四川推進綜合行政執法改革的實踐探索和路徑思考

●四川省編辦課題組

四川推進綜合行政執法改革的實踐探索和路徑思考

●四川省編辦課題組

推進綜合行政執法是行政執法體制改革的基本方向，事關群眾切身利益和基層治理體系建設，也是規范市場秩序、推動經濟社會持續健康發展的迫切需要。近年來，四川省探索推進綜合行政執法改革試點，并將綜合行政執法改革作為提升政府治理能力、加快法治政府建設的引領性工作進行謀劃推進，積累了經驗，發現了問題，形成了深化改革的思路。

一、四川行政執法隊伍的基本情況

隨著經濟社會的持續發展和行政權力的不斷調整，近年來，四川省執法機構逐漸增加，但總體呈現出執法機構大而散，執法領域多而雜，跨領域綜合執法力量不足，編外大量聘用執法輔助人員等現象。

（一）機構情況

截至2015年底，獨立執法的行政和事業機構共4450個，其中行政機構788個，事業單位3662個（其中參公2948個）。從分布層級看，省、市、縣三級分別為253個（含全省207個地稅稽查機構）、564個、3633個，市（州）本級平均為27個、縣（市、區）本級平均為20個。見表1。

（二）編制情況

全省執法編制總數為66623名，其中行政編制8737名，事業編制57886名。從分布層級看，省本級行政編制3541名（主要在各級地稅稽查機構）、事業編制2704名（主要分布在高速公路交通行政執法機構）。市（州）本級平均有行政編制65名、事業編制522名?？h（市、區）本級平均有行政編制21名、事業編制242名。見表2。

（三）人員情況

截至2015年底，行政執法在編人員53383名，其中行政機構人員7596名、事業單位人員45787名。從分布層級看，省本級行政機構人員有2646名、事業單位人員2095名，整體空編率為24%。市（州）本級平均有行政機構人員66名、事業單位人員442名，整體空編率14%?？h（市、區）本級平均有行政機構人員19名、事業單位人員188名，整體空編率21%。同時，各級編外聘用執法輔助人員18886名，占全省行政執法在編總人數的35%。見表3。

表1 四川省行政執法機構情況（單位：個）

表2 四川省行政執法編制情況（單位：個）

表3 四川省行政執法人員情況（單位：個）

（四）執法領域分布情況

按照中央編辦劃分的14個執法領域①（除“其他”外），機構數占比在前三位的分別是農林水利、資源環境、食品藥品安全，各占15%、9%、8%。編制數占比前三位的分別是交通運輸、農林水利、資源環境，各占16%、12%、11%。人員數占比在前三位的分別是交通運輸、農林水利、資源環境，各占16%、12%、12%?？珙I域綜合執法隊伍，市（州）本級平均機構數不到1個、編制數60名、在編人員55名，縣（市、區）本級平均機構數不到1個、編制數15名、在編人員12名。見表4。

二、四川的改革探索

近年來，四川省先后在城市管理、文化市場、食品藥品、商品流通等領域開展了綜合行政執法改革探索。2015年進一步開展交通、旅游、農業、安全生產、市場監管等14個領域的綜合行政執法改革試點，明確成都、攀枝花、瀘州、綿陽、樂山、宜賓、涼山7個市（州）作為改革試點地區。

（一）厘清執法責任，減少多層執法

按照減少執法層級、實行一級政府執法的思路，進一步厘清試點市與市轄區的執法責任，明確規定試點地區市級部門主要負責相關領域的行政管理以及綜合執法工作的監督指導，能夠由市轄區承擔的執法職責一律下放，切實推進執法重心下移。其中，市級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍。承擔執法職責的政府層級由各試點市（州）根據相關法律法規和各地、各領域工作實際研究確定。宜賓市在推進食品藥品和交通運輸等領域綜合執法試點中，明確由市級相關職能部門統一行使執法權，承擔宜賓市主城區和臨港開發區的綜合執法及案件查處工作。德陽市在推進文化綜合執法改革中，將市文化市場綜合執法支隊現有編制和在職人員全部劃轉至旌陽區，德陽市主城區內的文化領域綜合執法工作完全交由旌陽區負責，從而減少了多層執法、重復執法以及執法交叉等現象。

