鄱陽湖退田還湖圩區土地返耕利用的研究

楊 柳，江 豐，謝正磊，王軍邦，廖富強，齊述華

（1.江西師范大學鄱陽湖濕地與流域研究教育部重點實驗室/地理與環境學院，江西 南昌 330022；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

鄱陽湖退田還湖圩區土地返耕利用的研究

楊 柳1，江 豐1，謝正磊1，王軍邦2，廖富強1，齊述華1

（1.江西師范大學鄱陽湖濕地與流域研究教育部重點實驗室/地理與環境學院，江西 南昌 330022；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

研究目的：通過分析鄱陽湖退田還湖圩區中耕地利用變化，探討退田還湖政策實施后的雙退圩區的土地返耕現象。研究方法：通過多時相衛星遙感影像解譯和農戶調研相結合，確定退田還湖圩區耕地利用方式的變化特征，結合種糧群體、種糧意愿和糧食生產效益等方面的調查，闡述鄱陽湖水文情勢的變化、惠農政策和退田還湖政策等對耕地利用的影響。研究結果：（1）退田還湖政策實施初期，大量耕地轉為濕地，但2010年后大量還湖的土地被返耕；（2）連片耕地經營主體以種糧大戶為主，主要種植雙季稻；零散耕地主要由受教育程度低的留守婦女或老人耕種，以單季稻種植為主；（3）鄱陽湖區洪水風險下降，圩區耕地質量優良，是雙退圩區耕地返耕的自然原因；從事小規模農業生產的主體難以從事其他行業，是圩區返耕的主要社會原因；（4）耕地承租流轉，規模效益催生種糧大戶，促進退田還湖圩區中耕地返耕，甚至導致大量濕地被圍墾。研究結論：有必要重新審視鄱陽湖圩區“退田還湖”政策，修訂雙退圩堤的確定標準，確立雙退圩區返耕的合法性。

土地利用；退田還湖；土地返耕；鄱陽湖；遙感

1 引言

鄱陽湖地區圍湖造田歷史悠久[1]，形成規模龐大的圩田[2]，這些圩田土壤深厚而肥沃，構成鄱陽湖平原糧食生產基地的重要組成部分，對保障國家糧食安全發揮了重要貢獻。1998年長江流域范圍的特大洪水，對長江中下游圩區人民的生命和財產造成了重大損失。為了根治水患、維護人民的生命財產安全，中央政府在長江中游啟動了“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮”工程（總稱退田還湖工程）。作為生態治理工程的重要組成部分，退田還湖工程的實施顯著增加濕地范圍、強化了湖泊的調蓄洪水能力。

目前，針對政策實施對湖區人民生產與生活[3-4]、鄱陽湖區土地利用變化[5]、鄱陽湖蓄洪能力[6]以及退田還湖生態補償機制[7]等方面都已經開展了大量研究。新世紀以來，受長江上游水庫群、鄱陽湖流域上游水庫群的調蓄作用、河道與湖泊采砂和全球氣候變化等的共同影響[8]，鄱陽湖洪水位下降，湖區洪水災害風險顯著降低[9-10]，退田還湖圩田存在普遍的返耕現象。在耕地資源保護成為中國基本國策[11]、國家糧食安全面臨威脅的背景下[12]，有必要對長江中下游退田還湖圩區的耕地返耕現象開展定量評價，對濱湖圩區的政策實施成效進行客觀評估。盡管有些研究人員根據光學遙感獲取的光譜植被指數的季節變化特征，對鄱陽湖區農業耕地糧食種植制度開展了大量的研究[13-15]，但還沒有針對退田還湖區土地返耕的規模和驅動力的研究。本文擬以鄱陽湖退田還湖圩區為研究對象，重點以遙感提取圩區土地利用，結合農戶問卷調查、訪談錄音等，分析退田還湖圩區土地返耕的時間和規模，并從自然環境變化和社會因素分析土地返耕的原因。

2 研究區概況

鄱陽湖位于江西省北部，處于長江中下游的南岸，是長江最主要的蓄洪湖泊之一。鄱陽湖承接流域內贛江、撫河、信江、饒河、修水5大江河及清豐山溪、博陽河、漳田河、潼津河等區間來水，經調蓄后由湖口注入長江。受東亞季風性氣候和湖盆地形的影響，鄱陽湖每年4—9月為豐水期，10月—蒞年3月為枯水期，鄱陽湖水位變化懸殊。

