基于生態系統一體化的海岸灘涂綜合管理體制研究

吳 彬，張占錄

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

基于生態系統一體化的海岸灘涂綜合管理體制研究

吳 彬，張占錄

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

研究目的：基于生態文明理念，根據生態系統管理的一體化原則，構建海岸灘涂綜合管理體制。研究方法：文獻分析法、比較分析法和綜合分析法。研究結果：（1）海岸灘涂是一個典型的自然—經濟—社會復合生態系統，結構復雜、功能多樣、動態開放、敏感脆弱、生態價值高；（2）中國現行海岸灘涂管理體制是地方政府主導的、分權分散的、資源資產管理體制，管理決策缺乏技術支撐，管理過程缺乏公眾參入；（3）當前的管理體制導致海岸灘涂管理秩序混亂，開發無序，面積銳減，生態環境惡化。研究結論：構建海岸灘涂管理委員會決策的、綜合管理辦公室協調的、職能部門實施的、專家配合的、公眾參入的生態系統綜合管理體制，統籌協調海岸灘涂的開發、利用和保護之間的關系，實現沿海地區的可持續發展。

土地管理；海岸灘涂；生態系統管理；分權分散管理；資源資產管理；綜合管理體制

Key words:land administration; coastal tidal flats; ecosystem-based management; decentralized management; resource and asset management; comprehensive management system

1 引言

海岸灘涂是一種獨立的自然資源，位于陸地與海洋的交錯地帶，能有效保護海岸線，保持生物多樣性，吸收和存儲二氧化碳，調節氣候，凈化環境，維持生態平衡，是世界上單位面積生態價值最高的生態系統之一。黨的十八屆三中全會提出建立系統完整的生態文明制度體系。海岸灘涂地處陸地—海洋—大氣生態系統耦合部，兼具三大生態系統特征，是人類生命共同體的重要組成部分。近年來，在滿足工業化、城鎮化快速發展對灘涂空間需求的同時，入海河流污染物導致水質惡化，環境污染問題突出。受全球氣候變化、不合理開發活動等影響，灘涂面積不斷減少，生態系統受損嚴重，生物多樣性降低，自然生態災害頻發，部分生境難以維系。

2 文獻梳理

面對人口、資源和環境壓力，20世紀50年代初生態學家就嘗試對土地資源進行生態系統管理[1]。1988年《公園和野生地生態系統管理》的出版，標志著生態系統管理學的誕生[2]。生態系統管理（Ecosystem-based Management，EBM）是在對生態系統組成、結構和功能過程加以充分理解的基礎上，制定適應性的管理策略，恢復或維持生態系統整體性和可持續性的自然資源管理方法[3-5]。EBM是在保持生態系統健康的基礎上提供人類所需的產品和服務[6-7]，包括邊界的劃定，明確的目標，機構間的合作，效果的監測以及政府決策層和公眾的參與[8-9]。傳統資源管理方法專注于單一物種、部門或活動的管理，EBM是一種跨地區、跨部門、多元主體參入的綜合性管理[10]，而大規模的管理計劃需要政治、法律和行政的支持[11]。

2000年Rodney J. James提出灘涂綜合管理的理念和思路[12]。羅伯特·凱和杰奎琳·奧德將這種綜合管理稱之為一體化管理，并指出一體化管理的目的就是讓多個部門在最小的阻礙下取得進展[13]。中國灘涂管理是分散管理、資源管理、入口管理，需建立灘涂綜合管理體制，實現灘涂的綜合管理、生態管理、過程管理[14]。在灘涂管理上，中央和地方均存在職能交叉和權責不清的問題[15]。構建中央職能部門主導的環境優先的灘涂綜合管理體制[14]，扭轉灘涂資源管理分散和地方對資源分割占有的局面。

