力，區域之間競爭加劇，產生一些不利于區域協調發展的現象。目前，淮上區與周邊各區縣在產業布局、招商引資、人才引進等方面有趨同的態勢。在產業規劃上，周邊地區都在加大對工業和商貿服務業等產業的支持力度，淮上區產業結構和它們具有比較高的相似度，同一地區內資源的重復配置必然導致未來一段時間內的激烈競爭，使淮上區經濟社會較快發展的難度加大。資源和人才約束明顯，目前土地、人才等資源約束趨緊，資源集約利用任務艱巨，科技創新人才、高級經營管理者和新型產業工人相對短缺，短期內將給淮上區產業結構由低端邁向中高端造成一定的壓力。

3、安全和環保形勢嚴峻。隨著我國工業化和城鎮化的加速，資源和環境滿足經濟發展的需要逐漸進入天花板狀態，資源和環境對地區經濟發展的剛性約束也明顯增強，建立綠色低碳循環發展模式正成為各界共識，中央和省市各級政府對安全生產、生態環境保護和節能減排工作越發重視。建立綠色低碳循環發展模式言下之意就是安全生產和環境保護標準將越來越高，企業在這方面投入的成本也水漲船高，淮上區隨著八一化工、天潤化工、中糧生化等生化企業的搬遷入駐，化工企業集中入園可以方便對這些企業排放的污染物集中處理，有利于總體上降低治污成本，但也將對本地生態環境保護和安全生產提出嚴峻挑戰，保持淮上區生態的核心競爭力任重道遠。

總體來看，“十三五”時期淮上區經濟社會發展的機遇與挑戰并存，但機遇多于挑戰。只要緊抓機遇，應對挑戰，加快轉型，找準定位，完全可以實現本區經濟社會的協調和跨越式發展。

三、淮上區區域協調發展中的突出問題

十八屆五中全會提出，推動區域協調發展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。實現這種區域協調發展新格局在淮上區還有很長的路要走，當前淮上區在區域協調發展中還存在很多突出問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）產業結構不合理、主導產業不明晰?；瓷蠀^當前產業結構不合理，實現產業結構向高級化轉變還需經歷漫長的過程。三次產業比重2015年為9.4∶69.2∶21.4，農業占比已經由設區初期的20%左右下降到10%以下，下降比較明顯，但第三產業所占比重只有21.4%，第三產業的增速顯著落后于第二產業的增速，第三產業不發達情況比以往更加突出，第二產業占比高反映出淮上區還處于工業化中期階段，具有明顯的重型特征，同時該區工業產品的附加值普遍較低，勞動密集型和資源消耗型產業占據較大的經濟容量，在資源環境剛性約束和勞工成本不斷上升的情況下，產業轉型升級的壓力比較大。目前，淮上正在打造六大產業集群即環保設備及高端裝備制造、新型化工、硅基、新材料、新能源汽車、農資及農產品深加工，盡管部分產業已具備一定的規模，但和其他縣區相比，產業集聚度不是非常高，企業單打獨斗現象比較明顯，缺乏龍頭企業的帶動作用，同時培育六大產業也使淮上塑造的主導產業不甚明晰，不利于資源的集約利用，也未能和同區域其他縣區產業實現錯位發展，各產業競爭和生存壓力普遍比較大。

經濟新常態下，內外部需求不足造成傳統產業產能過剩也是當前淮上區經濟發展過程中的一個需要慎重面對的問題，盡管其去產能的壓力沒有區域內其他縣區大。去產能、進行供給側結構性改革的任務仍然比較繁重，產能過剩產生的一個重要原因是，傳統產業多處在全球產業價值鏈的低端，創新能力不強，產品質量不高；區域產業結構同質化是造成傳統產業產能過剩的另一個重要原因。

（二）農業質量不高、綜合收益差?；瓷蠀^由原先的郊區經過行政規劃調整成立，農業占比比較大，經過十幾年的發展，農業在三次產業中的比重逐步下降，但占比仍然較高，這成為制約淮上三次產業協調發展的一個重要因素。首先，農業發展中最突出的問題是結構問題，普通、大路農產品太多，優質、品牌農產品則相對缺乏，農業生產結構沒能適應居民消費結構升級的變化，出現傳統農產品供給過剩和多樣化、個性化農產品供給不足并存的現象，導致雖然農業產出年年增加而農民收入增長則不是非常令人滿意；其次，農業生產碎片化現象比較嚴重，農戶兼業化廣泛存在，碎片化經營使農業生產缺乏規模競爭優勢，價格“天花板”和成本“地板”雙重擠壓凸顯，碎片化經營也使針對農民提供的產前、產中和產后服務的成本比較大，農業抗風險能力相應比較低；農業基礎設施建設這幾年有所投入，但離農業經營需要還有不小的距離，作為具有公共產品性質的基礎設施，政府投入不足在一定程度上影響了農業綜合收益的提高。