表4 四川行政執法領域機構和人員分布情況

（二）整合執法職能，減少多頭執法

一是結合政府職能轉變和機構改革，積極探索推進大部門制改革，在整合相關部門職責和機構的基礎上，綜合設置統一的執法機構。2012年，在對市縣兩級文化、廣播影視、新聞出版進行整合的基礎上，設立了文化市場綜合執法機構，進一步建立健全了市縣文化市場綜合執法體系。本輪政府機構改革中，有138個縣（市、區）通過部分或完全整合工商、質監、食藥監機構職責以及執法隊伍，重新組建市場監管和執法機構，初步構建起了基層大市場綜合執法體系。二是有條件的試點地區，明確由一個部門行使其他有關部門的行政處罰權，探索推進跨部門綜合執法。自2000年以來，先后在成都、綿陽、樂山等18個市、27個縣（市）開展了城市管理綜合行政執法改革試點，組建了城市管理行政機構和專門執法隊伍，將分散在城市管理、規劃建設、市政園林、環境保護、公安交通、工商管理等部門的城市管理和執法職責統一交由城市管理部門和城管綜合執法隊伍承擔，推動了責權統一、精簡高效的城市管理綜合行政執法體系建設。其中，成都彭州市、雙流區、成華區等縣（市、區）還成立了綜合行政執法局，統一行使國土、城管、交通、環保等20余個行政部門（不含公安）的行政處罰權和與之相關的行政調查權、行政強制權。三是創新部門聯合執法機制。在旅游綜合執法領域，阿壩州及所轄的汶川、茂縣等9個旅游重點縣分別設立旅游市場綜合執法局，同時組建由旅游執法支隊和公安、規劃建設等14個單位相關人員組成的旅游綜合執法隊伍，采取合署辦公、聯合行動等方式行使相關部門的行政執法權，從機制上積極探索創新綜合執法的有效形式。

（三）明晰職責關系，確保工作有效銜接

通過分類明晰業務主管部門與綜合執法機構之間權責關系，確保改革后部門的工作不缺位、不越位。一是實行大部門制改革并整合執法機構的，著力優化權力運行流程，加強對執法機構的內部監督管理。同時，不能將應由主管部門承擔的行政管理職責交由綜合執法機構行使。宜賓市在試點中明確市交通運輸、食品藥品監管等部門負責相關政策制定、許可審批等行政管理職責，執法機構主要負責行政執法的組織指導和督查督辦，直接查處重大或跨區域違法案件，完成市政府直接交辦的行政執法工作任務。行政主管部門在日常監管工作中發現的違法案件線索要及時移送相關執法機構，執法機構要將案件辦理情況向主管部門通報，形成行政主管部門與執法機構在監管工作中相互監督、協同配合的執法管理工作格局。二是實行跨部門綜合執法的，著力處理好綜合執法部門與相關領域主管部門之間的職權關系。試點地區結合推行權責清單制度，進一步細化業務主管部門的源頭監管和綜合行政執法部門的后續監管職責分工，實現政府行政管理與綜合執法工作的有效銜接、良性互動。三是積極推進監管執法職能與技術檢驗檢測、技術推廣等職能相對分離。樂山市在農業和市場監管綜合執法改革中，結合事業單位分類改革，強化技術檢驗檢測、技術推廣等事業單位檢測服務職能，逐步將其承擔的執法職責交由綜合執法機構承擔，在實現行政執法與技術支撐職能相對分離上邁出了實質性步伐。