3 中國海岸灘涂管理體制的現狀

灘涂是大潮高低潮線之間由沉積物、海水、植被、動物、微生物、氣候、人類活動等因素組成的具有特定結構和功能并隨時空動態變化的自然—經濟—社會復合生態系統，結構復雜、層次多樣，對外界干擾表現出高度的敏感性和脆弱性。中國灘涂資源豐富，北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，4大海域，沿海11?。ㄊ?、區）（港澳臺除外）共有灘涂面積380①數據來源于《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》。萬hm2。

灘涂管理體制是國家灘涂行政主管機關的設置、管理權限的分配、職責范圍的劃分及機構運行和協調機制。國務院將灘涂的開發職權授予省級政府，省級政府又將相應的審批職權委托給市、縣級政府，而灘涂的具體管理事務則由發改、海洋、國土、水利、農業、漁業、林業、旅游、工信、環保、財政、交通、測繪等職能部門負責實施。各級政府之間是領導與被領導、命令與服從關系，各級灘涂管理職能部門之間則是業務指導與被指導關系，從而形成了灘涂管理的科層制體制。

3.1 海岸灘涂縱向管理關系

地方為加強灘涂管理，制定了法規和規章，如江蘇、上海、浙江和福建出臺了灘涂管理條例或辦法。根據分級分權管理原則，省級政府負責全省灘涂的宏觀管理，沿海各市、縣級政府負責轄區內灘涂的建設和管理。各省灘涂行政主管機關設置不統一，大部分地區管理職權集中在海洋部門，浙江和上海集中在水利部門，江蘇則在發展改革部門（表1）。省級主管部門編制全省灘涂開發利用總體規劃，市、縣級主管部門編制區域的灘涂利用規劃，報同級人民政府批準后組織實施。省級主管部門統籌安排全省灘涂圍墾及開發利用項目的年度計劃，制定和下達年度開發計劃指標。根據項目投資和開發規模，省、市、縣級政府分別擁有不同的審批權限。地方的灘涂開發審批權限主要集中在省級政府，其中，江蘇、廣東、上海和天津的市縣級政府無審批權限。填海50 hm2以上和圍海100 hm2以上的用海項目，需報國務院審批。

表1 灘涂開發分級審批權限①數據來源于《遼寧省海域使用管理辦法》、《河北省土地管理條例》、《天津市海域使用管理條例》、《山東省海域使用管理條例》、《江蘇沿海灘涂圍墾及開發利用項目管理辦法》、《上海市灘涂管理條例》、《浙江省灘涂圍墾管理條例》、《浙江省灘涂圍墾項目計劃管理辦法》、《福建省沿海灘涂圍墾辦法》、《福建省沿海灘涂圍墾投資建設若干規定》、《廣東省海域使用管理條例》、《廣西壯族自治區海域使用管理條例》、《海南省海域使用管理辦法》和《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》及相關政府網站。單位：hm2Tab.1 Approval hierarchy of coastal tidal flats development umit: hm2

3.2 海岸灘涂橫向管理關系

灘涂管理各職能部門之間是平等、合作與協商關系。根據行業法規，灘涂管理職能主要分散在10個部門，各部門涉及灘涂管理的權責清單如表2所示。發展改革部門負責灘涂圍墾和開發項目的立項管理，履行國民經濟宏觀調控職能。國土、海洋、水利部門負責灘涂的自然資源管理。國土、海洋部門以海岸線為管理界線，水利、海洋部門以河海分界線為管理界線。實踐中，海岸線的劃定標準一般為平均大潮高潮線②《國家基本比例尺地圖圖式》（GB/T 20257.1-2007、GB/T 20257.2-2006、GB/T 20257.3-2006、GB/T20257.4-2007）：海岸線指海岸平均大潮高潮時的水陸分界線；干出線指海面最低低潮時的水陸分界線（最低低潮線）。一般可根據當地的海蝕階地、海灘堆積物或海濱植物確定?！吨袊D圖式》（GB12319-1998）：海岸線是指平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線?！逗Ｑ髮W術語海洋地質學》（GB/T18190-2000）：海岸線是海陸分界線，在中國系指多年大潮平均高潮位時海陸分界線。，而河海分界線則由地方政府根據河口的具體地物來制定，采用的方法和標準也不盡相同[16]。農業、漁業、旅游、工信部門屬于專業經濟部門，履行行業管理和產業管理職能，其中，農業部門負責灘涂圍墾和農業開發，漁業部門負責灘涂養殖和捕撈，旅游部門負責濱海旅游的開發和管理，工信部門負責海鹽管理。海洋、林業和環保部門履行灘涂生態環境保護職能，屬于環境管理，其中，海洋部門核準海域使用論證和項目環境影響評價，林業部門負責濱海濕地管理，環境部門審核項目環境影響評價和自然保護區管理。

