淺析國外彩票管理體制及借鑒意義

◎ 中福彩中心國際合作部

淺析國外彩票管理體制及借鑒意義

◎ 中福彩中心國際合作部

彩票在國外有悠久的歷史，根據《拉弗洛2016世界彩票年鑒 》（Lafleur’s 2016 World Lottery Almanac）的統計，世界上有200多家彩票發行機構，年銷售額達2761億美元，已形成一個重要的產業，為各國政府所重視。為了管理好彩票，各國進行了許多有益的嘗試，創造了若干管理模式。國外的彩票市場已相當成熟，實現了產業化、市場化的發展。對國外彩票的發行、監管運行模式進行研究，有助于我們吸收和借鑒好的管理經驗，進一步促進我國彩票的健康、可持續發展。

世界彩票歷史概況

自古以來，人們就非常喜歡彩票。在古希臘，彩票只不過是當地群眾游戲的一個延伸，而且參與人數有限。在古羅馬，愷撒大帝通過組織彩票銷售來籌集資金修建城市。

現屬于比利時的弗蘭德斯市早在1200年就有了博彩，在農貿市場上用摸彩臺來賣彩票。荷蘭人也早在1444年就玩彩票了，而這些大多是地域性的活動。

據說16世紀初期，樂透游戲就在熱那亞廣泛傳播了。那時熱那亞共和國有一種風俗，每年要從90名候選人中挑出5人作為該國議會的議員。有個叫本奈迪托·根泰（Benedetto Gentile）的人很有遠見，他根據這種習俗發明了90選5樂透游戲，被譽為樂透之父。

從16世紀初一直到20世紀初，歐洲各國皇帝都允許創立政府經營的彩票公司來籌集公益資金。1569年英國伊莉莎白女王特許成立英國第一家彩票公司，以此為修建市政工程籌集資金。

在德國，漢堡市早在17世紀就開始發行傳統型彩票。這些歐洲彩票公司中，絕大多數都是政府特許的彩票公司，由政府發證給企業經營彩票游戲，而且以減少征稅作為回報。不過，瑞典、挪威、西班牙、葡萄牙、丹麥、荷蘭和奧地利等國彩票機構則是由政府或者慈善機構來運營。1726年，荷蘭斯達茲樂泰（STAATSLOTEIJ）公司成立，它是歐洲最古老的國家彩票公司，目前仍在營業。

20世紀初，由于一些私人彩票經營者的很多不規范行為，許多彩票公司都被停辦了，只有成立了政府彩票公司的國家沒有停辦。

早在17世紀初，美國就發行了彩票，以此來為修建道路、學校以及其它公共設施而籌集資金。彩票游戲在加拿大也同樣受歡迎，到19世紀初彩票游戲開始廣泛流行。后來，聲名狼籍的私營路易斯安那彩票公司不斷地濫用權力，最終導致了彩票游戲被政府禁止銷售。

到19世紀八九十年代，美國很多州都在州憲法中禁止發行彩票。對州彩票發行的這一禁令直到1964年才被打破，當時在議員拉里·皮克特（Larry Pickett）的推動下，成功地通過了美國第一部州彩票法，使新罕布什州成為美國第一個發行彩票的州。自1964年以來，美國有44個州加上哥倫比亞特區都發行了彩票。懷俄明州從2014年8月才開始發行彩票，是第四十四個發行彩票的州。

發行彩票籌集資金，造福社會福利事業及其它社會公益事業是世界各國發行彩票的共同目的。同時，對緩解政府財政壓力具有一定的作用。彩票具有旺盛的生命力，隨著社會的發展而不斷發展。

彩票機構的組織模式

目前情況下，世界各地的彩票可以被概括為三種經營模式：

1、政府機構直接運營，這種模式分布在美國、泰國、希臘、日本、韓國、印度、越南等國。這種制度強調的是國家對彩票經營活動的控制管理而不是商業管理。

2、準政府的彩票專賣公司（國企），這種模式在芬蘭、丹麥、盧森堡、比利時、德國、意大利、法國、葡萄牙、捷克、匈牙利、加拿大、新加坡、香港特別行政區一些國家或地區都有，這種結構的優勢可以發展商業文化，加快市場的反應敏感度和決策過程的速度。

