全國人大常委會法工委職能之商榷＊

褚宸舸

西北政法大學人權研究院、行政法學院教授

全國人大常委會法工委職能之商榷＊

褚宸舸

西北政法大學人權研究院、行政法學院教授

一、問題的提出

人大制度是中國共產黨治國理政的重要把手。人大及其常委會的職權要通過其內部組織的職能來實現。機構的職權與其內設組織的職能本應是相輔相成的關系，但是在實踐中二者又往往存在張力。黨的十八大報告將“健全國家權力機關組織制度”作為支持和保證人民通過人大行使國家權力的重要內容予以強調。十八屆三中全會提出“完善人大工作機制”，這需和相關的機構改革與組織建設配套推進。十八屆四中全會提出“健全憲法實施與監督制度”“完善立法體制”，特別是“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”“加強備案審查制度和能力建設”等，這些都對人大自身組織制度的改革提出了新的要求。

對人大組織制度的研究是人大制度研究領域非常薄弱的環節。一方面，黨和國家、社會對人大工作的期許越來越高；另一方面，有調查表明，民眾對人大常委會的職權和工作情況知之甚少。1參見林龍：《“百姓心目中的人大制度”調查與思考》，載《人大研究》2010 年第5期。不僅如此，學界對人大組織制度特別是立法組織的研究也比較匱乏。目前，對中國立法體制的研究主要集中于“怎么做”，較少有論著涉及是否應當和如何進行改革。在中國知網搜索“法制工作委員會”“法工委”“立法工作者”等關鍵詞，只能發現少量宣傳報道性的文獻?？傮w來講，我國學界研究行政組織、政府機構改革的論著較多，但是研究人大組織、立法組織改革的鮮見，此領域實屬法學研究中的“冷門”。2基于上述考慮，筆者近年來曾從功能結構和法律規范的角度，研究全國人大常委會法制工作委員會這個立法組織。參見褚宸舸：《論答復法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機構屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。關于全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱法工委）的職能定位，從成立以來就有不少爭論。有學者把法工委稱為“隱形立法者”，發揮著“小常委會”和“事實上立法引擎”的功能3參見盧群星：《隱性立法者——中國立法工作者的作用及其正當性難題》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2013年第2期。。也有學者用“立法官僚化”來描述立法過程中立法權由權力機關（名義上的立法者）向其常設機構、專門委員會、工作機構（實質立法者）的轉移現象，并分析實質立法者的行為邏輯遵循了“官僚理論”的基本原則（如專業性、科層化、封閉性）。4參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行以來的首次修改。重新公布的《立法法》（以下簡稱新《立法法》）修改內容多，立法制度和體制有一些變化。其中，如何看待和解釋法工委通過新《立法法》擴權這一現象和事實，法律界同仁似乎尚未關注。

法工委是專門為全國人大常委會履行立法相關職能提供服務的工作機構。繁重的立法任務的確需要一個常設性機構做日常工作，此機構的設置實屬人大代表兼職性5關于人大代表的構成、代表性和專職代表制改革的研究，參見褚宸舸等：《健全人大代表組織制度研究》，載《岳麓法學評論》（第9卷），中國檢察出版社2015年版。和常委會會議非持續性的一種替代方案。事實上，改革開放近四十年來，我國社會主義法律體系能夠形成如此規模，法工委的工作貢獻有目共睹。根據《憲法》，國家立法權屬于全國人大及其常委會，即立法是全國人大常委會的法定職權之一。但是，此職權要通過法工委履行相應職能來實現。因為人大代表的任期有限，絕大多數代表也沒有法律專業背景；而法工委工作人員一般長期穩定、專業性強、流動性小。職是之故，在國家立法工作領域，有“權”的是全國人大及其常委會，有“能”的是法工委。如果借用行政法理論，全國人大及其常委會和法工委的角色關系，有些類似行政主體和行為主體的關系。