（三）第三產業發展相對滯后。理想的產業結構應該是三二一的排列順序，產業結構不斷趨于高級化反映一個地區的經濟發展水平的高低，第三產業的發展是城市化進程中提升市民生活品質的重要環節?；瓷蠀^這些年在第二產業上發力較大，第二產業在三次產業中占比相對較高，而第三產業占比明顯低于本區域內的其他地區。隨著城市框架的拉大和落戶城市產業及人口的增多，居民的生活、出行以及休閑等受到比較大的影響。第三產業發展相對滯后還體現在現有第三產業中低端服務業占比大，中高端的金融、文化、信息等比較缺乏，呈現總量和結構需要雙重提升的艱巨任務。

（四）城鎮化水平較低、落戶城市成本卻上升。建區時間短，原有農業人口占比大使淮上區的城鎮化水平相對于市區其他區要低，盡管這幾年隨著產業的發展吸引了一批人在該區落戶，但淮上戶籍人口的城鎮化率仍不到30%，近幾年在周邊地區房價的波及下，淮上區房價上升也比較快，房價過快的上升對農業人口和農民工落戶城市顯然形成了制約。另外，相對于農村比較低廉的生活成本，日用生活用品和交通出行費用上漲也給城鎮化水平的提升制造了一定的障礙，生活水平越低的人恩格爾系數越高，花費在食品等生活必需品上的開支也越多；用在吃飯以外的其他方面比如說文化、旅游、自我教育等開支仍然沒有增加多少，出現了“有增長而無發展”的狀況。

四、淮上區區域協調發展建議

（一）工業主導，優化產業布局?；瓷蠀^目前三次產業結構不盡合理、不夠高級的現狀一定程度上制約了其未來發展，要實現“三步走”戰略（“十二五”末百億產值、10億財政收入；2018年實現“三年翻一番、五年翻兩番”；2020年全面建成小康社會），淮上區域協調發展總體思路應是做強二產、做大三產、做特一產。

工業是立區之本、強區之基，是淮上經濟發展的“壓艙石”。首先，做大工業總量，利用淮上現有優勢承接市內外產業轉移，特別是要引進具有龍頭帶動作用的大項目和大企業，吸引與其配套的中小企業進入，打通產業上下游，提高產業聚集程度，針對淮上區的實際情況，目前還不宜過早放棄具有吸納較多就業能力的勞動密集型產業發展；其次，提高工業質量，在規模不斷擴大的情況下，淮上區工業發展必須進行轉型升級，由粗放式發展向集約化轉變，由數量擴張型向質量效益型推進，大力發展戰略性新興產業，推進產業結構由低端逐步向中高端邁進；再次，想方設法激活微觀主體活力，當前和今后相當長的一段時間內，我國經濟還不可能很快走出低谷，宏觀經濟L型走勢給企業發展帶來較大壓力。

針對日益增加的企業和城市人口，解決好為生產和生活提供各種配套的第三產業發展應該被重視?；瓷夏壳暗谌a業在三次產業中占比明顯偏低，第三產業有比較大的發展空間。針對淮上工業空間布局集中和分散并存的特點，加強物流、科技服務以及信息服務等生產服務業的發展，對保持工業生產過程的連續性、促進工業技術進步、產業升級和提高生產效率就顯得尤其重要；同時，由于淮上建區時間不長，涉及居民生活的各種服務配套也不是非常完善，居民的出行、就醫、消費等不是非常方便，加快生活服務業的發展也就十分必要。

做特一產就是要進行農業供給側結構性改革，一是使農產品生產結構能夠適應消費升級的需要，也就是提高農業供給體系的質量和效率；二是通過改革推動農業轉型升級，提高農業的質量、效益和競爭力，使農民得到更多的收入；三是通過供給側結構性改革能夠揚長補短，一方面使生產能力得到鞏固；另一方面使資源環境壓力得到改善。