3、被政府特許彩票經營權的私營企業，如英國、南非、澳大利亞和馬來西亞等一些國家。這種模式是一種新的嘗試，但遠非主流模式。

（一 ）政府彩票機構

目前，政府彩票仍是最盛行的組織模式。在歐洲，17世紀初到20世紀初之間西班牙、葡萄牙、瑞典、丹麥和荷蘭成立的、目前仍在運營的大多數彩票機構都曾是政府彩票。20世紀，歐洲政府開始允許企業申請牌照發行透透彩票。這些機構，即所謂的透透公司（Toto Companies），一般都得到體育協會的大力支持，最終這些公司也獲得了樂透票的發行權。有些情況下，彩票機構開始是政府機構，但后來又變成了準公司。在荷蘭，1992年春國家彩票機構實現企業化管理，從而擁有更大的靈活性。在新南威爾士，彩票機構開始是作為政府機構的，但后來在1991年改組成商業實體彩票公司（叫做新南威爾士彩票公司）。在奧地利，政府對始于18世紀初開辦的國營彩票機構進行企業化改制。在法國，1933年成立的彩票公司是作為政府彩票公司開辦的，后來經歷了多次重大改組，但仍屬于國家控股的國有公司。

美國是世界彩票大國，無論是彩票銷售還是彩票技術在世界上都是領先的。美國所有的彩票組織都是作為州政府的機構或彩票公司來經營的。如今，大多數州彩票機構都是政府機構，必須遵循政府的相關要求和準則。由于美國是聯邦制國家，所以美國沒有統一的國家彩票，彩票發行均由各州自行決定，由州議會立法決定。得克薩斯州彩票機構委托游戲運營商來處理即開彩票的核算系統、在線游戲系統、彩票管理經營系統、彩票倉庫、現場銷售、對彩票銷售商的服務、通訊等工作，但它仍然是州立彩票?？的腋裰?、佐治亞州、肯塔基州、路易斯安那州、新墨西哥州、田納西州和懷俄明州的彩票機構得到了立法批準，組織結構轉為企業。在美國，彩票機構最常見的組織模式是作為一個行政部門，歸州政府的其他機關管轄，比如各州財政部。如今各州彩票機構，三分之二以上都受彩票委員會的監督，也就是人們所知的“彩票董事會”。彩票公司受“董事會成員”的監督。這種模式可以不受一般州政府采購要求、州政府工作人員獎金禁令、工資封頂的約束。通過審計、報表、立法監督、財務公開制度，彩票公司對州長、立法機關和本州人民負責。而彩票委員會的作用是制定政策，這些政策可確保本州適用于合法彩票公司的法律得到執行和遵守。執行董事負責落實委員會的政策。

然而，委員會更大的作用是像大公司的董事會一樣行事。委員會要代表公司的股東，這些股東實際上就是本州的公民。委員會要制定能促進彩票公司產品的政策，還要監督彩票公司的經營，確保彩票公司在經營管理中的廉正性、安全性、誠實性、公平性。多數彩票法律都規定要從不同專業背景中選出委員會的委員，以豐富委員會的經驗。至于是由州長還是由立法機關推選任命這些委員，各州的做法有所不同。委員的任期通常是錯開的。以路易斯安那州為例，州長任命董事會的9名成員，任期錯開，均為4年。董事會成員來自8個國會選區和1個非特定選區。董事會的職責是對一個大型企業的經營情況提供私營部門的看法。

路易斯安那州彩票公司法規定董事會的職責如下：

（1）批準、否決、修改、修訂董事長就公司經營提出的預算。

（2）批準、否決、修改、修訂董事長提出的主要彩票采購項目的條款。

（3）在董事長拒絕、廢除、取消與彩票零售商簽訂的合同時，作為上訴委員會。

（4）批準通過行使其權力、履行其職責、開展公司業務和綜合博彩業務所必需的、或是彩票公司的效益或公眾的方便所必需的管理規章制度。

彩票公司的規章制度旨在進一步明確現行立法中所載的廣泛規則。委員會或董事會可批準通過有關經營、具體博彩業務的規定，包括但不限于彩票價格、獎項數量和獎金金額、開獎的頻率和方式、獎金的發放辦法、游戲的頻率、以及零售商取得報酬的方式與金額。

（二）準政府彩票公司

這種模式與政府有密切的關系，但允許以比政府機構更商業化的方式來經營。

一般來說，這些彩票公司有更大的余地把彩票當作企業來經營，而不受典型的政府約束。這些彩票機構通?？梢蕴峁┍日骷壸罡吖べY還高的工資。這些彩票機構的領導一般叫作董事長或首席執行官，并且設有董事會。