法工委這種職能狀況，過去一直是靠隱藏在法律之后的“工作”規則實現的。蔡定劍曾指出：“由于沒有實行修正案的方式和逐條表決的方式由委員們來決定怎么修改，而是由法制工作機構（即法工委——引者注）根據大家發表的意見來決定吸取哪些意見，不吸取哪些意見。這樣實際上使法律議案的具體修改，最終由領導掌握”。6蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。但是，在新《立法法》中，法工委的職能變成了法定的職權，從“幕后”走向“前臺”。新《立法法》這種規定是否有悖于法工委的職能定位？是否符合人大制度的基本原理？7對此，我最早曾在主持2012年司法部課題“健全國家權力機關組織制度問題研究”（課題編號：12SFB4006，2014年9月被批準結項）的研究報告中提及。2014年年初，在西北政法大學召開的一次內部《立法法》修改征求意見會上，我也簡要提出。2015年“兩會”召開前夕，我曾投稿《法制日報》，千字小文被報社內參部采用（未公開發表）。參見褚宸舸：《〈立法法〉修改中全國人大常委會法工委擴權的利與弊》，載《法治參考》（第332期）2015年3月15日。故本文不揣淺薄拋磚引玉，求教于方家。

二、法工委的機構屬性和職能

關于法工委的機構屬性，學界表述不同，認識上有分歧。蔡定劍認為：“法制工作委員會實際上更屬于辦事機關類型的機構?！蓖瑫r又認為“是人大常委會的工作機構?！?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第237、476頁。劉政等將法工委定義為“承擔常委會立法等方面的工作機構”。9劉政、程湘清：《民主的實踐——全國人民代表大會及其常委會的組織和運作》，人民出版社1999年版，第311頁。尹中卿則將法工委歸入“全國人大助理機構”，屬于“全國人大常委會的辦事機構”。10尹中卿：《中國人大組織構成和工作制度》，中國民主法制出版社2010年版，第124頁。周偉認為法工委屬于“辦事機構”，是隸屬于常委會的“工作機構”和法律委員會的“立法工作機構”，并與“各專門委員會保持著一種類似于相同性質與地位的復雜關系”。11周偉：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第174、283頁。綜上，法工委的機構屬性有“工作機構”和“辦事機構”兩種主要表述。

“工作機構”和“辦事機構”都是我國法律規范中使用的概念。如《全國人大組織法》第21條規定：“全國人民代表大會代表向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由全國人民代表大會常務委員會的辦事機構交由有關機關、組織研究處理并負責答復?！边@里所謂的“辦事機構”主要是指全國人大常委會辦公廳，因為辦公廳的主要職責包含“組織辦理全國人大代表提出的建議、批評和意見，辦理全國人大代表的來信，接待全國人大代表的來訪?！?2尹中卿：《中國人大組織構成和工作制度》，中國民主法制出版社2010年版，第123頁?！坝嘘P機關、組織”則主要指的是辦公廳下屬部門和法工委，其中法工委負責答復與法制工作有關的問題。因此，將法工委定性為“辦事機構”是不準確的，應該表述為“工作機構”?！肮ぷ鳈C構可以認為是一種半職能性機構，它可以行使一定的法律職權，但不可以以獨立名義發布執行性的文件、指示、命令，它是為職能機構提供服務的。所以，它本質上又是一種服務機構。辦事機構則是提供純粹的事務性服務，帶有一種行政后勤服務機關的性質，包括為職能機構服務和為工作機構服務?！ぷ鳈C構側重為職能機構提供直接的工作服務。辦事機構側重辦理行政后勤服務事項?！?3蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第476頁。

關于法工委的職能，全國人大常委會的官方網站“中國人大網”有權威表述。14參見《全國人大常委會的辦事機構和工作機構》，載http://www.npc.gov.cn/pc/XWZX_1/6/200702/t20070225_3174.htm，2016年4月28日最后訪問。據此，可以把法工委的職能分為三類：

第一，立法輔助職能。這是指在立法過程中，法工委受委員長會議委托，擬訂有關法律方面的議案草案，以及為全國人大和全國人大常委會審議法律草案服務，對提請全國人大和全國人大常委會審議的有關法律草案進行調查研究，征求意見，提供有關資料，提出修改建議，并在法律草案交付表決前，負責法律用語的規范和文字方面的工作。

第二，立法后職能。這是因立法輔助職能附帶產生的職能，如法工委對各省、自治區、直轄市人大常委會及中央和國家機關有關部門提出的有關法律方面問題的詢問進行研究、答復，并報全國人大常委會備案；對報全國人大常委會備案的行政法規和地方性法規是否違反憲法和法律進行研究，提出意見。

