廣元基層市場監管體制的改革實踐

●廣元市編辦

廣元基層市場監管體制的改革實踐

●廣元市編辦

近年來，四川省廣元市以強化市場監管、優化市場服務為總體目標，結合政府職能轉變，在全市7個縣區實施“市場大監管”體制改革，強化了市場監管，增強了工作合力，優化了市場環境。

一、改革的探索

2015年，廣元市結合地方實際，制定了市場監管體制改革實施方案。按照“三合一”的模式，將蒼溪、旺蒼、劍閣、青川4個縣原食品藥品監管局、工商局、質監局整合，組建縣食品藥品和工商質監局；按照“二合一”的模式，將利州、朝天、昭化3個區原食品藥品監管局、工商局整合，組建區食品藥品和工商局。

（一）職能全面融合。一是將涉及市場主體生產、流通、消費等環節相應的行政審批、監督管理、技術檢驗等職責進行整合。二是合并交叉職能，將農產品加工環節涉及的食品安全、酒類流通食品安全監督管理、貫徹實施藥品法典、貫徹國家食品安全檢驗機構資質認定等職責整體劃入。三是強化重點職能，將食品藥品及特種設備安全風險預警處置機制建設、推進形成產品質量安全檢驗檢測技術支撐體系、規范完善行政執法與刑事司法有效銜接機制、加強藥品標準體系和質量管理規范的貫徹執行等九項重點職責予以強化。利州、朝天、昭化全面整合了除質量監督以外的職能。

（二）機構分層整合。一是實行部門整合。組建食品藥品和工商質監局，探索構建大監管體系，形成“一個部門管市場”的格局。二是優化股室整合。按照“重復機構合并、交叉職能歸并、相近業務兼并”的原則，整合綜合、財務、人事、政策法規等公共股室以及業務相近股室，股室數量大幅精減。三局合一后，4個縣機構內設股室均低于20個，劍閣縣由52個減少至19個，蒼溪縣由34個減少至14個；3個區機構內設股室均低于10個；業務股室占內設機構總數的比例達78%以上。三是強化基層派出機構整合。整合原基層工商所、食品藥品監督所，分片區設置基層食品藥品和工商質監所，作為食品藥品和工商質監局的派出機構，負責轄區內市場監管職能。同時，組建食品藥品和工商質監稽查大隊，下設中隊與基層監管所合署辦公，加強基層監管和執法，做到“一支隊伍管執法”。充分利用鄉鎮原有工商所辦公場地，有效解決了新建機構無辦公場所的矛盾。

（三）資源合理配置。一是監管力量下沉。堅持監管力量下沉基層，精簡機關編制，強化一線力量，確保60%的編制和人員下沉到基層一線從事監管執法工作。二是資源配置優化。三局合一后，領導職數和人員編制得到大幅縮減。青川縣行政編制由112名減少到63名，精減44%；領導職數由15名減少至7名，精減達53%。三是保障技術力量。將藥品不良反應監測、食品藥品檢驗、產品質量監督檢驗職能整合，實現人力資源的優化配置；設置食品安全總監、藥品安全總監、總工程師等專業性領導職數，保障專業技術的指導和應用。

通過改革，監管合力明顯增強。檢驗檢測機構整合和市場監管機構重組，有效避免了監管職能交叉重疊及監管缺位，實現了監管職責的“無縫對接”。職能的深度融合，將分段監管轉化為一體化監管，有效實現“生產、流通、市場”環環相扣，一個環節發現，三個環節追溯，執法合力明顯增強。過去爭議較多的“邊界地帶”和“三不管地帶”，由一體化監管執法全面覆蓋。同時，監管觸角得以有效延伸。按片區設置市場監管所、食品藥品稽查中隊，實行監管所與稽查中隊合署辦公、人員力量統一調配，極大地加強了基層監管力量。部分縣區在鄉鎮、村（社區）聘請協管員協助執法、信息報告、宣傳引導和隱患排查，加強對壩壩宴、學校食堂等重點區域及肉類、食用油、農村食品等重點類型的監管，監管盲點全面消除。而且，監管效能顯著提升。