這種機構在服務招投標方面也不受政府要求的約束。彩票公司的高級職員通常任期都很長。董事長辦公室很少有人員調整。

北歐的彩票發行大多是政府行為，如芬蘭。芬蘭彩票公司由國務院直接管理，其24名經理層的負責人全部由國務院提名，董事長和副董事長由國務院直接任命。每年由公司提出計劃，報政府批準后實行。東歐的捷克、匈牙利等國也是這種管理模式。

加拿大所有的彩票公司都是作為國營企業來經營的。加拿大政府對彩票實行專營管理，彩票在全國僅限于5家彩票公司，在不同地區經營彩票或在同一地區經營不同的彩票玩法。這5家公司都是皇家彩票專營公司，即是由政府設立的公司，民營企業是不準經營彩票的。加拿大彩票事業的發展始于三十多年前，由一些慈善性的游戲活動演變而來，這些慈善性游戲活動的經驗終于導致了1969年對刑法禁止彩票規定的修改，授權聯邦政府和省政府可以利用發行彩票來籌集慈善資金，資助一些社會公益活動和社會公益事業。以加拿大安大略省彩票公司為例，公司的一切合法權益都在法律中有明確的規定，公司的唯一股東就是安省政府，公司通過董事會向省檢察長報告。董事會12名成員具有不同的背景，分別來自本省的不同社區，由省議會授權內閣任命，省督從董事會成員中指定董事會的主席和副主席，公司董事會通過三個常設工作委員會進行日常運營。他們分別是管理監督委員會、審計和風險管理委員會以及人力資源委員會。加拿大其它幾大彩票公司也都是類似的管理機制，只不過由幾個省共同組成的彩票公司的董事會由各省派出代表共同組成，如大西洋彩票公司的董事會共有8名成員，分別由四個省各派兩名代表組成。

1934年為了幫助殖民地剛果的發展，比利時政府決定發行彩票。1964年剛果獨立后，比利時成立了國家彩票集團，歸政府的社會事務部管理（相當于我國的民政部）。政府發起組成彩票顧問團，顧問團推選出彩票集團主席，并由政府任命。顧問團還要選出6人作為助手共同組成管理機構，公司總裁等高級管理人員都是國家高級公務員。

法國彩票業發展是典型的彩票國有化的例證。法國受意大利的啟發，早在16世紀就開始發行彩票。后由于宗教等原因，國王對彩票幾禁幾開。直至1933年，成立國家彩票機構，當時主要是為了解決財政困難、籌集資金資助慈善事業，如幫助那些在戰爭中受傷的退伍軍人，使他們能在優撫安置事宜上享受一定的待遇。1991年，法國彩票機構進行機構改革，改名為國家游戲集團。國家游戲集團在法國政府的監督下經營，公司按照法國立法享有國家彩票專賣權，代表政府負責在法國本土以及海外領地制作、開發并銷售各種彩票玩法。在法國，所有彩票游戲的規章制度需經政府批準，由政府制定彩票游戲的法律體制并決定所籌資金的分配，所籌公益金的分配具體由法國財政部負責。游戲集團總裁由法國總理提名，由法國總統以發布總統令形式任命，任期5年。法國預算部代表政府對國家游戲集團的運營進行監督和管理。除此之外，在經濟、財務、安全方面還要接受其他部門例如內政部的約束和監管。