表2 灘涂管理職能部門權責清單①信息來源于中國政府網http: //www.gov.cn/。Tab.2 List of responsibilities of the coastal tidal flats management authority

此外，還有3個部門涉及到灘涂管理業務。財政部門負責灘涂開發的財政性資金的籌措、下達和管理，交通部門負責通航水域岸線安全使用和水上水下活動許可，測繪部門提供坐標、位置、面積和地圖等技術性服務。

公路路基路面防水施工作為公路工程中的重要環節，其施工質量直接關系著公路工程的穩定性和使用壽命。路基路面防水施工對施工人員的專業性要求較高，施工環節較為復雜，因此，相關單位有必要加強對路橋施工中，公路路基路面防水施工技術的研究，促進我國公路工程質量的提升和路橋企業的健康發展。

4 中國海岸灘涂管理體制的弊端

地方主導和部門分割的科層制管理體制是灘涂面積減少，環境惡化和生態服務功能退化的重要原因。

4.1 分權分散管理而非生態系統管理

中央不享有灘涂開發的財權、事權，卻要承擔保護生態環境的責任。地方政府享有灘涂規劃、審批職權和開發收益卻很少承擔破壞生態環境的職責。地方政府各自為政，尤其是相鄰地區涉及跨區域性問題時缺乏統籌協調機制，往往會打破完整的灘涂生態系。各灘涂管理部門地位平等、互不統領，溝通、協調困難。部門過多、分工過細，導致灘涂管理的多頭領導和政出多門。職能交叉、錯位，造成對灘涂管理職權的爭奪和對責任的推諉。各級政府間和部門間權責利不對等的分級分權管理體制難以按照生態系統一體化原則對全國灘涂資源進行集中統一管理。

4.2 資源資產管理而非生態環境管理

不受約束的資源資產管理體制使地方政府傾向于將灘涂看成一種可以開發的資源和利用的資產，而非需要保護的生態，發揮的是灘涂的資源和資產屬性，實行的是“行業管理”和“產業管理”，履行的是“經濟職能”。GDP為導向的政績考核機制驅使地方政府通過圈圍、填海等方式將大量的灘涂改造成耕地和建設用地。地方政府擁有同級灘涂管理部門的人事和財務的管理權，在地方經濟發展與中央環境保護目標不一致時，職能部門經常會犧牲環境來換取經濟的增長。在灘涂是土地、海域或海岸帶等法律屬性不明確，國有、集體所有權歸屬不清晰和產權體系不完整的背景下，資源的資產化管理顯化了經濟價值，而管理的制度性缺失造成地方政府、集體和漁民對灘涂資源的爭奪，導致灘涂資源的過度開發，引發“公地悲劇”。