中國歷史上發生幾次中原人口南遷，南遷人口澤水而居，導致鄱陽湖周邊人口增加，季節性淹沒的灘地被大量圍墾[1]。隨著人口增長和耕地需求的提高，20世紀70年代初提出的“以糧為綱，向荒湖要糧”政策，鄱陽湖周邊圍湖造田活動非?；钴S。據統計，1954—1995年，鄱陽湖區圍湖造田面積達1300 km2；1998年鄱陽湖區有大小圩堤564座，保護面積達4180 km2[16]，使鄱陽湖平原成為中國著名的“魚米之鄉”和重要的商品糧油基地[13-14]。

1998年長江流域特大洪水后，根據退田還湖工程實施規劃和鄱陽湖區實際情況，退田還湖被分為“退人又退田”的“雙退”和“退人不退田”的“單退”兩種模式。退田還湖政策的實施，要求雙退圩堤保護的耕地需要徹底的還湖、還濕，以增加鄱陽湖蓄洪庫容，提高湖泊調蓄洪水能力，并從濕地生態功能的保護角度，提高鄱陽湖的濕地生態系統服務功能，因而，從政策層面否定了雙退圩堤內開展種植、養殖的合法性。隨著中國種糧直補等農業補貼政策的實施，農民種糧的生產積極性得到提高，此外，國家鼓勵耕地轉租、促進農業生產規模經營等政策的引導，對鄱陽湖區雙退圩堤中的土地利用方式產生了顯著影響。

3 數據與方法

3.1 圩堤數據

鄱陽湖周邊圩堤數據來自中國科學院地理所，該數據依據江西省水利廳1999年主持編制的《江西省圩堤圖集》（內部資料），結合1998年4月3日的Landsat TM衛星影像、參照湖區1∶5萬地形圖對圩堤邊界進行目視解譯，并根據湖區退田還湖的實施情況，在ArcGIS平臺下，完成鄱陽湖區較大的圩堤分布制圖（圖1，封三）。

同時，根據實地走訪定位和當地鄉鎮干部對圩堤的描述，利用Google Earth平臺獲取的高分辨率光學遙感影像，勾繪鄱陽湖周邊主要的雙退圩堤邊界和范圍，確定了38座雙退圩堤的位置和范圍（圖1），這些圩堤主要分布在永修縣、星子縣、湖口縣和都昌縣的濱湖和濱河地區，保護面積共約2567 hm2。

3.2 圩區土地利用遙感調查

鄱陽湖區1995年、2000年、2005年和2010年4期秋冬季Landsat衛星遙感影像下載于美國地質調查局地球觀測與科學中心（http: //glovis.usgs.gov/），經幾何糾正和投影轉換（WGS84 坐標系UTM 投影），根據實地調查了解的雙退圩區土地利用方式，通過目視解譯將38個主要的雙退圩區土地利用方式分為：耕地、林地、水域、灘地（包括泥灘和草灘）和建設用地5種，統計5個年份38個雙退圩堤中各類土地利用方式的面積變化；此外，利用Google Earth平臺中2015年的高空間分辨率衛星遙感影像，對38個圩堤的土地利用現狀進行目視判讀分為耕地、林地、水域、灘地和建設用地5種地類。

3.3 土地利用方式的實地調查

鄱陽湖周邊38個雙退圩區分布零散，調查區域跨度較大。實地調查時間為2015年1月16日—2015年1月22日。通過設計調查問卷，重點關注退田還湖政策在雙退圩區的實施情況、雙退圩區返耕情況、返耕主體、返耕驅動因素、返耕主體的利益述求、農民生計和存在的問題等方面，調查對象以圩區具有一定文化知識的村干部為主，收集有效調查問卷33份；同時針對村干部介紹的圩堤情況，以錄音訪談方式走訪當地居民，整理錄音資料。由于雙退圩區的居民點已經撤離，年輕人多已經外出務工，接收訪談的對象主要是受教育程度較低、從事農業生產的留守老人和婦女。