第三，法律研究職能。這是上述職能的附屬性職能。這包括研究處理并答復全國人大代表提出的有關法制工作的建議、批評和意見以及全國政協委員的有關提案；進行與人大工作有關的法學理論、法制史和比較法學的研究，開展法制宣傳工作；負責匯編、譯審法律文獻的有關工作。此外，還要辦理全國人大常委會和委員長會議交辦的其他事項。

2007年2月,全國人大機關立法工作體制進行調整，調整方案指出：全國人大常委會法工委負責統籌立法工作全過程,履行規劃、組織、協調、指導和服務等職能；規劃是指負責擬定立法規劃、立法計劃；組織是指負責整個立法工作的組織工作；協調是指負責立法工作部門之間的協調；指導是指要在統一國家法制、統一立法技術規范上履行指導職責；服務是指為全國人大和全國人大常委會的立法工作提供服務。15參見闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社2017年版。

三、法工委通過新《立法法》擴權的憲法問題

在新《立法法》中，并未直接提到全國人大常委會法工委的名稱，而是代之以“常委會工作機構”這樣的表述。全國人大常委會工作機構，包括辦公廳、法工委、預算工作委員會、代表資格審查委員會、香港特別行政區基本法委員會、澳門特別行政區基本法委員會。我國法律規范中，“常委會工作機構”在哪些地方專指法工委，在哪些地方是統稱或指其他機構，要結合法律規范的具體語境。因為和立法直接相關的常委會工作機構就是法工委。如《立法法》第34條規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見?！边@里“常務委員會工作機構”顯然是指法工委。所以，可以把《立法法》中“常委會工作機構”理解為具體指向法工委。新《立法法》中法工委的擴權主要反映在以下環節：

第一，明確規定編制立法規劃、擬訂年度立法計劃并按照全國人大常委會的要求，督促立法規劃和年度立法計劃落實的職權（第52條）。旨在加強全國人大常委會對立法工作的組織協調，充分發揮人大常委會在立法工作中的主導作用。

農產品生產過程中，容易出現意外情況，包括人為因素和自然環境因素等。農業生產者可以通過互聯網查詢相關規避風險的方法，和其他農戶交流生產技術，來減少生產過程中的風險。收獲時期，農業生產者可以在互聯網上了解各地農產品供需信息，制定銷售規模和產品定價，優化資源要素配置。

第二，健全起草機制，打破以往行政部門主導法律草案起草的慣例，明確規定法工委可以提前參與有關方面的法律草案起草工作。強調對涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的重要法律草案，可以由有關的專門委員會或者法工委組織起草（第53條）。

第三，明確規定列入常務委員會會議議程的法律案，法工委應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人大代表等方面的意見，并向常委會報告論證情況。法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人大代表和社會有關方面的意見，應當向全國人大常委會報告聽證情況（第36條）。此外，為了更好發揮人大代表在立法中的作用，規定法工委應當通過多種形式征求全國人大代表的意見。進行立法調研時，可以邀請有關的全國人大代表參加（第16條）。

第四，確立法律案通過前評估制度。擬提請常委會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，法工委可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明（第39條）。

第五，組織立法后評估的職權?？梢詫τ嘘P法律或者法律中有關規定組織開展立法后評估，評估情況應當向常委會提交報告（第63條）。

第六，實質性的參與違法審查工作的職權?！读⒎ǚā吩?1條規定，可以向制定機關提出書面審查意見的主體是專門委員會，召開聯合審查會議的主體是法律委員會與有關的專門委員會，接受制定機關反饋的主體是法律委員會和有關的專門委員會。法律委員會、有關的專門委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。

新《立法法》第100條將法工委納入上述主體，即法工委在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面研究意見；也可以參加聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者法工委反饋。法工委審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。法工委向制定機關提出研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。簡言之，首先，當行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，法工委有權向制定機關提出書面研究意見。其次，法工委有權參加聯合審查會議，向制定機關提出書面審查意見。再次，法工委有權要求制定機關在兩個月內反饋是否修改。最后，法工委有權在行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的情況下，向委員長會議提出予以撤銷的建議。

新《立法法》進一步規定法工委具有啟動違法審查程序的職權。原《立法法》第90條（在新《立法法》中是第99條）曾規定：“前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見?！痹摋l款已經確立法工委先行篩查的權力?！氨匾獣r”這類模糊性立法語言在并未明確規定審查形式和實質標準的情況下，賦予了法工委較大解釋權空間。新《立法法》在該條中增加一款作為第3款：“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查?！睂嶋H賦予法工委可以對報送備案的規范性文件進行主動審查的職權。