二、存在的問題和困惑

由于市場監管改革始自基層，自下而上推進，國家、省市未同步推進，基層市場監管面臨不少困難和困惑。

（一）執法主體資格不明確。由于相關法律法規不配套，縣區市場監管機構執法主體資格不明確。根據職權法定原則，雖然“三定”規定已明確市場監管機構依法履行整合前相關部門的監督管理職責，但在具體執法實踐中，法律法規未明確授予“食品藥品和工商質監局”的執法主體。

（二）行政執法標準不統一。目前，工商、質監和食藥監在執法主體、執法證使用、辦案文書和辦案程序等方面均有不同的要求和規范。若不統一規范，基層執法將遵循多套執法程序，使用多套執法文書，工作效率和辦案質量均無法保證；若加以整合和調整，則又可能與相關法律法規沖突，面臨“程序違法”問題。同時，三個局的執法服裝、胸牌、臂章等不統一，給監管執法帶來諸多不便。

（三）市縣區事權劃分不明確。目前僅工商明確了市縣區的事權劃分，質監、食藥監涉及的行政許可權、違法案件管轄權、產品質量抽檢權等事權關系仍未明確，責、權、利不統一，監管責任難落實。

（四）上下銜接協調不順暢。當前中央、省、市格局基本不變，縣區改革也不盡相同，體制存在上下不對口、左右不一致的問題，工作銜接不順暢。

（五）監管執法力量難保障。各縣區市場監管執法環境復雜，監管對象眾多。如青川縣11個基層所，除地處縣城的喬莊所有15人外，其余各所僅3至4名，承擔轄區內幾個鄉鎮的監管工作。加之干部隊伍年齡結構老化，三局整合后現有人員超編，引進專業技術人才難。僅依靠目前的監管力量，難以保證監管頻次和覆蓋面。

三、進一步深化市場監管體制改革的思考

市場監管直接關注民生問題，事關群眾生命安全和社會和諧穩定。深入推進市場監管改革，要從頂層設計上加以推動。

（一）加強頂層設計，破解執法主體爭議問題。各地的實踐探索已證明，“三合一”或“二合一”模式效果顯著，但省市相關機構均未整合，多頭管理，運行不暢，執法主體存在爭議，這些問題均需要通過加強頂層設計予以解決。在現行法律法規框架內，也要加快建立完善溝通協調機制，處理好深化改革與法律法規制約的矛盾，通過明確主體資格、完善授權程序等方式，化解執法實踐中的不利局面。

（二）加強統籌謀劃。一是明晰市縣兩級事權邊界。進一步明確市縣兩級監管執法的范圍和職責邊界，確保不留空白又不交叉重疊。二是建立協調配合機制。結合縣區監管工作實際，省市相關部門要統籌部署食品藥品、工商和質監監管執法，構建市縣兩級上下銜接、溝通順暢、運行高效的工作格局。三是加快形成上下統一的市場監督管理體系，推動市場監管業務融合，確保市場監管機構上下對應。

（三）理順執法機制，規范完善執法流程。一是統一執法文書。通過摸索，逐步形成一套統一的執法文書。并對文書內容、版式設計、案卷流轉等進行統一。二是統一執法程序。在法定程序規范下，健全市場監管行政處罰程序規定、案件審理工作規則、聽證規則等。三是統一辦案模式。研究稽查辦案內部協作機制，重新劃分權責，建立“統一指揮、檢辦分離、規范公正”的執法體系。

（四）優化人力資源配置。一是在編制總量內，充分利用編制空缺，引進專業技術人才。通過業務培訓、崗位交流等多渠道培養業務骨干。二是科學劃分市縣鄉三級事權，精減機關人員編制，確?；鶎訄谭ūO管力量。三是依托食安辦等議事協調機構，充分發揮部門協調配合作用。通過鄉鎮兼職食品安全管理員、宣傳員、村級聘請食品安全協管員、信息員等，延伸監管觸角，實現全域覆蓋。

▲沙漠之舟 宋磊攝影