3.4 水位數據及洪水位變化趨勢分析

星子水位站觀測水位與鄱陽湖水面面積的關系較為緊密[17]，本文收集1954—2014年星子水位站逐日觀測水位，統計歷年最高水位的變化，并利用Mann-Kendall趨勢檢驗方法，確定鄱陽湖年最高水位的突變時間。Mann-Kendall檢驗方法是一種非參數統計檢驗方法，變量可以不具有正態分布特征，監測范圍寬、定量化程度高，適用于水文變量的趨勢分析和突變型檢驗[18]。

4 結果與討論

4.1 退田還湖政策實施以來雙退圩區土地利用

根據1995年、2000年、2005年、2010年4期秋冬季Landsat衛星遙感影像目視解譯的湖區土地利用和Google Earth平臺中提供的2015年高空間分辨率影像解譯的雙退圩區土地利用（圖2，封三），統計38個主要雙退圩堤中的各類土地利用面積（圖3）。圖2和圖3表明，38座雙退圩堤中土地面積3122.89 hm2，耕地1789.65 hm2，占57.3%，水域897.5 hm2，林地84.78 hm2，灘地280.35 hm2，以及建設用地70.61 hm2；政策實施初期，大量耕地被政策性還湖還濕，雙退圩區耕地面積顯著減少；在21世紀初期，由于退田還湖政策剛實施不久，鄱陽湖洪水位的下降趨勢不明朗，1998年和1999年洪水災害還記憶猶新，因此2000—2005年的圩區返耕現象不突出；受2010年鄱陽湖較高的洪水位的影響，盡管免除農業稅、種糧直補等惠農政策已經實施，雙退圩區的返耕不明顯，2000—2010年耕地面積比較平穩；2010年之后，鄱陽湖雙退圩區的返耕面積顯著增加；雙退圩區的耕地面積與水域面積呈現明顯的此消彼長，而其他用地類型所占比例較小。

根據2015年1月份開展的實地調查可以發現：（1）雙退圩區的土地被大量用于糧食生產（圖4（a）），特別是以東風圩、西莊聯圩為代表的雙退圩堤，擁有大面積、連片、地勢平坦的耕地，主要由種糧大戶承租，以種植雙季稻為主，這與閆慧敏等[15]的研究結果一致；不連片的小塊耕地主要由當地的留守婦女或老人耕種，以種植單季稻為主（圖4（b））；有的雙退圩區土地被用于大棚蔬菜生產（圖4（c））；（2）有些雙退圩堤周邊被工程化，用于珍珠養殖（圖4（d）），相對低洼的區域往往被用于水產養殖（圖4（e））；（3）河村細圩近年修建了廣闊路面，甚至大片土地被規劃為鄉鎮廣場建設用地（圖4（f））；（4）盡管1998年以來國家嚴格控制濕地圍墾造地，但近期鄱陽湖濕地呈現出新一輪的圍墾造地勢頭（圖1）。如黃湖蓄洪圩北側的“三湖”濕地被圍墾面積達552.8 hm2（圖5）；廿四聯圩東側新近圍墾面積達803.69 hm2；東風圩北側新近圍墾面積35.87 hm2。

圖4 鄱陽湖典型雙退圩區的用地現狀Fig.4 Land use types in several abandoned polders around Poyang Lake

圖5 近期不同年份的“三湖”被圍墾的衛星影像紋理對比圖Fig.5 The texture of images in different years showing the reclaimed wetland in Sanhu sublake

4.2 雙退區農業返耕的驅動力

通過33份調查問卷分析表明（圖6），促使雙退圩區土地重新被用于耕種的原因主要有鄱陽湖區的洪水風險降低、圩區耕地質量高等自然原因，以及當地農民生計困難、從業主體受教育程度低、國家惠農政策的實施等社會原因。

4.2.1 自然驅動因素 雙退圩區耕地質量好，以及近年來鄱陽湖洪水災害風險降低是驅動雙退圩區附近的農民繼續使用雙退圩區耕地的主要自然原因。鄱陽湖周邊雙退圩區的土壤母質主要是“五河”上游沖積物，顆粒吸附攜帶大量營養元素，經過長期的水稻種植，形成肥沃的潛育水稻土或潴育水稻土[19]。但這些區域的農業生產長期以來受洪水、內澇等水患災害的影響。隨著長江上游三峽水庫蓄水調控[9-10]、湖泊河道采砂[8]，導致（長）江（鄱陽）湖水量交換關系的變化，新世紀以來鄱陽湖洪水位、平均水位和低枯水位都呈現下降的趨勢（圖7），由M-K突變檢驗可以看出鄱陽湖年度最高水位在21世紀初期開始呈現下降趨勢（圖7），在鄱陽湖圩區開展農業生產活動的洪水災害風險顯著降低，促使大量雙退圩區的土地重新被留守婦女、老人耕作。