（四）創新執法方式和監督機制，提高執法效能

試點地區通過積極探索建立開放共享、互聯互通的信息系統平臺，建立健全部門間及部門與綜合執法機構間相互配合、辦案聯動、糾錯問責等工作機制，不斷完善執法全過程記錄、重大執法決定法制審核等工作制度，進一步規范執法行為。成都市各試點地區建立健全網絡監管信息平臺，強化執法監督保障，武侯區實施了“互聯網+”行動、崇州市打造了“互聯網+綜合執法”模式、成華區利用應急大聯動平臺，推進網上行政服務工作，強化公眾對執法工作的監督。涼山州對相關領域綜合執法的工作流程和時限做出了統一規定，規范綜合執法隊伍的制式服裝和標志標識，建立了州、縣（市）行業主管部門和法制辦對綜合行政執法活動全過程監督機制，進一步完善效能監察、責任追究、執法備案、案卷評查、受理投訴、行政復議等執法監管措施，解決執法擾民問題。

（五）加強執法隊伍建設，提升綜合執法能力

一是嚴控人員編制。綜合執法機構所需人員編制均按照“編制隨職責劃轉、人員隨編制劃轉”的原則從相關部門連人帶編劃轉，不足部分在本級行政編制和事業編制總額內調劑解決，確保改革試點中不新增編制。二是優化執法隊伍層級結構。在現有執法隊伍人員編制總額內，通過創新管理、動態調整人員編制，切實推進執法重心下移，有效加強基層執法工作力量。比如，成都市雙流區將2/3的執法人員下沉到鎮（街道）綜合行政執法中隊；德陽市旌陽區、樂山市五通橋區、攀枝花市仁和區等地通過向鄉鎮（街道）派駐或設立綜合行政執法中隊等方式，逐步將綜合執法延伸到鄉鎮。三是強化執法隊伍業務培訓。試點地區創新教育培訓方式，拓展教育培訓資源，加強對執法人員法制理論和業務技能的培訓，嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，不斷提高執法隊伍整體素質和執法水平。其中，涼山州鼓勵執法人員積極參加不同項目的執法資格考試，取得多行業執法證，采取一人多證的形式依法從事綜合執法活動。

三、進一步深化改革的路徑研究

從實踐看，綜合行政執法改革順應了社會發展要求，是提升政府治理能力的重要舉措，必須堅定向前推進。但此項改革涉及面廣、觸及利益格局調整大、社會關注度高，要統籌規劃，選擇一條或幾條并行的路徑，循序推進。

路徑選擇一：打破現行體制藩籬，努力推動全方位改革整合。進行綜合行政執法全方位整合是大部門制改革背景下推進政府職能轉變的有效途徑之一，即統籌推進跨部門、跨行業、跨領域的綜合行政執法，建立起權責統一、執行高效、監管有力的綜合行政執法體系。比較理想的結果是只設立一個綜合行政執法機構，統籌所有行政執法職能，這一改革方式有利于解決兩方面的問題。一是打破了傳統行政管理審批、監督、執法于一身的閉環鏈條，實現了決策、執行、監督相對分離。行政主管部門依然是行政管理的法律主體，依法承擔政策制定、審查審批、批后監管、協調指導等職責；綜合行政執法部門依法履行后續監管、行政處罰及相關行政強制等職責。兩者權責邊界明晰，能有效防止因職責不清產生多頭執法或推諉扯皮等問題。二是有利于建立統一高效的行政執法體制。實施全方位整合后，新的執法管理體制更加完整統一，有效解決分散、多頭、交叉、盲區等問題，組織和投放執法力量將更加快捷，處理和解決問題將更為順暢和有效，也便于執法重心下移和直接服務社會和基層。

