我國行政公益訴訟構建面臨的阻礙因素

胡小宇

三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002

我國行政公益訴訟構建面臨的阻礙因素

胡小宇

三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002

隨著我國社會經濟的不斷演進與發展，行政權相對于立法權和司法權來說不斷地膨脹，為了避免行政權對公民利益侵害或非正當限制的產生，尋求加強對行政權限制與監督的有效方法日益受到重視，建立行政公益訴訟制度，就是一種對普通民眾訴權合法化的承認，不僅有利于維護社會穩定與國家安全，也對公共利益的維護與公民個人利益的保護起到了促進性作用。然而盡管我國已將行政公益訴訟的構建提上日程，但在現實環境下及具體的實施過程之中，還面臨著諸多阻礙因素與問題，如行政公益訴訟對于公權力的制約尺度是否合理、行政公益訴訟是否將給司法活動帶來過重的負擔、公民法律意識不足是否會帶來濫訴等不良現象、行政公益訴訟環境下對法的強效需求是否尚且欠缺及行政公益訴訟的構建與我國現階段經濟發展的要求是否沖突等。唯有正視這些阻礙因素，方可在構建行政公益訴訟的過程中做到未雨綢繆，讓行政公益訴訟制度為我國日益完備的司法體系及提高人民幸福的事業全面發揮它所應有的效力。

行政公益訴訟；公共利益；公權力制約

行政公益訴訟是一種新形態的訴訟形式，在西方福利型國家與給付型國家首先產生，雖然在世界各國對其的定義和稱呼略有相異，但其內涵大致相同。行政公益訴訟不同于一般私益訴訟，行政公益訴訟保護的是受侵害的公共利益，以公共利益受到侵害為要件[1]。就全球各國情況而言，行政公益訴訟在西方法治國家發展的程度略高且更成熟，而對于我國這一全面深化改革，構建社會主義法治社會的發展中國家來說，行政公益訴訟還在路途之上。隨著社會經濟的不斷演進與發展，“三權”之中的行政權相對于立法權和司法權來說不斷地膨脹，已然涉及到公民日常社會生活的各個方面，雖然行政權的擴張為公民提供了更加全面的社會服務，但不可避免地同時對公民權利進行了客觀的侵害結果。正因為行政權對公民利益的侵害或非正當限制，加強對于行政權的限制與監督的理論被提出并發展迅速。從全球的法律制度情況來看，建立制約公權力的行政公益訴訟制度已成為一種潮流，呈日益擴大的態勢。

我國一直以來在司法制度建設的道路上致力于探求一條追求維護社會穩定與保障公民權益共存的法治之路，尤其是十八屆四中全會提出全面深化改革與全面推行依法治國，并將“讓公民在每一個案件中感受到公平正義”這一先進理念提上司改日程。這一目標在我國憲法中有著具體的體現，中華人民共和國憲法規定我國公民可以通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。著眼近年來我國行政訴訟的具體情況，在很多地方出現了以個人名義提起的公益性質的行政訴訟，但是這類訴訟基本以個人為主體的訴方未被受理或敗訴及撤訴為整個行政訴訟的結束形式，究其成因我們不難發現，我國現行行政訴訟法內容的規定大大限制了原告主體資格，并且尤其在第二條規定公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益時，才有權依照該法向人民法院提起訴訟，且在十二與十三條的受案范圍上作了進一步的規定。實際上，在我國現行的行政訴訟法要求下，提起行政訴訟的原告必須是因被告方的具體行政行為有直接利害沖突，所以現行行政法會將沒有直接利害關系的行政行為相對人攔阻在行政訴訟之外，形成“無直接利益損害不可訴”的狀態，從根本上不利于公民使用法律武器保護自身合法權益使其免于受到行政權濫用而導致的侵害。