4.3 灘涂管理缺少技術支撐和公眾參入

灘涂是復雜的、完整的和動態的復合生態系統，涉及到眾多自然及社會經濟因素，各因素相互影響，導致灘涂生態系統運行機理復雜多變，有些方面尚無科學定論，如潮灘的泥沙輸移機制，對灘涂管理工作提出了很高的技術要求。與發達國家相比，中國灘涂生態系統的管理尚處于起步階段，開發的技術保障能力弱，并且現行的管理體制難以讓專家參入決策和管理，導致灘涂管理的科學化水平不高。灘涂涉及到當地漁民的生計，關系到地方經濟發展和國家的生態環境保護，在制度構建和政策制定的過程中，需要廣泛的公眾參入，實現共管共治。在沿海生活和利用灘涂資源的漁民最有可能受到新法規和政策的影響，而當前管理體制把他們排除在外，正常利益訴求無法得到回應和滿足，導致相關政策難以執行，管理效率低下，并且容易激化矛盾，影響社會穩定。

5 中國海岸灘涂綜合管理體制的構建

灘涂生態環境的整體性決定了其需要進行生態系統一體化的綜合管理。

5.1 生態系統綜合管理體制的類型

生態系統綜合管理體制有單個機構管理和多個機構共同管理2種類型[17]。一些國家選擇在已經形成適當管理職權的機構內，如自然資源部、環保部或海洋與大氣管理局等部門設置綜合管理辦公室（圖1方案（A））。如果中央政府協調能力強，則可成立新的協調機構，統一協調各個職能部門的灘涂管理業務（圖1方案（B））。

機構內設的綜合管理辦公室對現行管理體制破壞小，業務對口，不增加行政人員及成本，但機構層級不高，統籌協調能力有限，綜合管理難度大。獨立的綜合管理辦公室能更好的統籌安排各項事務，協調各地區各部門的利益，加快工作任務的落實，提高管理效率，但由于權力和責任的重新配置沖擊了原有的管理體制，改革難度相對較大。

圖1 灘涂綜合管理體制選擇方案Fig.1 Coastal tidal flats comprehensive management system options

5.2 中國海岸灘涂的綜合管理體制

鑒于中國灘涂管理所面臨的嚴峻形勢，為了更好的統籌和協商辦理涉及灘涂管理多個部門的職責事務，應設立新的綜合管理辦公室，對全國的灘涂資源進行集中統一管理（圖2）。

圖2 灘涂綜合管理體制結構Fig.2 Coastal tidal flats comprehensive management system structure

5.2.1 灘涂委員會 加快制定《灘涂管理法》或《海岸帶管理法》，界定灘涂的內涵、外延，明確灘涂的法律屬性，統一海岸線的劃分標準，建立灘涂生態系統的綜合管理體制。為提高綜合管理辦公室的協調層級及效力，首先由政府分管領導和13個灘涂管理職能部門的領導組成灘涂委員會。在生態文明體制改革中，構建涵蓋灘涂生態系統源頭、中間和后果的產權制度、開發制度、生態環境保護制度和綜合管理制度。通過制度間的互補，形成系統完整的灘涂管理制度體系，使制度以合理、有效的方式推動、保障灘涂資源的可持續發展。

5.2.2 綜合協調辦公室 委員會下設綜合管理辦公室，統籌協調灘涂管理事務。各職能部門選派2名業務主管組成辦公室成員，辦公室主任由海洋部門或環境部門的領導擔任。辦公室下設政策法規、規劃計劃、建設管理和環境保護4個工作小組，整合灘涂管理的縱向和橫向職能，建立健全灘涂生態系統管理機制體制。辦公室在遵守主體功能區劃、土地利用規劃和海洋主體功能區劃的前提下，合理編制灘涂利用專項規劃，明確功能分區，劃定生態紅線，限制開發強度，嚴格用途管制。統籌制定灘涂資源開發、利用和保護政策，確保開發項目獲得各部門各行業的一致性通過。協調地方利益，保證一個地區的發展不會對另一個地區產生不利影響。審查陸地和海洋開發潛在的環境和社會經濟后果，提出防護措施、限制條件和開發建議。