如前所述，新《立法法》強化和擴大了法工委的職權，進一步增加了其在立法工作中的權重，特別是建立了一些新制度，這對建立常態性的科學立法、民主立法體制與機制，無疑有良好的促進作用。立法是人大及其常委會的重要職權，通過加強法工委的工作，人大立法工作無疑增加了“內力”。

需要指出的是，上文所謂的“擴權”，其實一直都是法工委過去從事的工作，也是其工作職能之一。只不過以前沒有用法律形式固定下來，這次通過《立法法》將以上實踐做法予以法定化，實際是一種確認，如立法規劃、計劃的編制、立法前評估和立法后評估的實施。

黨的十八屆三中全會的《決定》提出：“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化?！晟迫舜蠊ぷ鳈C制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切?！边@無疑要充分發揮人大內部立法輔助機構法工委的作用。新《立法法》在某種程度上就是落實十八屆三中全會《決定》的規定，也吸收了以往人大系統和學界的建議。16如法律案通過前評估制度、立法后評估制度、提前介入的起草機制、編制立法規劃和擬訂年度立法計劃、聽取意見、建議意見反饋機制等，吸收了近十年來立法學和憲法學界的一些好的建議與意見。如立法參與制度，就旨在完善立法中的利益表達、協商和博弈，擴大普通民眾參與面和加強專家參與深度。立法前后的評估制度是由省級地方人大的創新實踐“倒逼”的，目前已經總結出一套比較規范的做法和評估指標體系。當然，這次《立法法》修改只是部分修改而非全面修改，很多地方值得推敲，也遺留了一些重要問題。

也許有人認為，《立法法》在后而《組織法》在前，根據“新法優于舊法”的原理，《立法法》修改、變通《組織法》的內容，是可以賦予法工委實質性的違憲審查權的。但是，這種解釋并不符合我國憲法的規范原理。

根據《憲法》第2、3、62、67條的規定，可以認為，違憲審查權只能是由人民選舉產生的人大代表組成的全國人大和全國人大常委會行使，這是人大制度和違憲審查制度的憲法依據和法理基礎。按照《憲法》的上述規定，全國人大及其常委會的法定職權之一是監督憲法。實際工作中，全國人大該職權是通過以法律委員會為代表的專門委員會履行相應職能來實現的，而全國人大常委會的憲法監督職權則是通過法工委履行相應職能來實現的。但是，法工委作為內部工作機構借《立法法》將其職能外部化，變成法定職權，可能會有架空原本擁有法定職權的主體的危險。由于法規備案審查是由法工委內設機構運作的，以一個內部工作機構來替代民意代表機構的作用，再通過強化法規備案審查進一步將其行為合法化，最終有導致立法工作者而非人大代表實施違憲審查的危險后果，這非常值得警惕。

當然，可能會有學者提出，備案審查過程中，法工委可以出具“研究意見”，進行事前“篩查”等，事實上是法工委謙抑的表現。因為法工委從事的是程序性工作，出具“研究意見”而非“審查意見”，最后提出的建議能否得到委員長會議和常委會會議的認可，決定權并不在法工委。也可能有人指出，從工作層面上進行“草擬”和“協調”，最后通過權是委員長會議和常委會會議。但是，因為立法的專業化、封閉性特點，人大立法權的行使出現了明顯的“下沉”趨勢。有學者就指出，經由“全國人大→常委會→委員長會議→法工委”的轉移路徑，最終致使立法過程依賴于法工委的輔助。立法工作者憑借其法工委的制度平臺，以及法律體系復雜化、精細化帶來的技術立法傾向，借助法學發展帶來的知識動力，迅速成為支配與替代人大代表的“實質立法者”。17參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。法工委為委員長會議和常委會會議的立法決策設定了“基本議程”和信息篩選，實際深刻影響了立法。

