省級黨內法規清理研究

陳志英

(華中師范大學 法學院,湖北 武漢 430079)

省級黨內法規清理研究

陳志英

(華中師范大學 法學院,湖北 武漢 430079)

2012年根據中共中央的要求，各地進行了黨內法規的清理工作。這次清理工作歷時兩年，是黨的歷史上第一次集中進行的大規模清理活動，也是向黨內法規體系完善和規范邁出的第一步。從各地的清理實踐來看，黨內法規的清理主體包括清理權力主體和清理參與主體兩方面以及決定權主體和參與、建議權主體兩種類型；清理工作分為對黨內法規的梳理階段和處理階段；清理過程要遵循不適應、不協調、不銜接和不一致的“四不”標準且要把標準具體細化，要注意處理好黨內法規與社會現實的關系、黨內法規與其他黨內法規的關系、黨內法規與國家法律的關系；清理程序要遵循了中央部署的“由近及遠、五步走”的步驟；清理方式都屬于集中清理、運動清理和全面清理。

黨內法規；清理；延期清理；包裹式清理

引 言

2012年6月中共中央批準印發了《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，根據《意見》的要求，清理工作分兩個階段進行：第一階段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的黨內法規和規范性文件；第二階段(2013年10月至2014年12月)，清理新中國成立至1978年前制定的黨內法規和規范性文件。2013年8月《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》(以下簡稱《決議》)發布，這標志著中央第一階段清理工作的完成，根據“先上位后下位”的工作思路，各省級黨委也陸續對照《決定》展開了黨內法規清理工作。

歷時兩年的黨內法規的清理，是黨的歷史上第一次集中進行的大規模清理活動。在清理進行中，2013年5月27日《中國共產黨黨內法規制定條例》發布，其中第六章“備案、清理與評估”中第31條專門對黨內法規的清理做出了規范。*此處參見《中國共產黨黨內法規制定條例》第31條：黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理，并根據清理情況及時對相關黨內法規作出修改、廢止等相應處理。從規范的角度而言，第31條的規定是關于黨內法規清理的首次規范，同時也是目前唯一僅有的規范。黨內法規的清理是一個復雜和浩大的工作，不僅工作量大而且涉及的關系、方面眾多，不僅關系黨內法規體系內的問題，還關系黨內法規體系與法律規范體系的關系問題。無論從法治體系的形成還是完善來看，黨內法規的清理和黨內法規的制定具有同等重要的意義。法治體系的健康完善是量和質的統一，不僅要求“量”上的充足完整，還要求“質”上的和諧一致?！爸贫ā敝饕鉀Q的是量的問題，而“清理”則關乎質的提高?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》總計三十六個條文中僅僅只有一個條文對黨內法規的清理進行規范，從占有量而言不夠充分，同時第31條的規定在內容上也較為簡單，留下了模糊地帶和不規范區域。就本次清理工作的實踐而言，此輪清理具有深遠和重大的意義，是向黨內法規體系完善和規范邁出的第一步，其中有寶貴的經驗，同時也存在問題和瑕疵。本文以相關省級黨委的清理工作為研究對象，對清理過程中的相關問題進行分析，探索更細致和具體的黨內法規清理制度。

一、清理主體的分析

根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十一條的規定，清理工作是由黨內法規的制定機關展開的，即清理權屬于黨內法規的制定機關。同時根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第六條的規定，省級黨內法規的制定工作，由省級黨委負責，具體承辦工作則由其所屬的法規工作機構展開。*此處參見《中國共產黨黨內法規制定條例》第6條：中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委負責職權范圍內的黨內法規制定工作，其所屬負責法規工作的機構承辦具體事務。也就是說省級黨內法規的清理權屬于省級黨委，具體工作部門則是其所屬的法規工作機構，各地的實踐也基本如此。如蘇州市委專門印發了《關于開展黨內規范性文件備案和清理工作的實施細則》(蘇辦發〔2013〕30號)。在對清理工作的部署上，蘇州市委辦明確要求各地黨委加強黨委口內設的法制機構和隊伍建設，各地也加大人員配備力度，建立獨立機構，配備專兼職工作人員。姑蘇區由法制辦承擔清理工作，新區由研究室承擔，常熟和吳江還在黨委辦內新成立了法規科。同時根據中央清理工作規劃中“誰起草誰提出清理意見”的原則，相關起草單位也積極參與到清理工作中，成為清理的主體。

