淺析工程分包審計的難點和對策

劉玉波

（審計署京津冀特派員辦事處，天津　300010）

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淺析工程分包審計的難點和對策

劉玉波

（審計署京津冀特派員辦事處，天津300010）

［摘要］工程分包審計是固定資產投資審計的重點和難點，文章從工程分包產生的原因入手，介紹了目前工程分包過程中存在的主要問題，通過對工程分包審計中界定違法分包行為、核實分包資金真實去向等方面存在的難點進行分析，研究提出了相應的審計對策。

［關鍵詞］工程分包；審計；難點；對策

審計機關在對鐵路、公路、水利等基本建設項目進行的審計過程中，通常會將工程分包作為重點審計內容。隨著近幾年工程建設領域的審計監督檢查力度的加大，施工單位在工程分包方面的違法違規問題越來越隱蔽，審計查處難度越來越大，需要研究相應的審計對策。

1　工程分包的產生原因

工程分包是工程建設過程中的常見行為，指施工單位中標某一工程建設項目后，在施工過程中將其承攬施工內容的某一部分或幾部分，再發包給其他施工單位，由其他施工單位進行施工的行為。工程分包的產生主要原因包括以下幾個方面。

1.1施工單位自身條件限制

根據目前我國建筑市場現狀，施工單位通過招投標承攬到工程任務后，通常會成立項目部對工程施工進行管理，工程建設過程中，由于施工單位受人員、資金、技術、設備等條件限制，僅靠施工單位自身的人員、資金、設備等往往難以滿足工程施工需要。

1.2施工單位利潤最大化要求

建筑行業屬于微利行業，為了滿足利潤最大化的要求，施工單位考慮到施工成本因素，在人員、資金、設備方面難以無限投入，為了充分調動社會資源、優勢互補，發揮社會上其他施工單位的專業特長，降低施工成本，施工單位往往將一部分非主體工程或專業工程對外進行分包，產生工程分包現象。

1.3建設單位的要求

對于一些技術復雜和特殊專業的分項工程，施工單位的施工技術和水平難以達到施工要求時，建設單位會指定分包商進行施工，這種類型的分包往往在招標文件或施工承包合同中注明。

2　目前工程分包過程中存在的主要問題

2.1違法分包

違法分包是工程分包中的常見問題，指施工單位承包工程后違反國家法律法規規定或者施工承包合同關于工程分包的約定，把單位工程或分部分項工程分包給其他單位或個人施工的行為，分包給不具備資質的單位、將主體工程進行分包、未經建設單位批準擅自分包等是違法分包最為常見的形式。

2.2偷工減料，產生質量安全隱患

為了保證工程施工質量和安全，國家規定不允許對主體工程進行分包，但實際施工中，施工單位往往采取多種隱蔽形式將主體工程中的一部分分包給分包單位，有些分包單位人力、資金、技術等力量比較薄弱，難以保證施工質量和安全，一旦施工過程中施工單位對分包單位在質量、安全等方面監管不到位，容易使分包單位在實體工程的材料、規格等方面偷工減料，產生質量安全隱患。

2.3拖欠農民工工資，影響社會穩定

農民工是工程施工中的主要人力資源，工程分包單位在施工中會雇傭大量的農民工，來進行鋼筋綁扎、土石方開挖、機械設備操作等施工作業。拖欠農民工工資是工程建設領域中的常見問題，由于目前人工成本逐年加大，分包單位的資金壓力也越來越大，一旦建設單位工程款和施工單位分包款支付不及時，或者對分包單位監管不到位，易產生拖欠農民工工資問題，帶來群體性上訪和其他惡性事件，影響社會穩定。

2.4套取建設資金，形成“小金庫”

通過分包單位套取建設資金也是工程建設領域中的常見問題，工程建設過程中，部分建設、施工等單位會與分包單位串通，通過虛假計量、虛假結算等將建設資金撥付分包單位，由分包單位通過勞務費、虛假發票等方式將資金提現后，將建設資金再返還給建設單位或施工單位，套取建設資金形成“小金庫”或謀取私利，帶來貪污腐敗問題。

2.5為關聯企業或個人進行利益輸送

與建設項目有關的主管單位、建設單位等有時會存在職工持股、親屬參股入股等形式的關聯企業，在工程建設過程中，這些關聯單位會以分包單位或者分包單位下游供貨商、工程隊等名義出現，施工單位通過虛假計量、高價結算等方式對這些關聯企業和個人進行利益輸送，產生行賄受賄、以權謀私等重大違法違紀問題。

3　工程分包審計的難點

3.1界定違法分包行為存在困難

由于國家對工程分包的要求比較嚴格，為了掩蓋工程分包，很多施工單位會將工程分包進行拆分，與分包單位分別簽訂勞務分包合同和機械租賃合同，形式上雖然不是工程分包，但實質上還是有一家分包單位承攬一部分工程施工業務，這種以勞務分包、機械租賃等名義掩蓋工程分包的行為，在一定程度上加大了審計人員界定違法分包行為的難度。