（三） 私營彩票企業

第三種彩票組織模式，也就是說政府允許領有彩票運營執照的私營企業經營彩票業務。

澳大利亞維多利亞州的塔特薩爾彩票公司（Tattersall's）是最古老的、仍在營業的私營彩票機構的典范。19世紀90年代初，塔特薩爾彩票公司（Tattersall’s）的創始人喬治·亞當斯成立了他的第一家彩票公司。在塔斯馬尼亞政府的邀請下，亞當斯要為某銀行處理資產，他要組建一個彩票公司，發行10萬張彩票，每張面值1英鎊。1897年塔特薩爾彩票公司成為塔斯馬尼亞州的正式彩票機構。該州頒布了《公眾彩票法》，禁暗興明，使彩票業合法化。在之后百余年的發展中，隨著澳大利亞城市的工業化，以及塔斯馬尼亞州彩票業的發展和立法的不斷完善，其他各州開始轉變對彩票的看法，認為禁而不禁，不如開禁，同時還能增加國庫收入，因此澳大利亞各州相繼制定了本州的彩票法，并成立了彩票委員會和管理局。委員會一般有5人組成，設主席1名，委員4名，任期3年，他們均由州政府任命；彩票管理局一般設總經理1名，總經理對州政府負責。彩票委員會的職能：負責本州彩票業的經營、管理工作，保證其收入直接或間接地用于社會福利事業，更有效地為公眾提供彩票服務。20世紀50年代，塔特薩爾彩票公司繼續壯大，80%的生意來自維多利亞州。1953年末，塔特薩爾彩票公司與維多利亞州政府達成一項協議，按利潤提成經營彩票。大約每過7到10年，維多利亞州政府就要給塔特薩爾彩票公司續簽許可證。2007年4月，塔特薩爾彩票公司宣布同意購買金匣子彩票公司（Golden Casket Lottery Corporation）的所有股份，從而獲得了昆士蘭州彩票的壟斷發行權。公司向昆士蘭州政府支付5.3億澳元，政府則允許金匣子公司運營彩票直至2072年。此后，塔茨集團（塔特薩爾彩票公司后改名）又獲得了在新南威爾士州經營彩票的權力，還成為南澳彩票委員會的總代理商。至此，該私營集團囊括了除了澳洲西部外所有的彩票業務，還涉足博彩的其他領域。

英國國家彩票是另一個彩票私營化的典型。國家彩票由英國議會批準發行，目的在于為社會公益福利事業籌集資金。英國政府通過公開招標的形式，向中標公司頒發彩票經營許可證。1993年，英國國會通過了《國家彩票法案》（National Lottery Act 1993），奠定了國家彩票發行管理及公益金使用分配的基礎。英國文化、媒體和體育部（Department for Culture,Media and Sport,DCMS）是國家彩票的主管單位，為國家彩票制定政策框架，但不直接參與彩票的管理，而是通過國家彩票委員會（現改為國家博彩委員會）來實現對國家彩票的監管。此外，該部還將為國家彩票公益金分配機構（Distributing Bodies）的運營制定相關的政策和財務框架。英國國家彩票的運營實行發牌照的方式。1994年5月，國家彩票委員會授予卡米洛特公司7年的彩票運營權。1994年11月，卡米洛特公司發行抽獎型游戲（樂透數字游戲）。2000年12月，卡米洛特公司又一次獲得7年的彩票運營權（2002年1月27日-2009年1月31日 ）。2007年，卡米洛特公司再次獲得彩票彩票運營權（2009年2月1日-2019年）。國家彩票委員會(National Lottery Commission,NLC)是一個公共機構，非政府部門。它主要負責國家彩票的管理、運營牌照的授予以及發行機構招標事宜。1999年4月1日，國家彩票委員會取代國家彩票總監（Director General of the National Lottery），成為國家彩票的監管者。國家彩票委員現有7名委員，其中1名委員為主席，另有1名委員為執行總裁。委員會的運行公開、透明。七位委員每月的第二個星期二碰頭召開一次辦公會議，其會議內容將向社會公布。另外，委員以及高級管理層的薪酬、委員會的開支也都將向社會公開。國家彩票委員會的工作資金來源于國家彩票分配基金（National Lottery Distribution Fund,NLDF）。