從各地的清理實踐來看，黨內法規的清理主體包括清理權力主體和清理參與主體兩方面。清理權力主體即各級省委，負責具體工作的是省委辦公廳牽頭和組織的清理領導小組。參與主體則包括各有關的省委直屬單位。如在江蘇省，省委成立了黨內法規和規范性文件清理工作領導小組，領導小組由省委辦公廳牽頭，省紀委、省政府辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省委統戰部、省委政法委、省檔案局、省保密局等部門為成員單位，領導小組辦公室設在省委辦公廳法規工作機構。同時江蘇省委辦公廳還將擬清理文件分送省有關部門和單位研究提出清理意見。在湖北省，由省委辦公廳牽頭組織實施，八十多個省直單位共同參與了湖北省黨內法規的清理工作。陜西省同樣也是由省委辦公廳作為清理工作牽頭組織實施部門，專門編印《清理工作手冊》等資料，并對全省相關人員進行輔導培訓，從相關單位抽調業務熟悉、認真負責的同志，進行崗前培訓、集中辦公、具體實施。清理結束后，各省也都是以省委的名義審議和發布了有關清理工作的決定。各地這些有益的探索為以后清理工作的進行提供了寶貴的經驗，同時也為清理規范的具體化提供了參考。

黨內法規的清理屬于特殊形式的黨內法規的制定，因為清理的結果直接關系到相關文件的效力。從這個意義上講，清理權應當包裹在制定權中，清理主體即應為制定主體。同時黨內法規清理工作的復雜性又在于它是分階段的，分為對黨內法規的梳理階段和處理階段。梳理階段并不屬于正式的制定活動，處理階段則屬于直接的正式制定活動。清理工作的兩個階段，由于其活動方式和性質不同，因此也具有不同的特征和要求。

梳理階段是黨內法規清理中的“民主”階段，民主是其主要特色。處理階段是黨內法規清理中的“集中”階段，集中是其主要特色。作為調整黨內關系、約束黨員行為的規則，黨內法規應當以黨內關系的客觀規律以及黨員內心真實意愿的探尋為基礎和前提。只有反映和符合黨內關系的客觀規律，黨內法規才具有科學性和合理性；只有反映和符合黨員內心的真實意愿，黨內法規才能具有深遠的約束力和影響力。而要實現這些目的，黨內法規的制定，就應當是公開的和民主的。*這一點從黨內法規的制定原則和程序的相關規定都可以體現出來?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》第7條：制定黨內法規應當遵循下列原則：……(六)堅持民主集中制，充分發揚黨內民主，維護黨的集中統一……第16條：起草黨內法規，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調查研究可以吸收相關專家學者參加或者委托專門機構開展。第19條：黨內法規草案形成后，應當廣泛征求意見。征求意見范圍根據黨內法規草案的具體內容確定，必要時在全黨范圍內征求意見。征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見。與群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，應當充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網上征詢等形式。具體到黨內法規的清理而言，如果說對黨內法規的效力的處理是特殊的權力性活動，需要由特定的權力主體來掌控和決策。那么對黨內法規的梳理，則應該開放為權利性活動，保障團體成員的廣泛參與。在這個意義上，黨內法規的清理權就具有兩層含義：清理決定權和清理參與、建議權。與此相應，黨內法規的清理主體也就具有兩種類型：決定權主體和參與、建議權主體。前者是權力型主體，由特定的制定權主體掌控；后者則是權利型主體，應該向普通黨員、黨員代表、黨內法規關涉的有關部門和單位開放。

另一方面，作為中國特色社會主義法治體系構成部分之一的黨內法規，作為社會法學視野下的“法”的表現形式之一的黨內法規，是具有相對獨立性的規則體系，它的健康與完善不僅是自身體系范圍內的健康與完善，即體系內部的統一；還包括它與國家法體系間關系的健康與完善，即黨內法規體系與法律規范體系協調、銜接。因此黨內法規的清理是一項具有專業知識特點的活動，為了保證黨內法規的規范性，除了普通黨員外，還需要相關專家學者，包括國家法律部門和有關人員，參與其中。他們具有特殊法律專業技能、經驗或知識，可以對黨內法規的規范性及其與法律規范系統的協調性等問題進行規范思考，從不同的立場以經驗和技術對 “細節中的共性”予以衡量，做出判斷和評價。