那么由此來說，建立行政公益訴訟制度，就是一種對普通民眾訴權合法化的承認，不僅有利于維護社會穩定與國家安全，也對公共利益的維護與公民個人利益的保護起到了促進性作用。我國公民在認為行政主體在行使行政權的過程中違法且侵害了公共利益時，即便與公民個體無直接利害關系，也可以為了公共利益的保障而向指定的機關提起訴求，并且由指定的機關依法向人民法院提起訴訟。行政公益訴訟的引入與實施將直接對行政權的行使起到監督與限制的作用，對保障公民利益尤其是民生最為關注的公共利益顯得尤其有利。因此，我國行政法學界對行政公益訴訟的研究傾注了極大的熱情，對建立行政公益訴訟的必要性與可行性進行了大量研究，多數學者主張盡早將其納入《行政訴訟法》[2]。然而，對于我國將行政公益訴訟提上日程，也有許多反對的聲音，事實上在西方法治國家普遍實行的這一被認定為保障公共利益的制度，在我國現實環境下，具體的實施過程中，也面臨著諸多阻礙因素。

一、行政公益訴訟對公權力的制約

習近平總書記在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話指出：“深入推進反腐敗斗爭，持續保持高壓態勢，做到零容忍的態度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴厲懲處的尺度不松，發現一起查處一起，發現多少查處多少，不定指標、上不封頂，凡腐必反，除惡務盡。[3]”這不但是直接向腐敗的宣戰，也是堅定了對我國公權力進行限制約束的決心。腐敗是會導致亡黨亡國的重大紕漏，而腐敗問題的主要來源之一，便是公權力的過于集中與缺乏監督。公權力監督機制的缺乏不但導致公權力的濫用，更是必然導致公民利益受到侵害的毒瘤，行政公益訴訟的構建便是對公權力的一種有效的法律約束，行政機關的違法或不當行政行為將受到公民群眾更大范圍的直接監督與指定提起公益訴訟機關的監督，換言之，當政府行為不利于廣大群眾利益之時，公民便有權用法律手段對政府行為提起訴訟。

但是，我國作為社會主義國家且處于社會主義初級階段，社會的建設及運轉往往以政府及其他行政機關的政府行為與行政行為作為主要發起與動力，不論在經濟調節、市場監管、社會管理或是公共服務職能的行使中，抽象行政行為與具體行政行為都是社會發展與調節的重要手段與杠桿。行政公益訴訟所產生的對公權力的巨大制約力在我國現階段的社會體制與構架下，是否會影響到行政行為的效力與效率，以及政府與行政機關因規避成為行政公益訴訟中的被告而可能產生的不作為，都是我國行政公益訴訟在提起過程中受到部分行政主體的不積極態度因素以及行政公益訴訟在實行過程中可能遇到的阻礙因素。

二、行政公益訴訟給司法帶來的負擔

中央全面深化改革領導小組在2015年4月1日第十一次會議審議通過的《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》中表示，為保障當事人訴權，解決人民群眾“立案難”問題，對我國法院案件受理制度進行了改革，變立案審查制為立案登記制，當事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應當接收并在規定的期限內依法處理。立案登記制實行后，公民的普遍訴求得到了切實的受理，然而與此同時案件數量大幅增加，加上最高院配套出臺的《關于調整高級和中級法院管轄第一審民商事案件標準的通知》，從而將基層法院受理民商事案件的標的提高到原來的數倍，基層法院案多人少、審判資源有限的矛盾更加突出，同時因立案數的大幅增加，立案效率也明顯降低。

截至2015年末，國家統計局人口數據顯示我國擁有人口約14億，人口基數龐大。據北京市朝陽區人民法院數據統計，該區法院2015年5月12日一天接待792人，當場立案674件，立案總量高達721件，從2015年5月1日立案登記制開始施行至2015年5月20日，朝陽區法院新收各類案件9560件，其中民事2763件，同比上升56%；商事4691件，同比上升99%；知識產權455件，同比上升207%；行政112件，同比上升229%，為增幅最大。由數據可以看出我國由于人口因素，司法部門所接收的案件數量龐大，立案登記制實行后，行政訴求出現相對最高增幅。行政公益訴訟涉及的主要訴求來自于公共利益方向，公共利益由于我國的人口壓力與復雜的社會構成使其顯得尤為廣泛，公共利益訴求的范圍極大，從而使行政公益訴訟的實行會造成案件量大幅度增加，與立案登記制的同步生效可能會給司法系統尤其是基層法院的立案與審理帶來巨大的負擔。