事實上，法工委在設立依據、機構屬性、組成人員方面都與專門委員會存在巨大差異。首先，從設立依據來看。專門委員會的設立依據是《憲法》第70條的規定：“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案?！倍üの脑O立依據是《全國人民代表大會組織法》第28條的規定：“常務委員會可以根據需要設立工作委員會?！彼?，法工委的憲法地位明顯低于專門委員會。其次，從機構屬性來看，專門委員會是權力機關的常設工作機關，屬權力機關的內部機構，法工委則是全國人大常委會的輔助性工作機構。最后，從組成人員來看，專門委員會成員均為人大代表，法工委則不盡然，其工作人員絕大部分不具有全國人大代表身份，只有法工委主任等個別領導作為全國人大法律委員會副主任或委員，其身份是人大代表。

上述差異意味著法工委不能與專門委員會等量齊觀，更不能與專門委員會一道行使實質的違憲審查權。法工委作為工作機構只有工作職能，如《立法法》所表述的“進行研究”的職能。全國人大常委會的工作委員會的研究意見不應產生法律效力，只有上升到專門委員會審議和確認之后，才會產生相應法律效力。所以，新《立法法》第100條將法工委意見外部化、公開化存在違憲的問題，可能會造成法工委作為一個職能主體代替常委會或專門委員會這樣的職權主體。當然，“研究意見”為什么只能內部使用不能對外，為什么說“研究意見”會產生外部化和公開化的結果，“研究意見”和“審查意見”的區分究竟是什么，“研究意見”有沒有強制的法律效力，這些問題交織在一起，值得更深入的探討。

作為立法工作機構，法工委作為新《立法法》立法過程的實際操作者，這種擴權具有“自肥”的嫌疑。古今中外，議會或議員“自肥”的事例并不少見，因為按照“帕金森定律”(Parkinson’s Law)，官僚機構的一個必然邏輯就是要不斷地擴充自己的權力與經費。有學者分析立法工作者與法工委（立法官僚機構）在立法過程中的權力運行狀態，并基于此提出立法工作者“篡奪”立法權的政治正當性問題。為了保證立法權的民主性，對于立法官僚化的民主控制已經成為現實議題：應當逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力，限制立法官僚機構的決策范圍。應當適當調適全國人大常委會與專門委員會、工作機構的關系，使后者成為真正的“立法幕僚機構”，而不是形成對于常委會的反向控制。18王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。

當然，法工委這個工作機構為什么會從幕后走向前臺？不僅是制度演進的需要，更是代表兼職制度、法案表決制度、民主集中制度、人大會期制度等帶來的必然結果。如果從更宏觀的視野看，全國人大常委會設立黨組，對立法體制、立法程序都有實質性影響，也在一定程度上塑造著法工委的職能和定位。為了貫徹落實好黨的十八屆三中全會決定和十八屆四中全會決定對立法工作提出的新任務、新要求，2015年6月全國人大常委會黨組首次以報請黨中央批準的方式調整立法規劃，對十二屆全國人大常委會立法規劃進行了調整，這次調整后，法工委今后的立法工作將更繁重。

四、法工委及其內設機構深化改革的建議

全國人大及其常委會作為我國國家機構之一，在改革中存在“路徑依賴”。19即一旦進入某一制度設定的“路徑”（不論其是好是壞），就可能對此路徑產生依賴，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，并難以走出現有制度的窠臼。十八屆三中、四中全會決定關于人大制度改革方面的表述，尚未就人大組織機構的改革給予整體性的頂層設計。甚至和改革開放以來轟轟烈烈的七次政府機構改革相比較，人民代表大會制度的改革并不明朗。新《立法法》當然也未觸及法工委的組織制度。

筆者建議，應將法工委職權嚴格限定于“輔助性”，合理配置好法工委的內設機構及其職能，建立科學和有效的工作機制。

第一，法工委不應該行使實質性的違憲審查職權，這方面應該自我謙抑和克制。但是，憑借其專業優勢，法工委進行形式上（程序上）篩查或輔助全國人大常委會、專門委員會進行相關規范性文件的備案審查并無不妥，而且應進一步提高其法規備案審查能力建設，在編制、人員、經費、制度、考核上予以充分保障。建議在合適的時候，全國人大常委會設立與法工委獨立、平行的法律法規備案審查工作委員會。將來如果全國人大內部設立專門的“憲法監督委員會”，法律法規備案審查工作委員會應脫離全國人大常委會，作為憲法監督委員會的下設工作機構。