此次清理工作的實踐中，各地都遵循了“誰起草誰清理”的原則，將起草單位納入到清理主體中，成為清理的參與主體。這是黨內法規清理活動向民主性、客觀性、規范性邁進的重要步驟。然而僅僅將起草部門納為清理的參與主體，盡管打開了清理工作的大門，卻開得不夠徹底，依然屬于“關門清理”的狀態，清理工作民主性、開放性，甚至技術性都大打折扣。黨內法規制定過程中存在的突出性問題之一就是起草主體的部門化傾向嚴重。起草主體往往受狹隘的部門利益的局限和驅動，使得部門權力利益化，從而割裂了整體利益。為此，《中國共產黨黨內法規制定條例》通過十六條、十七條和十九條作出了專門規定，以期在起草過程中突破起草主體的部門利益。黨內法規的清理，作為一種事后的修復手段，同樣需要面對這一問題，并作出相應規范。31條的簡單規定，顯然不能滿足此需求。

二、清理過程的分析

1. 清理標準

清理主體是依據什么標準來對相關黨內法規和規范性文件的效力作出判斷和決定的呢，這就是清理標準的問題。清理標準指的是在黨內法規的清理中應當遵循的基本準則或指導思想。對于這一點《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十一條的規定中，沒有給予明確、清楚的回答。綜合各地清理工作的實踐，基本上同樣遵循了中央清理工作中提出的“四不”標準，即不適應、不協調、不銜接和不一致。如在各省發布的清理情況說明和相關決定中，都提到了“通過清理，解決了黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，推進黨內法規制度的協調統一。在湖北省發布的清理情況通報中，明確說明對照《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》(中發〔2013〕5號)和《黨內法規研究》刊發的《正確把握清理工作中的“四個關系”》、《宣布失效與宣布廢止如何區分》兩篇文章，來進行清理審核，即按照中央確定的不適應、不協調、不銜接、不一致的標準來進行清理。

“四不”表述在更多意義上與其說是標準，不如說是原則，過于抽象，理解和適用容易存在分歧，指向不明確，相互間還有交叉和重疊。如不協調與不銜接、不一致不如具體區分？哪些標準處理了黨內法規體系內的問題，哪些處理了黨內法規體系與國家法律體系關系的問題，還是兼而有之？由于標準的籠統，缺乏明晰性和操作性，無法避免各地在清理中的“按需清理”和“含糊清理”，因此有必要予以細化和具體化。為了便于操作，有些地方也在實踐中根據需要對“四不”標準做了具體的細化。如江蘇省就表示，對與現行黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法法律不一致、明顯不適應現實需要、或已被新的規定涵蓋替代的黨內法規和規范性文件予以廢止，對文件適用期已過或文件規定的階段性事項已完成的宣布失效。這些都是對清理標準的有益探索。作為調整現實關系的規范，黨內法規要處理好三個層次的關系：黨內法規與社會現實的關系；黨內法規與體系內其他同級和上級黨內法規的關系；黨內法規與相關國家法律的關系。對黨內法規的清理工作實際上也是從這三個層次的關系展開和進行判斷，因此清理的標準也應圍繞著這三個層次的關系來進行確定。

第一，黨內法規與社會現實的關系。黨內法規最基本和最首要的目的在于該法規的適用，能調整現實的社會關系。因此一旦黨內法規無法得到執行和實施，不符合社會現實，就沒有繼續存在的必要，需要從黨內法規體系中清理出去。各地建國后都制定了大量的黨內法規，卻幾乎從未進行過整理和歸納，“僵尸規則”或“古董規則”大量存在。判斷一部黨內法規是否為“僵尸制度”或“古董制度”的標準主要包括時效標準和與社會發展相適應標準兩大類。時效標準的確立主要考慮的是清理的時間段問題和具體黨內法規的適用時效問題。與社會發展相適應標準考慮的則是經濟和社會發展的變化導致黨內法規原有的適用條件和對象變化或消失的問題。

式中，zk表示第k個神經元的輸出，wT和b分別表示權重和偏置。由式(4)可以看出，Softmax回歸模型把神經元的輸出映射到0～1之間，同時起到了歸一化的作用。該算法中誤差函數定義為交叉熵誤差函數：