三、公民法律意識不足帶來的實施壓力

因為對于我國現行司法活動來講，無論就歷史還是現實而言，都應當旗幟鮮明地將保障公民權益作為我國現階段行政訴訟制度的根本目的[4]。由此我們不難設想，行政公益訴訟的實行，必然將打開一扇公民針對眾多行政行為其廣泛效力的訴求之門，與我國的龐大人口基數相對應可對我國行政公益訴訟案件的數量做出初步預判。除此之外，我國由于社會構成的多樣性以及法治教育的部分缺失等因素，公民的法律意識尚且較為淺薄，尤其是實行立案登記制后，當事人普遍認為立案就是簡單地登記，無需任何審查即可立案，認識上存在誤區。根據“法無明文規定即可為”的原則，現行法律只原則規定了立案受理的條件，并沒有明確規定法院不予受理的案件范圍，這會導致大量無須進入司法程序的社會矛盾沒有解決在非訴訟機制下而廣泛的進入法院進行立案審理。更嚴重的是，由于部分社會輿論不客觀的導向作用使個別當事人利用立案登記制進行“纏訴”，“濫訴”或“假訴”，也可能提出與自己生產生活無關的信息公開申請等現象。有的當事人出于抗拒執行等目的，拖延并利用訴訟的手段進行纏訴或惡意訴訟，造成司法資源浪費，同時也助長了社會的不良風氣蔓延。行政公益訴訟關系到公眾利益，涉面寬廣，尤其容易被部分行政相對人作為抗拒行政行為的工具和手段，從而不僅影響了行政機關的行政效率，也不利于維護社會的公平正義與安全穩定。

四、行政公益訴訟環境下對法的效力需求

我國有長達兩千多年的封建歷史，除了給我國留下了豐富多彩的文化財富外，也同時留下了一定的負面影響，“信訪不信法”的社會現狀能夠充分反映出我國相當一部分公民的法律意識淺薄，對法律的信任度不足，同時利用信訪甚至上訪來解決糾紛的意識更能反映出信奉權力而不是信奉法律的思想仍然廣泛存在。群眾之所以會認為向“上級”反映才有可能解決問題，或是認為上下級行政單位的關系是“內部行為”，不信任按程序進行訴訟所產生的結果，很大的因素之一是因為長期以來行政權力高于法律效力的客觀現實在公民日常生活與糾紛解決中而形成的意識固化。

對此，我國司法系統及時認識到問題所在并已經著手進行改革，例如最高人民法院審判委員會第1648次會議通過的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》于2015年5月1日起實行，當中就規定了行政機關對法院審理結果的服從與執行，以及法院有權宣布“紅頭文件”無效或終止等，這對于我國限制行政權，提高法的地位都是非常有力的進步。然而盡管我國自十八屆四中全會明確了依法治國的治國理念，并提出了全面深化司法改革的各項措施，但客觀上看我國法治還未完全形成或完善，我國仍沒有達到法治國家的標準，法律的力量在行政權的效力對比下很多時候顯得仍然單薄，全國范圍內的行政訴訟仍處于原告敗訴撤訴以及勝訴卻無法得到有效執行的狀態下。行政公益訴訟作為一種獨立于民事訴訟、刑事訴訟與一般行政訴訟的獨立訴訟模式，需要法的至高效力作為其運行的有效依托，我國法律的效力明顯不足以達到能夠為行政公益訴訟的完全實行提供如此高效力的權威保障。

