讓“績效”成為預決算審查的“助推器”

廖縛彪 高艷紅

在新預算法總則中，“講求績效”首次被作為一條重要原則，與統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、收支平衡相并列。由此可見，人大預決算審查更應重點關注“績效”，通過“績效”，評價收支政策是否切實可行；通過“績效”，評價重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；通過“績效”，評價預算安排是否貫徹國民經濟計劃和社會發展的方針政策。

預決算審查的難點與困惑

從預決算審查現狀來看，預算的審查著重于預算的編制原則、定額體系、支出標準；四本預算的全部收支納入預算管理的情況；法定支出與法定增長情況；支出是否按功能和經濟性質的分類進行細化；上一年度的預算執行情況；決算的審查則重點通過決算數與預算執行數的比較，了解分析產生差異的原因等。而預決算審查中的一些重點難點問題往往被忽視。

第一，決算與預算之間的關聯問題。決算草案作為預算執行結果的最終報告，其主要目的，就是要清楚反映公共財政的錢，已經花到了哪些地方？取得了哪些效果？因此決算草案不僅應該包含預算執行的基本情況，而且要報告公共財政資金究竟花得好不好？

但為什么目前決算草案中沒有提到這些主要內容？根本原因是現行預算制度不要求體現公共財政支出、預算項目與具體政策之間的明確關系，更沒有要求預算項目執行之后應該實現的績效目標。

由于決算草案是對預算執行最終結果的報告，所以，前者的報告形式與內容，很大程度上受制于預算編制的形式與內容。那為什么預算草案中沒有包含相關政策內容和績效目標呢？因為，當前的政府預算編制方法，主要還是以部門預算為基礎的分行列支的傳統方法，就是在政府功能分類（例如，教育支出、公共衛生、節能環保支出、城鄉社區支出等）的基礎上，結合經濟分類（例如，基本工資、辦公費、辦公設備購置等），按照預算收支分類科目（例如，101 稅收收入、201-01 人大事務、201-02政協事務等）進行編列，然后報告數據。

這種編制傳統與習慣，并不能夠清楚地反映出哪些政策與哪些預算支出項目相關，進而也不可能使人明白，分配到各個科目的錢，花掉之后，能夠取得多少的績效與效果。

第二，財政支出政策的效果問題。長期以來，預算草案的形式就是按照功能性分類為主，報告內容僅限于功能大類的預算收支大數，而不包含這些支出與相關財政支出政策之間的績效關系。換句話說，從現有預算草案來看，所有的預算支出都是為了實現宏觀政策，而具體的政策實施后究竟能夠達到什么樣的效果，最終會分解到哪些具體的預算項目，由哪些具體的預算部門來執行？這些公眾非常關心的問題，是無法從預算草案中找到答案的。

上述問題實際上已經觸碰到預算管理制度改革的“命門”，即預算編制的關鍵，必須聚焦于一個核心的問題，即財政資金的分配如何實現政策目標并取得相應的績效。這里所指的績效，主要是考察預算執行項目與相關政策之間的關系，評價項目執行結果是否有助于政策目標的實現，是否達到預算編制時提出的績效目標，是否符合效率、效果、效益的標準等。

建立健全預算績效評價體系

建立健全預算績效評價體系，有助于提高預算支出效益。尤其是在當前政府收支壓力加大的情況下，必須加強預算績效管理，把有限的資金分配好、使用好、管理好，真正把“好鋼”用在“刀刃”上。

一是樹立預算績效管理理念，構建全過程預算管理機制。充分利用各類媒體和各種方式，大力倡導預算績效管理理念，不斷擴大社會影響，讓預算績效管理由被動應付、盲目接受轉變為主動推進、自覺行動，共同營造良好的社會氛圍。著力構建“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

二是繼續強化政府和部門主體責任，嚴格考評問責。要落實政府和預算部門對財政資金績效管理和執行的主體責任，人大要加大對績效管理工作的指導和監督。目前，政府財務報告制度已經啟動，政府會計權責發生制核算也逐步推開，政府、財政部門和預算單位要強化責任意識，加強對預算績效評價全過程工作的考核，并將其納入政府考核體系，落實嚴格的考評和問責，將預算執行績效監控結果、預算績效評價結果與政府部門管理責任、年度預算安排、管理者的年度考核聯系起來。在做好預決算公開的同時，逐步將預算執行績效監控結果公開，接受群眾監督。

三是加強預算績效理論研究及實際操作培訓。目前預算績效管理和考評正處在探索階段，尚無一套完整的管理及考評體系，因此要積極開展對預算績效管理理論的研究，可借助和依托高校、科研機構等，對預算績效管理進行系統性研究，形成好的意見和建議，為預算績效管理提供理論支持。積極培育專家學者、社會中介機構等第三方力量，充分發揮專家的“外腦”作用，為預算績效管理提供智力保障。