第二，黨內法規與其他黨內法規的關系。從世界政黨發展史來看，一條重要的經驗就是制度建黨，建國后中央和各地也制定了大量的黨內法規和規范性文件，形成了黨內法規體系。黨的十七大、十八大把制度建設納入黨的建設“五位一體”總體布局，其中黨內法規建設是制度建設的核心。在此前的發展中，由于缺乏相應的清理機制，制定主體往往從自身的現實需求或利益出發，這樣就不可避免的出現不同時期、不同主體制定的黨內法規之間的交叉、重復，甚至沖突、矛盾。這嚴重影響了黨內法規體系的規范和健康，在相當長的一段時間內黨內法規呈現出紛繁龐雜的狀態，同一調整對象存在多個重復的規制，或者存在完全不同的規制。由于黨內法規之間既有同級關系，又有上下級關系，因此從這個層次的關系出發確立的標準包括自身的規范性標準、同級權限標準和與上位黨內法規和政策相適應標準。自身規范性標準考慮的是黨內法規本身的用語(包括題目)的明確性和規范性，句子的邏輯性等。同級權限標準考慮的是黨內法規的規制事項是否屬于相應主體的權限范圍，是否存在權限的交叉和重合，權限分配是否合理等。與上位相適應標準主要考慮的是下級黨內法規是否符合上級黨內法規，上級黨內法規的新制定和修改對下級黨內法規的影響。

第三，黨內法規與國家法律的關系。十八屆四中全會提出了“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”的議題。中國共產黨是國家的執政黨，其黨員數量龐大，要管理好這個龐大的隊伍，提高黨的執政能力，一方面要有黨內的制度規范建設，另一方面還要保證黨員的活動符合法律的要求。這就需要黨內法規與國家法律銜接好。黨內法規體系和國家法律體系同為社會主義法治體系的重要構成部分，除了它們各自體系內部的適應和協調外，它們相互間的良性關系，對整個法治體系的健康發展來講也是至關重要的。作為執政黨的內部規則，黨內法規的規制重點在于黨的執政的規范化，必然會與國家法律體系發生最密切的聯系，與國家法律在規制對象上存在某些重合之處。然而，在相當長的一段時間里，由于種種原因，黨內法規都缺乏相應的規范性，制定混亂，與法律要么脫節，要么沖突和矛盾，這既消融了法治，又動搖了黨的執政基礎，削弱了黨的領導。判斷一部黨內法規是否違背或與法律脫節的標準包括與憲法法律的目的、原則、精神、內容相矛盾標準和與憲法法律的目的、原則、精神、內容不一致造成執行困難標準。前者考慮的是黨內法規的規定是否與憲法法律的規定明顯相違背和沖突，即兩者的規定明顯相背離。后者考慮的是黨內法規的規定與憲法法律的規定是否存在差異，并造成具體事項實施執行的困難，根據這一標準黨內法規與憲法法律的規定并非明顯背離，而是存在脫節和差異，但是脫節和差異的存在導致具體事項的執行無法順暢進行。

2. 清理程序

程序是事物活動時所遵循的方法、步驟和次序。黨內法規的清理程序即有權主體進行黨內法規清理時所遵循的方法、步驟和次序。程序是管理方式的一種，是實現特定目的的重要工具。細節決定成敗，塑造細節的正是程序。要實現黨內法規體系的規范化，清理活動本身必須是規范的，程序正是規范的保證。在清理實踐中，各地都統一遵循了中央部署的“由近及遠、五步走”的步驟。所謂由近及遠，是指清理工作分兩個階段實施：第一階段清理1978年至2012年6月期間各地制定的黨內法規和規范性文件，第二階段清理新中國成立后至1977年各地制定的黨內法規和規范性文件。由于新中國成立后各地黨委組建的時間不一致，因此第二階段清理的時間起點各地也不一樣。所謂“五步走”是指清理分五步來進行：第一步，確定清理范圍。由省委專門成立清理領導小組，部署工作，制定清理方案。由辦公廳或有關部門對各清理階段的黨內文件進行梳理，確定屬于清理范圍的黨內法規和規范性文件；第二步，提出清理意見。根據“誰起草、誰提出清理意見”的原則，將清理文件分送有關單位，由其研究后提出初步清理意見；第三步，集中審核。對各有關單位提出的初步清理意見進行匯總和論證，逐件進行審核；第四步，廣泛征求意見。將匯總意見分送有關單位，再根據他們的反饋情況進行調整完善，形成清理意見；第五步，省委審批發布。清理意見確定后，按程序由各地省委審批通過，以省委決定的文件形式發布。