5.2.3 技術委員會 灘涂技術委員會通過購買公共服務的方式引進第三方專家為委員會的決策和辦公室的協調提供技術支撐和獨立的咨詢服務。根據生態系統一體化原則，科學劃分灘涂生態系統單元，明確目標，實施生態系統一體化管理。健全灘涂生態環境的監測、預警、評價和報告制度。技術委員會下設土壤、潮汐、植被、動物、生態、開發利用和監測評估7個專家小組，另外，技術服務的范圍還應包括海洋地質地貌、海洋水動力、濕地、圍墾、養殖、施工、旅游等諸多領域。委員會組建顧問團隊，成員由法律、經濟、管理、技術等領域的專家和來自行業協會及非政府組織（NGOs）和非營利性組織（NPOs）的成員組成。顧問通過參加會議的形式輔助決策和參入管理。專家和顧問是技術導向而非政策導向，應根據實際工作的需要增減相應的小組及成員。

5.2.4 公眾參與 灘涂管理涉及眾多利益主體，需要高層次的公眾參與。通過宣傳和教育，提高公眾利用和保護灘涂的意識，使其了解相關政策和切身利益的相關性，提高參與政策制定的積極性，增強自覺維護政策有效執行的動力。灘涂會議是政府和公眾之間雙向信息溝通與交流的平臺。公眾表達利益訴求和影響政府決策，政府告知公眾政策制定的背景、目標和內容，實現灘涂公管共治的目標。為了提高公平和效率，灘涂會議對包括灘涂所有者、使用者、管理者、技術專家和環境保護主義者在內的所有利益相關者開放。灘涂論壇是技術委員會指導下各領域專家組織的非營利性的論壇，主要審查灘涂生態系統狀況，討論出現的問題，分析深層次的原因，提出解決對策，為下一步的管理提供政策建議。健全電子政務系統，鼓勵公眾全方位全過程參與灘涂管理。

6 結論

灘涂是自然生態系統和社會經濟系統耦合而成的復合生態系統。為了維持灘涂生態系統的健康和生產力，更好地提供生態系統產品和服務，迫切需要按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，轉變現行地方主導的、分權分散的資源資產管理體制，構建委員會決策的、綜合辦公室協調的、職能部門實施的、專家配合的、公眾參入的生態系統綜合管理體制，實現灘涂資源的可持續發展，建設社會主義生態文明。綜合管理不收回地方政府的灘涂開發職權，不取代各職能部門的灘涂管理業務和協同管理機制，但開發活動必須由綜合管理辦公室進行指導和審查，確保灘涂生態系統的綜合管理和一體化保護。

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（本文責編：王慶日）

Comprehensive Management System of Coastal Tidal Flats based on Ecosystem Integration

WU Bin, ZHANG Zhan-lu
（College of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

The purpose of the paper is to construct comprehensive management system of coastal tidal flats based on the concept of ecological civilization and the principle of ecological integration. Methods employed are literature analysis, comparative analysis and comprehensive analysis. The result shows that 1）the coastal tidal flats is a typical naturaleconomic-social compound ecosystem with complex structure, diverse functions, dynamic openness, vulnerable and high ecological value; 2）coastal tidal flats is featured as the local government domination, decentralized management, resource and asset management, and the lacks of technical support and public participation; 3）the current management system results in chaos, disorders, a sharp decline in area, and the ecological environment deterioration. It is concluded that we should establish the comprehensive management system of committee decision-making, comprehensive management division coordination, functional department implementation, expert cooperation, and public participation, to coordinate the development, utilization and protection of coastal tidal flats and to realize the sustainable development of coastal areas.

F301．2

A

1001-8158（2017）03-0021-07

10.11994/zgtdkx.20170315.121155

2016-10-31；

2017-02-24

國家自然科學基金（41666003）；國土資源部公益性行業科研專項課題（201411003-1）。

吳彬（1986-），男，安徽安慶人，博士研究生。主要研究方向為海岸帶開發與管理。E-mail: wubinguotu@ruc.edu.cn

張占錄（1963-），男，北京人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用與管理。E-mail: zhangzhanlu@ruc.edu.cn