4.2.2 社會因素 根據鄱陽湖雙退圩區返耕的驅動因素調查表明，當地農民生計困難、從業主體受教育程度低，難以從事其他替代產業以及國家惠農政策的實施等社會因素，是當地居民重返雙退圩區開展農業生產活動的主要原因。

圖6 雙退圩區土地復墾原因的調查統計Fig.6 Driving forces for reclaimation in the abandoned polders around Poyang Lake

圖7 鄱陽湖星子水文站年度特征水位變化及年度最高水位的M-K突變檢驗Fig.7 The annual characteristical lake level in Poyang Lake from Xingzi gauging station and M-K interuption test

退田還湖圩區本來所賴以生存與發展的自然資源基礎較為薄弱，加上退田還湖政策實施而失地耕地，圩區農民的生計問題一直備受關注[20-21]。盡管為解決退田還湖移民的生計問題，確保移民“移得出，穩得住，能發展，不返遷”，政府采取“恢復與發展結合，當前與長遠結合，治窮與致富結合，治標與治本結合”的發展策略，但從目前的實際情況來看，還是普遍存在返遷，開展農業生產的情況。

隨著中國城市化和工業化進程的推進，大量農村青壯年勞動力從農村流向城市，導致中國農業勞動力“空心化”及“老齡化”問題日益嚴重[22]。從事農業生產的主體是受教育程度較低的留守婦女、老人或體弱多病的年輕人，該群體普遍難以從事其他的替代產業。根據調查，鄱陽湖雙退圩區的返耕主體年齡大于49歲的占92%，并以種植單季稻為主，農產品用于農戶自主消費。隨著農業稅的全面免除，在個別鄉鎮，雙退圩區中種植水稻的農戶能夠得到50—60元/畝的種糧補貼，盡管補貼標準低于基本農田種糧補貼的額度，但一定程度上被基層政府認可在雙退圩區返耕的合法性。

長期以來，中央支持土地適度規模經營，鼓勵土地逐步向種田能手集中，鼓勵土地流轉制度創新。隨著農村土地經營權流轉機制的完善，耕地的流轉率逐年提升。適度規模經營產生的規模效益催生一批種糧大戶，種糧大戶已逐漸成為農業生產的主力[22]。在鄱陽湖雙退圩區中，擁有大面積、連片、地勢平坦的雙退圩區（如東風圩和西莊圩），耕地往往由地方政府統一租借給種糧大戶經營，這些土地以雙季稻種植為主。適度的規模經營產生的規模效益甚至推動了新一輪的圍湖造地的勢頭。

5 結論與建議

本文通過多時相衛星遙感影像解譯和農戶調研相結合，確定退田還湖圩區耕地利用方式的變化特征，結合種糧群體、種糧意愿和糧食生產效益等方面的調查，闡述鄱陽湖水文情勢的變化、惠農政策和退田還湖政策等對雙退圩區返耕的影響，得到以下結論：

（1）退田還湖政策實施初期，大量耕地轉為濕地，但2010年后大量還湖的土地被返耕；（2）連片耕地經營主體以種糧大戶為主，主要種植雙季稻；零散耕地主要由受教育程度低的留守婦女或老人耕種，以單季稻種植為主；（3）鄱陽湖區洪水風險下降，圩區耕地質量優良，是雙退圩區耕地返耕的自然原因；從事小規模農業生產的主體難以從事其他行業，加上國家實施的種糧直補、免除農業稅等惠農政策是圩區返耕的主要社會原因；（4）耕地承租流轉，規模效益催生種糧大戶，促進退田還湖圩區中連片、平坦的耕地被流轉給種糧大戶經營，甚至導致大量濕地被圍墾。