新中國建立后，以1978年為界，黨的發展表現出明顯的階段差異性。關于真理標準問題的討論重新確立和發展了黨的思想路線。十一屆三中全會的召開是建國以來中國共產黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折，黨的工作重心轉移到經濟建設上，確立了改革開放的政策。以1978年為界，將清理工作分成兩個階段是符合黨的歷史發展的。1978年以前的黨內法規和規范性文件，制定年代久遠，從時代適應性的角度而言，大多已不符合現今時代的需求，而且由于國家政治、經濟、思想觀念和社會各方面發生的重大深刻變化，1978年以前的黨內法規和規范性文件對現實生活的影響力大多也非常有限。因此優先清理1978年后的黨內法規和規范性文件是符合現實需求的。從清理工作的具體步驟中，可以看出效率與民主的兼顧。由起草部門提出初步清理意見，有助于提高清理工作的效率性。在意見匯總后，有意見的反饋和調整，反映了清理工作的民主性。

然而誰起草誰清理的原則在一定程序上也限制了清理工作進一步民主的可能性，使清理程序仍局限于有關的黨內有權主體，開放性有所欠缺。非起草部門、普通黨員、國家法律機關、有關學者，程序上都沒有為他們參與清理活動提供可能性。非起草部門，尤其是黨內法規的實施部門，對于黨內法規的適用有更直接的體驗，更能從現實的角度發現問題，提出問題，在清理意見的初步提出階段，除了誰起草誰清理外，還應增加誰實施誰清理的原則，以提高黨內法規清理的針對性。普通黨員作為黨內法規的規制對象和遵守者，黨內法規直接與他們的權益相關，黨內法規的清理應當征求和聽取他們的意見，在有關部門提出初步清理意見后，還應當以聽證會等形式或者將初步清理意見公布出來供黨員討論的形式，組織普通黨員參與清理。黨內法規體系與國家法律體系是相互關聯的，黨內制度建設的目的之一在于力圖使黨內法規更加規范化，有關學者則是這一方面的專家，他們能從專業技術的角度進行指導。因此在對初步清理意見和群眾意見匯總和論證的過程中，黨內法規的清理還應邀請國家有關法律部門及相關專家的參與。在普通群眾聽證后，針對初步清理意見和群眾意見，還應邀請地方立法部門和專家，由他們從更專業和技術的角度進行論證。最后將這些群眾意見、專家論證和立法部門意見匯集到負責具體實施清理工作的有關部門，他們在此基礎上對初步清理意見進行調整和完善，形成最終的清理意見，提交各地的省委審議批準。

三、清理結果的分析

此次清理對絕大多數地方而言都是建國后的第一次清理*四川省是例外，后文再予以說明。，目的之一便是摸清“家底”。從清理結果的具體數據中可以看出，到底“家底”有哪些，此前基本上各地黨委并不十分清楚。以湖北、江蘇、陜西、安徽和云南五省的清理情況(見表1)來看：

表1 鄂蘇等五省黨內法規情況統計表

從表1中可看出，各省在建國后都制定了超過千數的黨內法規和規范性文件，其中那些年代久遠的(1978年以前的)幾乎都不再有效，有效率極低。五個省中，沒有一個省1978年前黨內法規和規范性文件的有效率達到1%，最高的是江蘇省和安徽省，達到了0.6%，就絕對數據而言，各地經清理后1978年前有效的黨內法規和規范性文件只有一二部。年代越久，與現實的適應性就越差，有效率低是符合規律的。然而大量失效的黨內法規和規范性文件，在此次清理前卻長期存在，從另一方面也反映了黨內法規體系的健康狀態是不理想的。1978年后，黨實現了工作重心的轉移，直到現今我們基本上是沿著1978年后制定的工作路線在前進，也就是說1978年到現在，黨的政策是具有一定的延續性的，沒有發生較大的變動，但是數據結果卻顯示1978年以后制定的地方黨內法規有效率的境況也不是非常理想。根據五省的統計，只有安徽和江蘇的黨內法規的有效率剛剛超過了50%，湖北和云南50%差一點，陜西省則最低不到30%。這一數據表明，即使在政策連續發展的情況下，黨內法規體系的“健康狀況”依然是堪憂的?？傮w而言，由于時代變化的因素，5個省的黨內法規在此次清理中，有效率都沒有超過40%，這個數據中還包括一些需要后續修改的。這一方面表明由于長期缺乏清理，黨內法規系統的沉疴積弊嚴重，另一方面也顯示了此次清理工作強度之大。