實施此種模式，應避免出現新的問題，重點把握好三個原則。一是避免監管和執法銜接不暢。綜合執法部門承擔大部分行政執法職責后，行政主管部門在實際工作中容易出現弱化或推脫監管職責，導致行政監管和行政執法不能有效銜接。二是統籌綜合性與專業性。從實際看，綜合行政執法與行業內專業執法并存的情況仍共同存在，若將檢驗檢測技術要求較高的執法事項，如環保、藥品等全部集中在一個綜合行政執法部門，對執法人員的執法水準和專業化要求會更高，若處理不好易引起法律糾紛，降低執法效率，從而提高了執法成本。三是突出重點，因地制宜循序推進。全方位綜合行政執法整合要與地方經濟社會發展實際緊密結合，充分考慮執法環境和執法水平，突出執法重難點領域，如果是城區，配強城管等領域執法力量；如果是林區，配強林業等領域執法力量；如果是河道區域，配強水利等領域執法力量?？傊?，應考慮區域重點和行政管理體制設計等多方面因素，允許差異存在，避免“一刀切”。成都彭州市綜合行政執法改革是實施全方位整合的典型模式。2015年，該市結合大部門制改革，設立了綜合行政執法局，為市政府工作部門，將原有25個行政執法部門（除公安）的行政處罰權和行政執法人員、5145項行政處罰事項全部整合集中行使，將17支執法隊伍整合為1支，下設6個執法大隊，并根據其管理城區和鄉鎮的不同重點和難點配備執法力量。為強化監管和執法密切配合，彭州市印發了《綜合行政執法協助管理規定（試行）》，進一步細化了綜合行政執法與職能部門、基層政府的行政執法協作的具體分工和處置措施，保障了綜合行政執法的有效實施。

路徑選擇二：對應系統管理體制，大力推進行業整合。即在同一行業或不同行業中，整合職責相近或相關的執法隊伍，實行綜合行政執法。該方式是現階段深化綜合行政執法改革試點的主線，是有效解決重復執法、職責不清、執法效率低、執法擾民的治本方法之一。比較有代表性的就是2011年四川省將文化、廣播電視、新聞出版等部門撤銷，組建文廣新局，將法律法規賦予的文化、出版管理、版權保護、文物、廣播電視等行政執法職能整合到文化綜合行政執法隊伍。這種模式的優勢有兩方面。一是突出行業系統管理特點。統一由一個行業主管部門監管，避免了多部門管理推諉扯皮而造成的監管漏洞和執法真空現象，基本實現了執法標準、執法尺度統一，也與現行行政管理體制相對接。二是有利于提高效率。將原有執法力量物理整合，執法人員仍從事原行業執法，避免因跨領域、跨行業執法帶來的知識儲備不足、執法難度增加等問題。

在推進行業整合時，應注重把握三個方面。一是合理確定綜合執法范圍。無論整合哪一行業，均會面臨執法主管部門較多、執法層級較多、執法隊伍較多的現狀，可首先考慮對涉及范圍不廣、專業性不強的行業進行整合。對一些執法領域相似，但執法專業程度較高或屬于專屬執法權的，可在行業執法隊伍整合的基礎上采取“綜合執法+專業執法”的模式，即“1”個綜合執法管理機構和“N”支專業執法隊伍。對執法領域相似性較高，執法環節處在同一鏈條的，可實現產業鏈全過程無縫監管，如在農業領域，可推進農產品、畜產品、植物檢疫、農業機械安全等綜合行政執法。二是處理好上下對口關系。行業整合涉及多個部門，基層綜合執法機構需要與上級多個執法機構對接。如四川省的市場監管，市縣基本打破了工商、質監、食藥分散監管的體制格局，實行了統一監管，而省級層面依然是分行業分段監管，出現“上面多條線、下面一根針”的局面，工作銜接不暢且執法機構名稱、隊伍著裝、執法程序上都難以統一，有時又不得不加掛執法機構名稱和牌子，增加了行政執法成本。因此要考慮對應系統管理體制，將綜合執法改革置入整體工作中去統籌考量，同時避免由于人員編制身份劃轉障礙造成改革不徹底或者執法隊伍新的不平衡。三是合理劃分事權關系并推動執法重心下沉。核心是通過下放執法權，解決“看得見的管不著，管得著的看不見”和不同層級執法權重復配置、多層執法的問題。為此，可考慮在市縣政府工作部門已明晰權責清單的基礎上，按照事權重新劃分和調整的范圍，隨即調整權責清單，推動執法權屬地實施，進一步強化屬地責任。市級執法部門主要負責執法指導協調、執法監督等，更多日常執法工作由縣級執法部門承擔?？h級可按照網格化管理模式，進一步向鄉鎮（街道）延伸。進一步規范委托執法，明確鄉鎮（街道）的具體管理范圍，探索擬定執法對象清單，構建以縣、鄉為重心的基層執法體系。