針對退田還湖政策實施以來，鄱陽湖雙退圩區土地利用現狀、鄱陽湖水文環境發生顯著變化的事實、當地弱勢農民生計困難的現實以及國家耕地資源的稀缺等背景，提出以下政策：

（1）確立部分雙退圩區返耕活動的合法性，落實圩堤的修葺資金。盡管受極端厄爾尼諾現象的影響，2016年鄱陽湖流域降水量超常，鄱陽湖水位達到了21.38 m，部分雙退圩堤被洪水淹沒，仍然有必要面對雙退圩區返耕現象普遍的事實，同時考慮到鄱陽湖洪水文情勢的改變，有必要從村民的生計考慮、從精準扶貧的需要出發，重新審視“雙退圩堤”的設定標準，確立部分雙退圩區返耕種植的合法性。在確立返耕合法性的基礎上，應落實圩堤的修葺資金，完善圩區基礎水利設施建設，保障圩區農業生產活動。

（2）落實雙退圩區的耕地種糧補貼政策。退田還湖政策的實施，政策層面否定雙退圩區農業生產的合法性，目前圩區中的糧食生產享受種糧補貼缺乏了法理基礎。盡管調查中發現部分鄉鎮對雙退圩區種糧有少量補貼，卻也遠低于正常標準，在確立返耕合法性的基礎上，有必要進一步落實種糧補貼政策。

（3）引導圩區耕地流轉。2004年國家頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出土地流轉政策，是家庭聯產承包經營制之后的一次重大的土地政策變革。退田還湖政策的實施之初，圩區青壯年勞動力大量向城鎮遷移，形成圩區開展規模經營的人文環境。耕地轉租給種糧大戶，實施規模經營，能夠顯著提高復種指數和土地利用效率。

（4）遏制鄱陽湖濕地新一輪的圍墾，嚴格執法，提高濕地保護力度。受近年洪水風險降低、規模經營效益可觀等的驅動，近期鄱陽湖濕地新出現的圍墾區域，這些區域的濕地生態系統服務功能非常顯著，是典型的越冬候鳥棲息的草灘和淺水區，因此，有必要嚴格執法，提高濕地保護的力度。

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（本文責編：陳美景）

Study on Land Reclamation around Poyang Lake in the Abandoned Farmland in the Context of the Policy for Converting Farmland to Lake

YANG Liu1, JIANG Feng1, XIE Zheng-lei1, WANG Jun-bang2, LIAO Fu-qiang1, QI Shu-hua1
（1. Key Laboratory of Poyang Lake Wetland and Watershed Research, Ministry of Education/School of Geography and Environment, Jiangxi Normal University, Nanchang 330022, China; 2. Key Laboratory of Ecosystem Network Observation and Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China）

The objective of the paper is to investigate the effects of implementing the policy for Converting Farmland to Lake（CFL）by analyzing land use change in the cultivated paddy, and to explore the driving factors of reclamation in the abandoned lake polder. The methods include multi-temporal satellite images interpretation and household questionnaire survey. The results showed that: 1）at the beginning of the CFL policy implementation, a large number of cultivated land were converted to wetland, but the wetland was converted to farmland after 2010; 2）the farmland with large scale was mostly rented by the large farmer and was mainly used to plant double cropping rice, while the fragmental farmland was mostly usedto plant single cropping rice by the local elders and women; 3）the driving factors of reclamation in the abandoned lake polder varied. The flood risk in Poyang Lake region has decreased and farmland in the abandoned polder was fertile, becoming the natural factors, and the farmers engaged in small-scale agricultural were not competent for other jobs, becoming the social factors; 4）farmland transfer and the economies of scale fostered the large farmers, impelling land reclamation in the lake area and even inducing the wetland occupation. It is necessary to re-examine CFL policy around Poyang Lake, revise the standard of defining completed return levee and establish the legitimacy of replanting in the returned polder.

land use; converting farmland to lake; reclamation; Poyang Lake; remote sensing

F301.24

A

1001-8158（2017）03-0044-07

10.11994/zgtdkx.20170315.133322

2016-08-31；

2017-02-28

國家自然科學基金項目（41261069）；江西省重大生態安全問題監控協同創新中心資助項目（JXS-EW-00）。

楊柳（1996-），男，江西萍鄉人，碩士研究生。主要研究方向為農業遙感應用。E-mail: 378172630@qq.com

齊述華（1973-），男，江西婺源人，博士，教授。主要研究方向為地學遙感應用。E-mail: qishuhua11@163.com