環境公益訴訟原告資格的探討與展望

郭如愿

[摘 要]2016年12月中下旬有律師以“京津冀”三地政府治理霧霾不力為由向有關法院提起訴訟，從既有法律規定來看，這些律師并不具備適格的原告資格。以此為契機，本文從相關法律條文、環境公益訴訟理論、環境權理論以及憲法文本出發，對環境公益訴訟原告主體資格進行探討與展望。

[關鍵詞]霧霾；環境公益訴訟；環境權；原告資格

[中圖分類號]D915.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0018-04

2016年12月中旬京津冀地區再度出現了較為嚴重的霧霾天氣，多地出現了紅色預警，為了促使三地政府部門更加嚴格的治理空氣污染，北京、天津以及河北三地律師分別于2016年12月19日和20日通過特快專遞方式向北京市、天津市、石家莊市有管轄權的中級法院起訴北京市、天津市、河北省人民政府，要求確認三地政府不正確履行空氣污染的防治責任違法、并責令其在合理期間把空氣質量治理至合理標準的狀態，并提出了國家賠償請求。以北京律師起訴狀為例，北京兩位律師起訴的理由是北京市政府不履行環境保護法定職責，具體訴訟請求是：第一，確定被告不正確履行防止和治理轄區內大氣污染職責違法；第二，責令被告在合理期間治理轄區內空氣質量到平均良好狀態；第三，賠償原告購買防霧霾的口罩款人民幣65元；第四，責令被告向原告書面賠禮道歉，賠禮道歉的文字應經原告同意并在京津冀的主要報紙、網絡上登載7日；第五，被告支付原告精神損害撫慰金人民幣9999元整；第六，三被告對原告的第三、四、五項國家賠償請求責任承擔連帶責任。此案雖非首例有關霧霾的環境訴訟，卻是首起公民狀告政府治霾不力的案件。

作為全國首例霧霾案的“中華環保聯合會狀告德州晶華集團振華有限公司”于2015年3月25日被山東省德州市中級人民法院受理，經過法院的審理于2016年7月份宣判。就此案而言，根據雙方的起訴與答辯，雙方主要就本案原被告主體資格是否適格以及被告振華公司應承擔何種民事責任，損害賠償數額如何計算產生爭議。官方正式的針對京津冀三省律師狀告三地政府治理霧霾不力案（以下簡稱“霧霾案”）的答復還不曾得知，那么，此案中的原告主體資格是否適格呢？本文就此進行探討并得出觀點。

一、有關環境公益訴訟的法律條文梳理

就此“霧霾案”件的性質而言，看似是律師狀告政府治理霧霾不力，實則是一起有關公共利益的環境公益訴訟，從形式上來看屬于行政訴訟案件，但是結合本案的具體案情來看，又非單純的民事公益訴訟，實屬于行政公益訴訟類的案件，雖然如此，民事訴訟法以及相關的法律條文的梳理對于本案的具體分析也具有頗多助益。具體相關法律規定而言，《民事訴訟法》第一百一十九條就起訴必須具備的條件分為四個方面予以規定，這四個方面簡要概括起來就是，“直接利害關系”的原告、“明確”的被告、“具體”的訴訟請求和事實理由以及受理法院有管轄權。在符合該條起訴條件下，《民事訴訟法》第五十五條就公益訴訟進行了專門的規定，“法律規定的機關和有關組織可以針對污染環境等損害公共利益的行為向人民法院提起訴訟?！痹谧罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的第二百八十四條的解釋中就《民事訴訟法》第五十五條中的起訴條件在一百一十九條的基礎之上進一步要求為“有社會公共利益受損害的證據”。相較而言，《行政訴訟法》第二十五條以及四十九條更像是《民事訴訟法》第一百一十九條的分開規定，整體來看對起訴條件的要求都較為相似。就環境公益訴訟而言，以上法條似乎并不能對實踐操作起到很好的訴求解答，那么2014年4月公布的《環境保護法》第五十八條對可以向人民法院提起訴訟的社會組織進行了明確的規定，對于污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合以下條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，第一，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環保事業且連續五年以上沒有違法犯罪的記錄。至此可以發現，以上的法律規定較多適用于侵權方為民事主體的情形，被告則較少或不涉及行政主體一方，但是以上法律條文本身為訴訟的提及起到了很好的指引作用。

作為有關環境訴訟的“霧霾案”中的被告一方為行政主體，這一看似很難找到相關法律規定的訴訟案件其實還是能夠從既有的法條中找到定性依據的。2015年8月公布的修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》第三條就地方各級人民政府在應對本行政區域范圍內的大氣環境質量確定了責任，亦即“制定規劃，采取措施，控制或逐步削減大氣污染物的排放量，以此使得大氣環境質量達到規定標準并逐步改善之?！睆拇朔蓷l文可知，“霧霾案”中政府作為被告一方于法有據，因為霧霾治理不力本身就已經說明了政府履職的不力。其后2015年12月《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條中就提起“民事公益訴訟”的主體進行了規定，具體而言，只有在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，人民檢察院才可以就其履職過程中發現的污染環境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起民事公益訴訟。第十四條則對人民檢察院作為提起民事公益訴訟的主體進一步明確。第十五條則通過確定被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織以此界定此種訴訟為民事公益訴訟。同一“辦法”第二十八條則規定了行政性質的公益訴訟，具體而言“人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！蓖ㄟ^以上有關環境訴訟的法律條文的梳理與對比可以發現，“霧霾案”原告的主體資格并不能得到很好的法條支撐。