如果再對清理后黨內法規的效力狀態進行細分的話，主要有廢止、失效和繼續有效(包括需要修改的)的三種，具體數據(見表2)如下：

表2 鄂蘇等五省黨內法規效力狀態統計表

在對數據進行分析中，有兩點需要引起注意。其一是清理結果僅有廢止、失效和繼續有效三類，沒有出現撤銷黨內法規的情形。按照《正確把握清理工作中的四個關系》一文的說法，失效與廢止不同于撤銷。撤銷是否定過去，黨內法規和規范性文件一旦被撤銷，則自始至終不發生效力。而宣布失效或者廢止并不是否定黨內法規和規范性文件的過去。撤銷意味著黨內法規和規范性文件自始無效，而宣布失效與宣布廢止，其結果都是黨內法規和規范性文件自清理決定發布之日起失去效力，不再適用。[1]撤銷處理方式的缺乏，其原因有兩種可能：一是經過清理發現黨內法規確實沒有適用撤銷的情形，即黨內法規在過去的歷史時期都是有價值的；二是黨內法規存在適用撤銷的情形，但是出于對黨內法規制定和頒布行為的嚴肅性和權威性的尊重與維護，故以廢止取代撤銷。結合各種處理方式的適用標準，后者的可能性要更大一些。

其次，此次清理中各地都出現了延期清理的情形。延期清理的情形發生在第一階段的清理工作中，并占到了相當的比例(見表3)。

表3 鄂蘇等五省黨內法規清理情況統計表

延期清理的情況在各地都占到了相當的比重，尤其是在繼續有效的黨內法規和規范性文件內部，不少地方都占到了10%以上。然而從目前公布的資料來看，對什么情況下可以做出延期清理決定(即延期清理的標準是什么)，延期清理的具體方式如何等問題，都缺乏明晰和具體的指引。從不適應、不協調、不銜接、不一致的“四不”標準中，很難判斷何種標準適用于修改的決定。修改一方面意味著該黨內法規有存續的必要，另一方面則意味著該黨內法規的內容需要更改。修改的處理方式一方面認可了黨內法規存在的合理性和必要性，另一方面又對其具體內容表示了不滿意。如果某黨內法規已經過期，調整對象消失，與社會明顯脫節，制定主體缺乏權限或越權，與憲法法律明顯抵觸則無修改的必要。只有黨內法規部分內容或個別條款與其他同級黨內法規不協調，與上位黨內法規不一致，與憲法法律規定不一致、不銜接，才有修改的可能與必要，并根據黨內法規中不協調、不一致和不銜接的具體情況來進行部分修改甚或全部修改。延期清理的尷尬性在于清理已否定了需修改的黨內法規的內容，但在修改前該內容又是有效的。同時由于規范之間的關聯性，隨著內容的后續修改，可能會引發新一輪的清理。其實除延期修改的處理方式外，如果涉及修改的黨內法規具有共性的話，可以采取“打包”的方式一攬子解決，既可以節約成本，提高效率，同時也能保證合理性。

從理論上講，黨內法規的清理和修改同屬于“制定”的范疇，二者在主體、程序、原因和原則上都具有共同性。從技術上講，“包裹式清理”的方法可以在黨內法規領域中引入?！鞍角謇怼笔侵笧榱诉_到整體的和諧目的，清理機關在清理的同時，一次性地作出“打包”修改。由于現代社會生活的錯綜復雜，導致規范之間的關聯性日益加強，一個規范的變動往往會引發連鎖變動反應。如果每次變動都分別對待，按規定程序不斷重復，一方面是對資源的巨大浪費，另一方面也人為分割了規范之間的聯系。當然從根本上講，黨內法規的清理與修改是兩種不同性質的活動，前者決定的是黨內法規的效力，后者決定的是黨內法規的內容，二者不能相互替代?！鞍角謇怼睂η謇碇黧w的專業性、清理對象的特定性、清理標準的明晰性、清理方式的多樣性都有一定的要求，*由于包裹式清理是一次對眾多黨內法規的同時處理，因此清理的黨內法規之間需要具備某種關聯性才需要同時處理，清理主體也要求對黨內法規關聯的事項具備專業知識。在清理主體和對象滿足條件后，打包清理的方式也要求具備多樣性，既有有效、失效和廢止，同時還可以對相關黨內法規直接進行修改，不同方式的適用要有各自明晰的標準。不符合這些要求的不能打包修改，只能后續修改。