（二）產城融合，加快人口集聚?；瓷辖陙沓擎偦教嵘秊榘l展提供了新的動力，城鎮化首先應該是人口的城鎮化，城市發展需要一定的人口集聚，只有不斷將農業人口轉移到城市，城鎮化才可持續，因此加快人口集聚是當前淮上發展的重要課題。

人口集聚是通過產業發展和農業現代化合力實現的，通過產業資源整合，結構提升和布局優化，強化產業發展的支撐力度，由此提供更多的非農就業崗位來吸納農村轉移出的人口進城定居，由農業人口轉化為非農人口，產業發展也將使各種生產和生活設施配套得到改善，促使進入城市的人員能夠在城市定居；在產業發展帶動下，農業也將發生重大變革，土地的集約化經營、設施農業和新型農業發展在改進農業生產力的同時也會產生大量需要轉移的剩余勞動力，轉移出來的這部分農村人口將逐步由城市來吸收，目前提高人口集聚水平關鍵是解決落戶城市的人口面臨的衣食住行等各方面問題。另外，吸引主城區人口進入本區也是可以提前謀劃的一篇大文章，世界城市發展經歷農村—城市—農村這樣一個過程，主城區人口不斷集聚會產生城市病，產生人口向郊區擴散現象，這種現象被稱為“城市郊區化”?；瓷峡梢岳闷鋸V闊的空間在生態養老、綠色居住等方面進行一定的嘗試。

（三）生態保持，實現可持續發展。生態環境保護是淮上經濟社會發展的第一推動力，保持良好生態，滿足人們對良好生態環境的追求應成為淮上區域協調發展的核心競爭力。生態保持和經濟發展并不總是對立的，通過發展生態農業、生態養老等產業既可以為淮上經濟發展打開一種新的思路，又可以實現人和自然的和諧共處，可持續發展將使淮上區發展走得更久，更踏實。保持生態核心競爭力需要嚴格控制污染項目，控制工業污染排放，加強農村環境保護力度，以減量化、資源化和無害化為重點，構筑淮上生態網絡系統，建立宜居宜業新淮上。

生態農業將對現代農業進行以下幾個方面的“撥亂反正”：（1）化肥和農藥用量減少。發展生態農業，化肥用量在現有基礎上減少一半并不影響產量，生態農業對害蟲的防控以預防為主，更強調生態平衡，對生態環境保護和溫室氣體減排的意義是十分巨大的；（2）消除農膜污染。生態農業可以根據作物生長習性，在不使用農膜的前提下，保證產量與質量雙盈；（3）生態農業及其下游產業可以帶動更多的就業。吸引更多的農民留在家鄉，轉變為農業職業工人，就地城鎮化，將城鎮建設成為有生氣的養人之地，用中國人的智慧解決人類可持續發展的瓶頸問題。

（四）提供保障，公共服務補短板。城鄉結合部地區道路、綠化、水、氣、管線、供電、環衛設施、信息化設施等不足，公共交通短缺，斷頭路大量存在，教育、醫療衛生、文化等資源配套水平與中心城差距明顯，已成為城市郊區環境與公共配套水平的洼地。加之大量外來人口的涌入，給基礎設施和公共服務帶來難以承受的壓力。針對這種情況，近年來，淮上區的各項基礎設施建設有了長足的發展，淮上大道、龍華路、解放北路等一批市級重點道路大大改觀了新區的形象。在現有的基礎上，力爭全面完成幾個重要路段的提升改造工程，著力構筑循環開放的交通網絡。進一步提升新區城市形象，提高淮上區建筑品味和綠化檔次，確定主城區板塊色調，打造一批彰顯淮河文化和淮上特色的景觀帶。同時，以開展“三線三邊”整治為契機，做好重點鎮和美好鄉村示范點道路水電等基礎設施改造提升。在統籌社會事業發展上，重點推動教育和醫療衛生的新提升。在提供保障補短板過程中政府的職能也應該進行相應地轉變，地方政府扮演的角色應轉變到提供基本的公共服務，實行供給管理，地方政府要做的是：盡可能減輕企業負擔，創造公平的市場環境，防止環境污染。

主要參考文獻：

[1]何煉.武漢遠城區經濟發展研究[D].華中師范大學，2013.

[2]雨辰，龔常.中小城市與郊區新城的發展困境和應對策略[J].上海城市管理，2012.1.