五、行政公益訴訟對我國現階段經濟發展的制約

行政公益訴訟是一種根本上旨在維護公共利益的訴訟制度，它在維護公共利益的過程中，必然將與正在施行的行政行為發生相斥或沖突，在我國社會環境下，行政行為與公民利益發生的沖突尖銳點多集中于發展與建設的需求。與西方發達國家不同，我國現處于社會主義初級階段，處于國民經濟發展的重大戰略機遇期，伴隨著經濟的快速發展與社會基礎設施的快速建設，許多公眾所關注的民生問題面臨著一定的挑戰。在行政公益訴訟的實行環境下，我國現階段的經濟發展結構模式以及快速發展國民經濟的要求會與部分行政公益訴訟制度所維護的公共利益產生激烈的沖突，如土地問題與環境問題等，在公共利益與經濟發展需求之間，行政公益訴訟將必然面臨很大的取舍。

行政公益訴訟較為發達的國家主要為美國、英國、德國、日本等，這些國家都屬于世界上的發達國家，經濟與法治都發展到相當發達的程度，而就我國具體情況看，我國作為一個發展中國家，經濟與法治尚不發達的客觀環境下，行政公益訴訟這一類似于福利型國家或給付型國家的“專屬型制度”能否得以正常運作，尚且需要討論。例如地方政府在權衡經濟利益和環境公共利益時，多數都會取經濟利益而舍環境利益，這也是目前我國環境污染日益加劇的重要原因[5]。如果按照行政公益訴訟制度的需求來看，顯而易見我國現今社會中的許多事關經濟利益的建設項目，改造項目及征地拆遷項目都將成為行政公益訴訟案件涉及的高峰問題。我國是以國家力量為領導的發展中國家，政府擔任著主要的社會職能和經濟職能，行政行為的效力與否往往決定著經濟發展的效率高低，對行政行為的干涉與限制很有可能影響到地方經濟甚至國民經濟的發展速率和效率，而經濟的發展是國家安全的生命線，亦是國民幸福的必然要求，筆者個人認為行政公益訴訟的要求與現階段我國經濟發展結構的沖突是目前我國實行行政公益訴訟構建最為重要的現實性阻礙因素。

盡管從廣泛的意義上看，行政公益訴訟具有極大的必要性與可行性，然而在具體的理論思考與實際構建上來說，行政公益訴訟在我國的構建面臨一系列的阻礙與問題，這有待于我們去克服與解決，同時也需要引發對我國社會與法治環境的更深層次思考。從整個構建行政公益訴訟的意義來說，首先我國構建行政公益訴訟能夠有效維護公共利益，保護弱勢群體在行政行為中的人權及參與權，切實創造人民福祉；其次能夠彌補我國訴訟制度上的空缺，并尋求用法律手段解決法律問題；再次能夠有效的遏制以維護公共利益為名牟取個人利益而事實上損害公民利益的腐敗行為。從現實情況來說，我國的行政公益訴訟已進入試點試行的求索道路之上。作為一種訴訟制度的潮流，行政公益訴訟的實行對于我國而言是一條必由之路，我國全面深化司法改革，全面推行依法治國，旨在實現社會的公平正義，為人民謀福利，構建中國特色的社會主義和諧社會。作為我國“全民守法”法治要求中的公民個人，我們理應相信隨著社會經濟的發展與法治教育的不斷完善，也隨著我國國家政策與群眾智慧的不斷結合與共同努力，我國司法變革過程中遇到的阻礙也將迎刃而解，我國的行政公益訴訟制度也將愈發完善，與民事訴訟制度與刑事訴訟制度及行政訴訟制度一道，為我國日益完備的司法體系及提高人民幸福的事業全面發揮它所應有的效力。

[1]曾帆.論行政公益訴訟[D].云南財經大學，2014.03.

[2]胡衛列.論行政公益訴訟制度的建構[J].行政法學研究，2012.05.

[3]中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社.北京：中國方正出版社，2015.01.

[4]章志遠.行政公益訴訟熱的冷思考[J].法學評論，2007.01.

[5]龔學德.論行政機關提起環境公益訴訟的弊端[J].山西財經大學學報，2012.12.

D925.3

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：2095-4379-(2017)26-0020-03

胡小宇，男，湖北宜昌人，三峽大學法學與公共管理學院，碩士研究生。