四、清理方式的分析

就中央層面而言，此次黨內法規的清理是新中國成立以來的第一次，因此對絕大多數省而言，這也是新中國成立后各省第一次對黨內法規的集中清理，四川省除外。2010年至2011年，四川省委就已對本省新中國成立以來至2010年1月1日前的黨內法規和規范性文件進行了集中清理，并于2011年7月印發了清理結果。因此，在此輪清理工作中，四川省委辦公廳會同有關部門補充清理了2010年1月至2012年6月的黨內法規和規范性文件，并對照中央清理結果對2011年的清理結果進行了再次清理。從這一意義上看，四川省似乎是個例外，然而從清理方式上看，無論是之前的清理還是再次清理，四川省和各地又是一致的，都屬于集中清理、運動清理和全面清理。

首先，各地進行的清理活動，都屬于與中央政策重大調整密切相關的集中清理。隨著經濟和社會發展進入新階段，尤其是改革開放以后，社會飛速發展，變化日新月異，執政黨的執政理念和方式也需要進行重大調整。依法治國、依法執政、中國特色社會主義法治體系的相繼提出，都表示著執政黨政策的重大改變。在重要的歷史轉折時刻，對長期的歷史積累問題進行廣泛的、集中的處理，是一種相當有效的方式。然而集中清理也有其固有弊端，如花費時間長，耗費大量資源，工作量龐大等。此輪清理，各地歷時兩年有余，參與部門和人員都是空前的，清理的黨內法規和規范性文件都超過千余。即便如此，大規模的清理工作結束后，原有體系混亂的影響和結果已無法改變，有些問題清理也無法一次解決，還需要后續跟進，如各地都有不少雖然有效但需要修改的黨內法規或規范性文件。集中清理是一種典型的“回頭看”的清理方式，等待特定時機進行統一清理是以犧牲和默認較長時間、較大范圍的規范沖突為代價的，清理結束后，隨著新的黨內法規和國家法律的出臺和修改，混亂和矛盾的問題又會再度出現。以四川省為例，在經過2010年的前期清理后，此輪清理的結果如下(見圖1)：

圖1 黨內法規清理方式分類圖

短短兩年之后再次進行清理依然出現了高達10%的無效黨內法規或規范性文件(包括廢止的7.6%和失效的3.7%)，除去33部需修改的文件外，真正完全確定有效的黨內法規和規范性文件只有80%。也就是說清理不過是暫時解決問題，不能避免清理—混亂—再清理—再混亂的怪圈的出現。要想打破這一怪圈，僅僅依靠政策性的集中清理顯然是不夠的，除集中清理外，日常清理的加入非常必要。即在制定和修改黨內法規和國家法律的同時，根據黨內法規和國家法律的變動情況同步清理工作，將清理工作納入制定和修改工作的范疇，作為制定和修改的后續跟蹤性工作，以防止矛盾和問題的積累。