二、有關環境公益訴訟的理論分析

就大陸法系國家的訴訟類型而言，有刑事、行政、民事三大類型，如此類推的話，環境公益訴訟在理論上也存在著“環境刑事公益訴訟”、“環境行政公益訴訟”、“環境民事公益訴訟”三種類型，但是，由于檢察機關可以針對破壞環境保護而觸犯刑法之主體提起公訴，因此就無所謂“環境刑事公益訴訟”的問題了。[1]所以，環境公益訴訟就分類為行政公益訴訟與民事公益訴訟，并與前文的法律規定相互契合。然而，公益訴訟與一般的侵權訴訟不同，就環境相關的訴訟而言，一般的環境侵權訴訟是公民或者法人針對因他人侵權所遭受的損害而提起的訴訟，公益訴訟則是以公益的促進為建制目的，訴訟目的是為了督促政府或者受管制者積極采取相應的法定作為。[2]傳統的民事訴訟法通常以“利害關系人”為標準分為“一般訴訟中的利害關系人”、“非訴訟程序中的利害關系人”以及“執行程序中的利害關系人”這三種類型。[3]結合公益訴訟的特點就會發現公益訴訟中的原告區別于此種利害關系人的劃分，并且范圍要廣于私權訴訟中的利害關系，所以，公益訴訟要求提起訴訟的原告并非侵權行為的直接受害者，否則直接提起“私益”訴訟即可獲得司法救濟而非公益訴訟。[4]

無論公共與個人，二者的法律權益若要獲得切實的保障，除了需要實體法賦予的規范基礎，也有賴于程序法治的有效運行。[5]當事人適格理論在“直接利害關系人”理論之后，還經歷了“一般利害關系人理論”理論，“程序與實體上雙重適格當事人”理論、“程序當事人同實體適格當事人相區別”理論。[7]每一種理論都對應著不同的價值追求，這種價值追求離不開公益訴訟的立法目的以及國家權力結構對于公益訴訟的介入力度。具體而言，私人利益受到侵害之后，有相關的“過錯規則”保證被侵害人的受侵害權益能夠“恢復”，科技高速發展，私人的利益被侵害的方式也更加多元化甚至更加致命化，這種情況下，立法者在綜合考量私人所受損害以及對這種損害具有掌控能力人的財力等諸多因素之后，“無過錯責任”更加合時宜的被應用，私法侵權責任的歸責原則的演進對于公益訴訟的制度構建也頗具現實意義，社會的發展、立法者的價值選擇、社會多元價值的取向也對公益訴訟中的適格當事人產生了變遷式的影響。正如有的學者認為的那樣，嚴格的原告適格理論是與落后的社會經濟發展水平相適應的，在現代社會經濟發展水平下，社會主體的公共意識與訴訟能力都得到了提升，這種客觀發展就為經濟主體與訴訟主體的適當分離提供了現實基礎。[6]

三、有關環境權的理論分析

為了進一步探討“霧霾案”的原告主體資格問題，還需要從公益訴訟賴以產生的基礎進行分析，這一基礎正是環境以及由此衍生出的環境權。2014年4月公布的《中華人民共和國環境保護法》第二條“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣……城市和鄉村等?！蓖ㄟ^該條文，明確了“環境”的三層含義，第一層含義，“影響人類生存和發展”限制了環境的范圍，使得并非一切圍繞于人的自然存在均可稱為“環境”。第二層含義，“總體”明確了環境并非一定數量的自然因素的疊加，而是一定數量、結構和層次的自然因素的統一體。第三層含義，“人類”表明了環境的享受主體是廣泛的。所以，經由環境的明確，可得環境權是自然人享有適宜自身存在和發展的良好生態環境的法律權利。[8]“環境”含義的明確對于界定環境權的屬性具有引領作用，具體而言，環境的第二層含義使得環境權明顯區別于私法意義上的財產權，“總體”的環境特征形式地表明了環境權的客體方面，民法上財產權的客體通常是實質的能夠轉化為一定的物質形態或者本身就屬于既有物質屬性的財產性利益，而環境權的客體則有其獨特之處。從環境權產生的背景和行使目的上考察，它與民法中自益性民事權利存在本質的差異，公益性是它的重要特征。[9]對比而言，環境權與財產權等其他權利的區別在于，財產權的權利客體是財產性利益，而環境權的客體則是具有無形性、公益性、整體性、長遠性的環境生態功能。[8]