從事備案審查工作的法工委法規備案審查室2004年時編制20余人，目前編制雖然有所增加，但具體仍然不詳。從其承擔的工作量來看，據十一屆全國人大二次會議上的全國人大常委會工作報告披露，2008年度全國人大常委會收到的所有審查建議的件數為86件。2009年，我國近二十余年最大的一次法律清理中，共發現“需要廢止和修改的法律共67件，其中建議廢止的8件，建議修改的59件、141條”。20參見《直面中國法律體系中的“硬傷”20多年首次清理》，載http://news.xinhuanet.com/legal/2009-06/23/content_ 11593349.htm，2016年4月28日最后訪問。2006年《監督法》實施之后，全國人大常委會依據該法對備案的司法解釋實行了逐件審查。自2010年起，審查機關開始對行政法規實行逐件審查（約690多件)，而對于地方性法規，因為數量極為龐大（截至2012年年底已達9000件），只能采取重點審查的方式。自2008年到2012年，全國人大常委會共收到各類審查建議只有361件（其中以公民個人名義提出的有335件，占92.8%），每年平均僅數十件。21參見張鵬：《地方性法規的合法性審查研究》，中國政法大學2014 年博士學位論文，第24、34頁。目前，法規備案審查的能力如何加強，尚待進一步的研究。

第二，使法工委在機構人員上獨立于法律委員會，即改變兩委共用工作機構的方式，以加強法工委對于其他專門委員會的服務職能，并進一步完善其機構設置。

作為立法起草的重要機構，法工委應在法律草案審議中對各專門委員會（包括法律委員會）提供服務。但是，事實上法工委基本成了法律委員會的專屬機構，而其他專門委員會在法律草案審議工作中難以享受到法工委密切、便捷的協助，這使其他專門委員會在立法中本應發揮的作用大打折扣?；?0世紀90年代法工委的編制和人力資源，曾任全國人大常委會副委員長并長期負責法工委工作的王漢斌說：“法工委為專門委員會審議法律案服務，主要是提供有關法律草案的基本資料，反映有關法律草案的基本情況、主要問題和主要的不同意見，同時提供國外的有關法律規定。如果要承擔八個專門委員會起草、審議法律草案的具體任務，法工委是承擔不了的?！?2王漢斌：《社會主義民主法制文集》，中國民主法制出版社2012年版。二十多年后，應該結合現有實際重新審視該問題。原全國人大常委會委員長李鵬就指出：“法律委要起綜合作用，但也應充分發揮其他專門委員會的作用”。23李鵬：《立法與監督——李鵬人大日記》，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第281頁?！皯嗟匕l揮專門委員會的作用，在法律銜接和文字方面要發揮法工委的作用?！?4劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第647頁。

法律委員會除了擁有各專門委員會的共同職能外，還要統一審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律草案。法工委與法律委員會在職能上有銜接，在工作內容上有交集，即法工委起草法律草案、法律委員會審議法律草案，同時針對審議過程中提出的問題，法工委也要拿出修改方案。兩者既是立法程序上下游的關系，又是服務與被服務的關系。法工委在組織機構和人事上形成對法律委員會的事實服務關系。法工委的主任通常擔任法律委員會的副主任。但是，作為立法起草的重要機構，法工委應在法律草案審議中對各專門委員會（包括法律委員會）提供服務。

另外，應該改革完善法工委內設機構設置。例如，法工委既設置廳局級的研究室，但同時下轄各室又設有處級的研究室，是否屬于“疊床架屋”？又如，既存在研究室、法規備案審查室等四個側重職能劃分的科室，又存在刑法室、民法室等以專業領域劃分的科室。各科室工作任務和人員配比是否平衡，也值得進一步研究。

*本文系陜西省教育廳2013年專項科學研究項目“國民大會制度研究——兼與人民代表大會制度之比較”（項目編號：2013JK0075）和2010年國家社科基金青年項目“全國人大常委會監督權行使機制研究”（項目編號：10CFX005）的階段性成果。初稿提交浙江大學第三屆“《憲法》釋義與國家治理”學術研討會交流，吸收了鄭戈、石東坡、劉連泰、鄭磊等教授，劉熊擎天博士的建議。我以前的研究生現任職于聊城法制辦的李明愷協助搜集部分資料。感謝《中國法律評論》匿名評審人提出的修改意見。文中錯漏由筆者負責。