其次，此輪清理工作是伴隨著黨中央政策的重大調整而進行的，屬于典型的運動式清理?？梢钥吹?，各地的清理工作基本是省委辦公廳牽頭，組成臨時的清理領導機構，臨時機構安排各起草部門提出初步意見，臨時機構負責審查和論證，最后省委常委會通過最終的清理意見。清理工作結束后，臨時機構隨之解散，有關部門和人員的工作職責回歸原來狀態。這種臨時性、運動性的清理工作缺乏明晰的清理標準，沒有固定的清理日程，無法保證清理的規范性和專業性，只能清除黨內法規的“硬傷”問題，難以進行“軟件”清理，*從清理工作中可以發現，清理主要解決的是現實合理和部分形式合理的硬傷問題?！八牟弧睒藴蕷w根結底審查的就是協調性：與現實的協調性、與其他黨內法規的協調性、與國家法律的協調性。至于黨內法規自身的詞語和句子的明確性，邏輯的規范性，價值取向的合理性等“軟件”問題則鮮少涉及。也難以形成長效機制。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第31條的規定，清理工作應當“適時”進行。再根據第32條的規定，“適時”的判斷由“黨內法規的制定機關、起草部門和單位”來進行判斷。但實際中，黨內法規的制定機關、起草部門和單位本身承擔的工作就十分繁重，同時由原制定、起草機構進行清理本身也難以避免主觀偏見的干擾。盡管有些地方對臨時機構的組成人員進行了相關的工作培訓，但這種培訓也只是短期和一次性的。黨內法規的清理是保障黨內法規機體健康的基礎性工作，也是政治進步的重要表現。清理工作具有其獨特的專業特點，有自身的發展規律，需要由常設的專門機構和專業人員來定期進行。常規、專業、定期的清理機構的設置也有利于各級黨委重視黨內法規的清理工作，將其納入常態性工作中，長期堅持下去。根據國家各項工作的規劃，由常設機構五年回頭清理一次，是比較合理的。

再次，由于基本上是建國后的首次“體檢”，因此各地的清理工作都是廣泛而全面的。四川省盡管在清理次數上有所例外，但四川省的兩次清理也都是全面清理，即對清理對象的限制僅在時間上而不在類型上。這樣不但清理主體的工作量異常龐大，而且只能進行表層的形式清理，很難深入到實質層面進行專業性的清理。除了這種全面清理外，日常還應有針對性的進行專項清理工作。專項清理的針對性較強，有助于集中時間和力量解決某一方面或者某一領域的問題，有助于在一定時期內達到一定的目的。[2]專項清理對清理機構和人員配備的專業性都提出了一定的要求。因為專項清理解決的是某一方面黨內法規的實質性問題，而非其文字形式。因此只有具有專業知識的人員才能勝任該項工作。這樣清理人員的選拔和培訓就顯得尤為重要。

結 語

2012—2014年的黨內法規清理，涉及面廣，清理數量多，對高齡的、過時的、沖突的黨內法規，或廢止，或無效。這表明，經過此輪清理，基本上消除了黨內法規形式上的硬傷，很大程度上保證了黨內法規與社會發展的適應，保證了社會主義法治體系的和諧統一。但是此次清理也表現出了一些問題和瑕疵，如偏重“硬傷”清理，延期清理比重較高，清理啟動主體單一，清理程序不民主等。這些問題和瑕疵歸根結底在于對清理工作的規律認識不夠充分，以及相關清理規范的模糊和簡單?？偨Y經驗教訓，有利于后期清理工作的開展以及進一步規范。

首先，黨內法規的清理具有重要的價值和意義。理論意義上，清理作為一種事后的修補機制，對黨內法規體系的完善發揮著積極作用。黨內法規的制定只是黨內法規體系形成的第一步，由于成文規范的不周延性、滯后性，以及社會的不斷發展性，已制定的規范總會或大或小或遲或早與社會發生碰撞和沖突。另一方面，由于黨內法規制定主體的多元，以及國家法律規范體系的存在，黨內法規體系內部、黨內法規體系與國家法律體系之間總不可避免會出現矛盾和不一致。黨內法規的清理是解決各種沖突的有效機制之一，它有助于提高黨內法規的制定質量，有利于維護法治體系的統一。

其次，黨內法規清理有必要進行規范化。鑒于黨內法規清理工作的重要意義和價值，這項工作的順利開展和進行就是有必要的，規范化是保障該工作順利開展的前提。規范化的清理制度能賦予清理工作規律性、程序性和統一性的意義。同時清理工作的進行還需要同黨內法規制定中的審議、備案和評估工作結合起來，共同發揮效力。

[1] 林飛.正確把握清理工作中的四個關系[J].秘書工作論壇,2013(10).

[2] 滕銳,周瓊.科技法律法規的清理評價機制[J].科技與法律,2005(1).

2016-04-10

國家社會科學基金重點項目“依法治國與黨內法規建設研究”(項目編號：14AZD137)。

陳志英(1976—)，女，法學博士，副教授，碩士生導師，主要從事行政法學方面研究。

D262.6

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1009-105X(2017)01-0032-08