淺析我國證券市場內幕交易行政監管的缺失問題

李敏

文章編號：2095-6835（2017）04-0059-02

摘 要：從行政處罰力度和證監會介入2個方面入手，簡要分析了我國證券市場內幕交易行政監管缺失的問題，并闡述了證券市場的發展，以期為日后的相關工作提供參考。

關鍵詞：證券市場；行政處罰；證監會；內幕交易

中圖分類號：F832.5；D922.287 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2017.04.059

1 行政處罰力度輕且類型單一

1.1 內幕交易的法定行政處罰類型

按照行政法理論，以客體為標準，我國證券市場監管的行政處罰類型包括申戒罰、財產罰、資格罰、能力（行為）罰和其他。申戒罰指的是證券監管機構依照有關法律、法規和規章制度，對行為人提出警戒或者譴責，申明其行為違法，讓其承擔公開道歉、通報批評、警告的法律后果，教育其，避免以后再犯的一種形式。財產罰指的是證券監管機構依照有關法律、法規和規章制度，強制違法行為人交納一定數額的金錢或者剝奪其原有財產的涉及其財產權的處罰。資格罰是指證券監管機構對行為人實施取消、剝奪或終止其從事與證券市場相關職業的權利資格的處罰。能力（行為）罰即證券監管機構根據相關法律、法規和規章制度，強制行為人必須為某些特定行為負責的行政處罰。

我國法律法規有關內幕交易的行政處罰主要有以下幾種。

1.1.1 沒收非法所得和行政罰款

1993年出臺的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》的第13條規定了對內幕交易的行政處罰，即沒收非法所得，并處以5萬元到50萬元不等的罰款。而作為禁止內幕交易的基本法，《證券法》第202條規定，在沒收違法所得的基礎之上，以違法所得的數額為基礎，處以1倍以上5倍以下的罰款。由此可以看出，沒收非法所得和懲罰性的罰款，即財產罰，是監管機構最常用的行政處罰方式。但是，這種處罰措施有其局限性，主要表現在以下2方面：①無論是早期的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》，還是經過三輪修正的《證券法》，對于“非法/違法所得”這一概念均沒有明確的標準。②行政罰款是以“非法/違法所得”為基礎的。在證券交易行為中，因大盤波動產生利潤不高，甚至虧損的情況下，雖然行為具有危害，但因為無利潤，所以，無法懲處。因此，在實踐過程中，存在不能有效警示行為人的重大漏洞。

1.1.2 市場禁入

1997年《證券市場禁入暫行規定》中規定，如果七類人員從事內幕交易或證券欺詐，嚴重違法違規，將被定為市場禁入者，在一定時期或者永久不得擔任高管或從事證券業務活動。但遺憾的是，這種對于行為人最嚴重的行政處罰在證券市場的基本法《證券法》中卻沒有體現出來。

1.1.3 業務資格限制

1996年頒布的《證券經營機構證券自營業務管理辦法》就作出了對從事內幕交易的證券經營機構進行業務資格限制的規定?？上?，這種處罰措施與市場禁入措施一樣，均沒有以法律的形式確定下來，只以部門規章的形式存在。

1.2 行政責任處罰力度輕且類型單一

我國的資本市場采取的是集中統一的監管模式，而證監會在打擊內幕交易活動中起主導作用。證監會的證券行政處罰實行的是“查審分離體制”，證監會稽查部門和地方派出機構立案的案件在調查終結后，均集中于行政處罰委審理。根據行政處罰委的審理，中國證監會對處罰對象采取2類制裁，即發出《行政處罰決定書》《市場禁入決定書》。

但是，在實踐過程中，證監會有關內幕交易的行政處罰力度明顯偏輕，主要體現在以下2方面：①處罰數額明顯偏輕。處罰金額在3萬元之內的居多，且證監會在沒收違法所得之后，多數只處以違法所得的1倍罰款，在實踐中難得見到處以違法所得2倍以上的罰款?！蹲C券法》第202條針對罰款，提出“1倍以上5倍以下”的彈性浮動空間，所以，就應當嚴格按照違法情節、社會危害性和造成的損失等因素綜合考慮罰款的數額，而非毫無差別地實行“違法所得一倍罰款”。②處罰類型單一。從證監會網站公布的內幕交易案例來看，從2011—2014年，證監會僅在4起案件中開出了《市場禁入決定書》，占所有行政處罰比例的3%.