國家彩票委員的職責主要包括：（1）確保國家彩票規范運營。

（2）保護彩民的利益。

基于以上兩條，盡可能地為公益事業籌集更多的資金。

國家彩票委員的任務包括：

（1）選擇國家彩票運營商，制定運營牌照的條款，確保運營商符合相關要求。

（2）對與國家彩票相關的個人和企業進行審查，確保其合規、合格。

（3）對國家彩票的游戲進行審批，確保國家彩票運營商向國家彩票分配基金足額繳付一定比例的彩票收入。

國外彩票監管機構分析

各國彩票市場的不同市場結構特征，在很大程度上受到其彩票監管體制的影響。這表明，現實的市場結構要受彩票監管體制的制約。因為彩票市場的市場結構并不能通過市場自發地形成，而是要通過特定的彩票監管制度來構造。美國、英國、法國等世界發達國家的彩票發行歷史很長，已經積累了很多的管理經驗。根據監督機構的獨立性程度，各國彩票監管機構主要可分為三類。第一類是獨立的彩票監管機構。這以美國為代表。各州彩票委員會依法享有獨立地位和行使監管職能，不隸屬于行政、司法和立法機構中的任何一個部門。彩票委員會由州議員、公眾代表組成。這種模式并不多見。第二類是以法國為代表的不獨立的監管機構。法國彩票的監管職能由法國預算部來行使。根據法國《彩票法》，彩票公司作為國有公司，在經濟上、金融上要接受國家監管，除預算部直接監督管理外，彩票公司還要接受審計法庭、行政法院和有關財政金融法令的監管和約束。法國內政部還設有專門的警察，負責檢查各個彩票項目是否有作弊行為，同時負責調查與彩票有關的案件。關于信息披露，按照法國《公司法》的有關規定，任何公司都必須公開其財務狀況，接受社會公眾監督。公眾可以通過以下途徑索取彩票公司的資料：公司、主管部門、圖書館和互聯網。有關彩票的規章制度和游戲規則每天都要刊登在指定的報紙上。目前世界上大多數國家的彩票監督都是這種模式，監管權隸屬于政府的某一個行政部門。第三類是以英國為代表的相對獨立的監管模式。英國有專門的彩票監管機構，如國家博彩委員會。國家博彩委員會屬于非部委公共機構（Non-Department Public Bodies），不隸屬于政府的行政部門，享有一定程度的自主權。委員會主席由英國文化、媒體和體育大臣提名，任期五年。

綜上所述，這三種類型的監管機構和制度本質上并沒有優劣之分，重要的是他們都很好地與本國的行政管理體制結合在一起，為監管機構的有效運作打下了基礎。

國外彩票發展的啟示

（一）健全彩票發行的法律框架

縱觀國外彩票的發行經驗，彩票行業都依賴于健全的法律制度的保障和約束。國外彩票發行體制和法律十分完備，一般都是先立法，后發行。如美國的每個州都有自己的博彩法案，詳細規定了彩票發行管理的各個方面，使得監管機構有法可依，發行機構有章可循，一切均按照法律制度辦事。而在我國，由于歷史原因，是以政府文件形式確定發行主體和相關的發行規定，一直沒有成文的彩票法律，彩票沒有合法的定位，彩票監管機構、主管機構和發行機構權責不明，嚴重制約了我們彩票科學持續的發展。雖然，2009年國務院頒布《彩票管理條例》，2012年又頒布《彩票管理條例實施細則》，但這也僅是行政法規。建立健全彩票法規，仍是當前彩票發行管理中的一項重要任務。

（二）堅持彩票的公益屬性

發行福利彩票的目的就是為國家籌集公益金，發展社會福利和慈善事業，公益性質是福利彩票的本質屬性，公益也是福利彩票文化的重要內涵，更是福利彩票快速發展的重要保障。國外彩票機構采取的發行模式和體制雖然和我們不同，但彩票的發行目的和宗旨并無本質區別。盡管國外有些彩票發行機構也同時運營其他的博彩形式，但都在政府的嚴格管控之下，且所獲得的收益都是用于公益事業。公益是福利彩票必須始終高舉的一面旗幟。

（三）強調彩票的社會責任

責任彩票理念已得到全球成熟彩票從業者的廣泛認可，成為世界彩票行業的共識。彩票的社會責任反映的是彩票機構對社會應承擔的責任和義務，在開展活動時要考慮對社會和環境的影響，符合社會道德標準，并滿足社會和可持續發展的需要。世界彩票協會高度重視彩票的社會責任，制定了責任彩票原則和《責任彩票框架》，把責任彩票原則整合到各彩票機構的日常運營活動中。中國福利彩票歷來重視責任彩票的理念。推行責任彩票理念，充分履行社會責任，是福利彩票持續健康發展的基本保證。目前，中國福利彩票已經通過世界彩票協會責任彩票二級認證，實現了責任彩票建設的一個重大突破。應該以此為契機，進一步健全責任彩票體系建設，申請更高級別的等級認證，減少彩票運營過程中產生的負面社會影響，為彩民提供有效的工具和措施來防范非理性購彩行為。

（四）積極參與國際彩票交流

中國福利彩票近年來發展迅速，福利彩票發行量位居機構排名世界第一位，應加強與世界彩票協會及其成員的交流，更多地參與和融入國際彩票事務，與世界彩票同行分享中國彩票發展的經驗，提升中國福利彩票在國際彩票行業的影響力。此外，隨著技術的發展和經濟的全球化，彩票行業面臨的機遇和挑戰也越來越多。中國福利彩票應與時俱進，抓住機遇，深化管理，積極創新，增強國際意識，不斷拓展對外交流的空間，形式全方位、多層次、多形式的國際交流局面，充分吸收和借鑒國外成熟的彩票發行管理經驗，為我所用，進一步促進福利彩票的健康、可持續發展。