“環境”的第三層含義則從“人類”這一宏達視角界定了環境的享受主體，從環境的角度來講，這種界定本身無可厚非。但是，環境權的主體范圍就有必要從相關法律規定、司法實踐、生活實踐等諸多要素予以明確區分。有學者主張，環境權的主體不僅包括公民、法人以及其他組織，還包括國家甚至全人類，而且也包括后代人。[10]這一定義不僅擴大了環境權主體的具體范圍，也有間接擴大環境權的權能范圍之嫌。從人的視角來看，人是最直接的自然產物，與環境之間進行著最直接的物質能量交換，人與環境之間交互式的影響使得人作為環境權的主體名正言順。法人以及其他組織則是經由人的作用而后期發展得來的產物，其與自然的交互都要經由人的控制才能成立；從侵權責任的視角，假定法人以及其他組織作為環境權的主體，其在社會聯系的過程中，如若對他人或者環境造成了侵權或者損害，這種責任認定直接通過既有的《侵權責任法》或者《公司法》等有關法律就能夠得以解決，完全沒有必要再次賦予法人以及其他組織以環境權繼而通過環境權進一步界定二者在相關侵權損害中的救濟途徑。所以，從環境權的主體與客體兩個角度綜合考量的話，環境權的主體限于自然人，客體為環境生態功能。內容則是有關于客體的一系列利益群，具體權能則包括實體權與程序權兩個部分，前者有對客體的保有權以及享受權；后者則包含了環境參與權、知情權、請求權等。[8]就環境權的性質而言，有學者指出，環境權是一種自得權，所謂自得就是自己滿足自己的需要，例如莊戶種植莊稼期望收獲。[11]環境權是由一定的法律關系組合而成，這種法律關系本身就包含了權利與義務，自得權本身并沒有完全的涵蓋權利義務關系，所以，以自得權去定性環境權實值深思。環境權的主體雖然是自然人，但是，自然人的權利與義務總是會受到行政機關的各種影響。在承認這種影響客觀存在的前提下，綜合以上論述，如果把環境與環境權這一抽象概念回歸到公益訴訟的原告范圍上來，則“以規范政府環境行為為主，在確認公民的基本環境權利之后，具體規定政府的環境保護義務，繼而明確提起環境公益訴訟的原告范圍”實為較合理的選擇。[1]

四、從憲法的角度解讀環境公益訴訟的原告資格

通過上文的分析，“霧霾案”的原告主體資格并不適格，但是，作為一種較為新穎的公益訴訟制度，其自身也需要在實踐中不斷完善，這種完善除了依靠大小前提的循環往復之外，更需要以上位法為依據，所以，有必要通過解讀憲法中的相關條款對“霧霾案”的原告主體資格進行展望。就憲法文本而言，我國憲法第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！泵鞔_了人民的主體地位，這種地位體現于人民可以通過各種途徑和方式對國家事務、經濟文化事業、社會事務進行管理。為了保障人民的主體地位，憲法第二十七條第二款對國家機關與國家工作人員進行了規定“一切國家機關和國家工作人員必須……人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！睉椃ǖ谌龡l第三款“國家尊重和保障人權?！边M一步強調了對人民主體地位的保障。憲法第九條“礦藏、水流……國家保障自然資源的合理利用……禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”與憲法第二十六條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！眲t作為環境權的依據，環境權主體的權利則通過憲法第二條與第二十七條予以保障。憲法第九條、第二十六條明確了環境保護作為我國的一項基本國策以此表明國家對于環境保護的基本立場。[12]

人權是人為人應當享有并被社會承認的權利，學界關于環境權究屬人權頗多爭議，蓋因人權的內涵和外延較為模糊，非要把環境權的屬性與人權之間的關系進行清晰的界定，對于公民環境權益的保障也未必是最佳且唯一的方式。[13]不過，就人權的具體分類與彼此之間的轉換對于憲法與普通部門法中有關公民的權益保障條款具有頗多借鑒意義。但這種互動不宜超越由規范確定的時效性范圍。[14]人權通常區分為人的應有權利、法定權利、實有權利。應有權利是人為人應當享有的權利，法定權利是人們應用法律工具使得應有權利法律化以使其得到保障，實有權利則是指人們在實際生活中能夠現實享有的權利。通過憲法文本的解讀，就“霧霾案”中的原告主體資格而言，通過解讀既有的下位的相關法律文本，公民顯然不能作為“霧霾案”中的原告，質言之，公民在“霧霾案”中的實有權利并沒有得到體現。然而，通過對憲法文本的解讀，可以清晰地發現公民應該而且必須應當具備原告這一主體資格的，公民這一“應有”的權利在憲法中已經得到很好的保障，但是在較下位的相關法律規定中卻并沒有很好地被“法定”進而被“實有”。究其緣由，除了相關的立法及司法機關有特殊的實證政策考慮之外，跟環境公益訴訟制度本身處于探索階段也有很大關系。

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責任編輯 宋桂祝