路徑選擇三：強化面上統籌協調，加快實施聯合執法。聯合執法，是指不整合機構、不劃轉執法職能，依托現有不同執法隊伍，完善工作運行機制，開展綜合執法。與其他方式相比，聯合執法具備兩個優勢。一是具有包容性和共同性，能較快捷地組織力量，提升執法效率。在不調整現有機構和職能的基礎上，通過面上統籌和協調就能隨時對不同行業開展執法，且可基本覆蓋所有重點執法領域。二是增加執法的權威性，對違法行為產生震懾效果。聯合執法中，可采取強制措施的“公、檢、法、司”等機構一般會參與并共同執法，以保障執法結果的順利執行。當然，這種方式有明顯不足。一是因為聯合執法往往注重執法結果而弱化日常監管，容易出現運動式的突擊執法和以罰代管的現象。二是由于標準和程序不統一，往往主要以牽頭執法部門的程序為主，因處置程序的不規范容易引發執法糾紛，在日常執法中以城管領域執法引發的糾紛案例較為明顯。

實施聯合執法應注重把握四個方面的問題。一是建立相互配合的長效機制。由于聯合執法的主體是不同的執法隊伍，有不同的主管部門，其執法要求、方式、程序等均不同。有必要建立“政府組織協調，職能執法部門牽頭，其他部門積極配合”機制，如審批告知、處理合議、監督反饋等一系列制度，構建有效溝通、密切配合的信息交流平臺；建立聯席會議制度，對一些共同的難點、熱點問題進行研究分析，提出對策建議，并針對性開展聯合執法，增強執法合力。二是注重聯合執法的規范性和持續性。執法本身應是在固定的執法標準上的持續性行為?，F實中聯合執法往往成為突擊式、運動式的執法，甚至為了強調執法結果而簡化程序或提高標準，出現爭議。建議以規范生產經營行為、不留執法區域空白為目的，將突擊式向常態化轉變、由臨時向有序轉變、由等違法向找違法轉變，特別應避免執法擾民情況發生。三是建立完善聯合執法責任制度。聯合執法過程中，各執法隊伍要嚴格依照法定的管轄權行使各自職權，聯合執法工作制度中要明確各單位職責，重點強調分工協作；強化執法外部監督，可邀請律師、群眾代表等共同參與聯合執法監督，提高公眾對執法的知曉度和認同感；加強執法行為內部監督，對有爭議的執法行為，分清楚責任部門和具體責任人，提出各自辦理意見，避免對復雜行政違法行為“敷衍塞責”或“置之不理”。四是探索建立行政執法與司法銜接機制。對一些涉及環境保護、食藥品安全等國計民生重要領域的行政違法行為，對違法行為人拒不履行已發生效力的行政處罰決定案件的，聯合執法的職能牽頭部門可移送公安或者司法機關，這樣既保障了行政處罰決定的公平性、合法性，又保障了當事人的合法權益。

①14個執法領域分別是：食品藥品安全、工商質監、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋與漁業、商務、跨領域執法、其他。

（課題組成員：王川、任杰、雒緒飛、黎龍兵、陳飛宇）