3.2核實分包資金真實去向存在困難

工程分包審計中，核實工程款真實去向是審計的一項重要內容，但分包單位的復雜性給這方面工作帶來了一定難度。一是分包單位財務管理不規范。工程施工中的分包單位多數為民營企業，或者是掛靠有關企業的個體施工隊，這些單位的財務管理往往不夠規范，審計時難以從這些單位取得完整的財務資料。二是分包資金支付形式多樣。施工單位在支付分包工程款時，有時會以勞務費、租賃費等名義支付分包工程款，甚至將工程款轉入個人賬戶，或者大量提現，導致分包資金去向分散，給審計工作造成了很大困難。

3.3確定利益輸送對象存在困難

通過工程分包對建設項目有關的關聯單位和人員進行利益輸送是工程建設領域腐敗問題的根源之一。由于工程本身的專業復雜性，工程施工過程中會存在大量不同專業的分包單位，且多數為民營企業，利益輸送對象往往會隱藏在眾多分包單位或分包單位的下游供貨商、工程隊等單位的股東中，如果沒有確切的審計線索或不進行深入調查，審計人員在有限的時間和人力條件下從眾多分包單位中確定利益輸送對象存在一定困難。

3.4追究相關人員責任存在困難

目前國家對于分包單位的選定程序沒有統一要求，通常僅由各施工單位自行制定有關制度，有的施工單位甚至連相關制度也沒有制定，施工單位很少通過招投標確定分包單位，對分包單位的選定存在很大主觀性，在缺乏分包單位選定程序文件和決策依據文件的情況下，審計發現問題時難以追究相關人員責任。

4　工程分包審計的對策

4.1關注決策程序

審計過程中，需要對項目部和施工單位的會議紀要、會議記錄、收文、發文、分包審批文件等進行詳細審查，一方面確定是否存在分包行為，另一方面確定每項分包的具體責任人，落實分包責任，重點關注違反審批程序和集體決策程序的分包行為。在上述文件的審查過程中，除了建設、監理、設計等明顯屬于參建方的單位外，文件中出現的其他特殊單位都需要引起重視，需要取得相關協議進行進一步調查，核實是否存在分包行為。另外，對于分包單位的選定過程進行重點關注，通過審查會議記錄、會議紀要、審批文件等，并結合與有關施工、分包等單位人員座談，確定責任人，落實分包責任。

4.2對比分析機械租賃、勞務作業合同清單價格

工程施工中，為了掩蓋工程分包行為，施工單位往往與有關單位和人員簽訂大量機械租賃合同和勞務作業合同，但是，單純的機械租賃和勞務分包難以涵蓋工程分包中的人工、材料、機械等全部施工內容，為了能夠使機械租賃和勞務作業的總價格與工程分包的總價格保持一致，施工單位往往會將機械租賃和勞務作業的單價提高。為了發現此類問題，需要將機械租賃、勞務作業等合同的單價進行比較分析，運用計算機審計方法進行橫向和縱向的數據分析，從而發現價格上存在的異常，并結合座談、查閱相關協議和結算文件等其他審計手段發現工程分包行為。

4.3重點分析分包結算內容

審計過程中，對分包結算文件內容進行分析，也是發現施工單位以機械租賃、勞務作業等形式掩蓋工程分包行為的途徑之一。合同結算文件包實際作業明細、單價、數量等內容，一般來講，機械租賃費一般按照機械臺班進行計量，勞務作業按照人工工日進行計量，如果施工單位不按照機械臺班和人工工日進行計量結算，而是按照工程實體如土石方數量、混凝土數量等進行計量，則有可能存在工程分包行為。為了發現此類問題，需要取得機械租賃、勞務作業等合同結算資料，根據結算內容，分析結算的具體內容，檢查結算內容中是否存在按照工程實體進行結算，是否包含人工、材料和機械費用，若存在上述結算內容，則可以認定存在工程分包行為。

4.4詳細審查財務資料

工程施工中的各項經濟行為最終都會反映在財務資料中，工程分包審計中對財務資料的審查必不可少。通過對財務資料的審查，一方面可以發現分包行為，發現違法分包問題線索，另一方面可以發現工程分包過程中是否存在轉移、套取、挪用建設資金、拖欠農民工工資等違法違規問題。在此類問題的審查過程中，應收集分包工程價款結算單、財務賬簿、會計憑證、銀行對賬單等資料，必要時進行審查銀行查詢，審查工程款撥付情況，收款單位（或個人）是否與合同約定的單位（或個人）一致，是否存在通過虛假分包套取建設資金問題，是否及時支付農民工工資、分包工程款，是否存在拖欠農民工工資行為。

4.5充分利用外部信息

工程建設過程中，工程分包是施工單位向關聯單位和人員輸送利益的途徑之一，由于存在較大的隱蔽性，審計過程中往往難以直接確定利益輸送對象。為了發現此類問題，應借助外部信息，如到工商管理部門查詢分包單位的工商登記信息和股東信息、到銀行查詢分包單位的資金去向等，必要時延伸審計分包單位及其下游供貨商、工程隊等，從而確定利益輸送對象，發現重大違法違紀問題線索。

總之，工程分包審計是投資審計中的重點和難點，需要不斷研究和探索新的審計思路和方法，發現新形勢下工程建設領域工程分包中存在的各類問題，提出合理化意見和建議，進一步規范工程分包管理。

主要參考文獻

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.018

［中圖分類號］F239.6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）03-0040-02

［收稿日期］2015-10-09