超額收益是內幕交易產生的經濟驅動力，而低額的罰款、較弱的處罰力度則減小了內幕交易的法律制裁風險，使行為人不屑，甚至無視法律的禁止，從而失去行政處罰對違法行為人應有的威懾以及對證券市場和中小投資者的保護。

2 證監會的問題

2.1 中國證監會的獨立性問題

我國的證券市場是由政府主導建立的，當時的決策者僅僅把證交所的成立當成是一個具有特殊政治目的的應對措施。中國證券市場的產生，僅著眼于市場交易場所的建立，因此，中央政府在證交所成立的同時，并沒有同步建立政府監管機構，甚至在證交所建立之后的2年里，“證券交易委員會”這樣的監管機構一直缺位。新股認購證引發的深圳“8·10風波”，讓中國證券監督管理委員會（簡稱“中國證監會”）在“之后2個月誕生，中央政府著手接管證券市場的主導權。

在這樣的背景下誕生的中國證監會濃郁的政府色彩不言而喻，這也就決定了其到目前為止無法擺脫為政府利益左右的命運。特別是面對來自國企改革、企業融資、社會穩定等各方面的壓力時，證券監管層首先要考慮的是同一時期的政治、經濟等相關因素，其現實的妥協性也一目了然。當證券市場交投低迷、股價不振時，證監會處罰行為更顯謹慎；反之，當市場進入活躍上升期時，就會大刀闊斧的改革，加大執法力度，無懼調整。

另外，不可忽視的一點是，地方保護主義也是我國特有的妨礙制裁內幕交易的另一桎梏。中國證券市場在普通大眾的心中已然“政策市”。一些地方政府對于本地上市公司資產重組的介入，使得中國證券市場上始終存在著類似“XX本地股概念”這樣的題材。政府直接參與當地企業改革，更多地希望通過證券市場解決國有企業改制、發展地方經濟、改善當地形象等問題。對于維護證券市場規范有序、健康發展的要求，地方政府沒有動力承擔責任，甚至不惜縱容違規違法行為，利用證券市場“圈錢”。

2.2 執法不嚴與選擇性執法問題

基于我國政治、經濟和社會情勢的大背景，證監會在進行內幕交易監管執法時，常常面臨著不同目標間（例如“企業通過資本市場融資解困”“促進證券交易公平公正”這兩個目標之間）的權衡、取舍。例如，證監會在對待國有上市公司的信息披露

時，常常選擇性地執法。

證監會的選擇性執法在面對國有企業進行內幕交易問題時

表現得更為明顯。如果公司出現違規的情況，國有背景作為保護傘，可以顯著地降低其遭受證監會重罰的風險，而沒有國有背景的上市公司則受到的處罰更重?？v觀中國證券市場的發展，國有企業在其中扮演著極其重要的角色。從歷史發展來看，證監會對上市公司的審核最初實行的是配額制，證監會可以決定哪些公司擁有進入證券市場融資的資格。上市額度被證監會分配給各省市地區，作為稀缺的“殼資源”，對額度的爭奪也形成了巨大的尋租場。地方政府、中介部門和企業也可能聯合攜手包裝上市。這種執法的慣性使得執法形態呈現出常態化的縱容，隨之而來的就是投資者對于監管部門執法的認可度不高，執法過程表面存在彈性，使權貴規避法規，再加上部門利益和地方保護主義的干擾，這種執法慣性將給內幕交易的監管模式帶來極大的負面外部性。

〔編輯：白潔〕

文章編號：2095-6835（2017）04-0062-02