開展財政支出政策績效評價

財政支出政策的績效評價應從三個層面開展，一是支出政策目標是否明確、合理；二是政策主體任務分解過程是否系統、規劃落實是否合理，支出政策與具體任務設立之間的銜接是否到位；三是落實支出政策任務的過程及目標達成情況。在這三個層面評價的基礎上，總體評價支出政策的綜合績效。

第一，做好重點支出的績效評價，加強評價結果應用。項目績效評價需要立足政策與分解任務兩個層面，并且關注兩個層面的有效對接，因此，以項目支出為績效評價的開路先鋒，既有可操作性，也有示范作用。在實際操作層面，可以部門一般項目支出為先導，然后向重點項目支出拓展，找準突破點，“以點帶面”，發揮示范帶動效應。通過創新并完善績效評價機制，強化績效評價結果運用，促進部門增強責任意識，改善預算管理，優化資源配置，節約財政資金，提高政府執行力和公信力。

第二，引入成本、收益等特性指標，進行績效評價分析?？冃гu價指標是績效評價工作的工具和重要手段，包括決策、管理、績效等幾個方面的內容。政府在推出重點財政支出決策時，應進行成本收益分析，建議在收益大于成本時，才能予以實施，具體而言有三種形式，一是除非一項政策的社會潛在收益大于其潛在成本，否則不予通過；二是政策的目標使社會凈收益最大化；三是在達到既定目標的所有備選方案中，應該選擇社會凈成本最小的方案。

第三，加快績效監控信息化建設，提升績效分析水平。盡快建立有利于成本收益數據采集的政府會計核算系統。盡快建立信息化的數據處理系統，涵蓋績效目標編制、績效前評價、績效目標跟蹤監控、績效后評價和績效評價結果應用各環節，同時滿足項目特性。逐步整合財政、審計、稅務等信息系統，建立統一的預算績效管理信息化平臺。

適時建立績效預算制度

績效預算，就是政府首先制定有關的事業、工程或項目計劃，再依據政府職能和施政計劃制定實施方案，并在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用，據此來編制預算的一種方法。

績效預算的特點是按計劃決定預算，按預算計算成本，按成本分析效益，然后根據效益來衡量其業績?？梢?，績效預算是一種是以“成本——效益分析”為基礎確定支出標準的預算組織形式，它對于監督和控制預算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。

績效預算與目前的預算方法不同之處在于，它把市場經濟的基本理念融入公共管理之中，從而有效地降低政府提供公共產品的成本，提高財政支出的效率?？梢哉f績效預算不僅是一種預算方法的改變，更是整個政府管理理念的一次革命。

第一，績效預算符合市場經濟和價值規律的要求。傳統的預算管理方式，是按照“人員——職能——經費”這一模式進行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量，再根據資源情況確定政府履行職能的程度，再根據職能需要確定相應的預算。這一模式，計劃經濟痕跡很重，所謂“因人設事”，就是這種制度的產物。

績效預算，則以一種全新的角度，按照企業化經營模式，把政府作為一個提供公共產品的經濟部門，建立起“公共產品——公共產品成本——預算”的模式，通過對公共產品的核算，進行預算編制。改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預算緊緊圍繞公共產品的成本，體現了預算的約束機制。

在市場經濟條件下，公共產品也是商品，它也必須遵循價值規律?？冃ьA算，則從強調公共產品核算的角度，在預算中融入了成本理念，從制度上強化了政府內部控制機制，使公共產品和服務嚴格按價值規律的要求進行核算。

第二，績效預算可以調動各部門的積極性。在傳統預算管理模式下，部門預算要么由財政代部門編制預算，要么由部門編制預算、財政審批。財政與各部門實際上站在對立的角度，在預算經費指標上進行博弈。

績效預算實際上把預算的執行權還給了部門，一方面使政府能較好地控制預算規模，另一方面，可以極大地調動預算單位的積極性，使它們能更好地進行資源配置。比如：政府部門為了完成某項目標（如城市清掃保潔），在核定的預算指標內，既可以選擇通過招投標的方式，讓市場力量來完成城市的綠化及維護工作，也可以通過市政園林局等政府部門來完成這項任務。這種選擇權的下放，可以促進政府行為符合市場經濟的要求，從而使政府行為與市場經濟的要求更為協調。

第三，績效預算體現的民主理念更為完整?？冃ьA算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預算制度下，一個單位的預算是根據它所要履行的職能和完成的工作任務，通過一系列客觀指標來計算的。對各部門績效的評估既不是本部門自己說了算，也不是由財政部門說了算，而是由人大代表或者獨立的第三方委托人對政府的公共服務進行評價。這就賦予了績效預算民主化的功能，無論是財政部門，還是用款單位，必須在公眾的監督下，通過實現有效的公共服務，才能取得政府預算的支持。

（作者單位：重慶市江北區人大常委會）