政府購買公共服務監督機制創新研究

伲永貴

摘 要：政府購買公共服務是實現政府職能轉變、推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措，而有效的監督機制則是提高政府購買公共服務質量的根本保障。但目前我國在政府購買公共服務監督方面還存在主體單一、方式滯后和制度不健全等問題。從公共治理理論和治理現代化雙重視角思考政府購買公共服務監督機制創新問題，需要健全監督制度，構建多元化、全方位的動態監督體系，著力推進監督方式的現代化。

關 鍵 詞：政府購買公共服務；監督機制；社會力量

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0001-06

黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為我國全面深化改革的目標，要求“加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化”。目前，我國在政府購買公共服務方面取得了豐碩成果，但同時也暴露出一些亟待解決的問題，如權力尋租和權力壟斷等。因此，如何監督政府購買公共服務，確保公共服務質量，已成為當前我國公共行政領域面臨的一項重要任務。針對監督問題，黨的十八屆四中全會指出：要強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制。研究政府購買公共服務監督問題，有助于完善政府購買公共服務機制，促進社會治理體制創新，對推進國家治理體系和治理能力現代化，實現我國經濟社會持續快速發展，具有重要意義。

一、政府購買公共服務監督的理論基礎

研究政府購買公共服務監督問題，首先需要回答為什么要監督的問題。關于政府購買公共服務的內涵，2013年9月，國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）規定：“政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用?！币簿褪钦f，政府購買公共服務即政府部門不直接提供公共服務， 而是遵循市場機制購買社會力量提供，顯然，這種機制的理論基礎是新公共管理理論。從某種意義上講，通過引入市場競爭機制，將公共服務生產者與公共服務提供者分離開來，有助于增加公共服務種類，提高公共服務質量。但在法制有待健全的背景下，這一美好愿景可能因為權力干預和權力壟斷等因素的影響而難以實現。美國著名公共管理學者H·喬治·弗雷德里克森對新公共管理理論也提出了批評，其在經典之作《公共行政的精神》中寫到：“政府企業化運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價。此外，我們還沒有直接的證據表明，所謂企業化運作或者雇傭有強烈的私益傾向的人來從事政府服務會更有效率和更經濟?！盵1]學術界對新公共管理理論的批評表明：政府購買公共服務并不是僅僅采取市場運作方式那么簡單，可能還存在諸如公共服務的質量能否滿足人們的需要以及購買交易中是否遵循公平競爭的市場原則等問題。一些學者在研究中也發現，盡管這一制度安排在實踐中迅速發展，但它卻沒有完全遵循其倡導者所堅信的“競爭”路線；相反，在缺乏競爭的購買服務中，還存在著機會主義、低效、供應商壟斷等種種風險。[2]因此，要使政府購買公共服務取得預期效果，必須建立完善的政府購買公共服務監督機制，加強對政府購買公共服務的管理和監督。

一般而言，政府購買公共服務監督機制是指政府和社會等監督主體按照一定的制度程序，依據有關法規準則，對政府購買公共服務的內容、過程和效果進行監管、督促和評價的工作機制的總稱。對政府購買公共服務的監督蘊含多元共治的內容，其理論基礎是現代公共治理理論。公共治理是伴隨著西方學術界對傳統公共行政和新公共管理理論的批判和范式的重構而興起的。關于治理的內涵，英國公共管理學者格里·斯托克的觀點比較有權威性，他總結歸納了治理的五種觀點：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在界限和責任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。[3]我國學者何翔舟等也認為：“公共治理理論的基本價值理念在于通過多元主體共治，解決傳統公共行政的‘政府失靈與新公共管理之‘市場失靈，公共治理主體包括政府但又不限于政府，市場、非政府組織乃至公民都是治理主體之一?！盵4]可見，公共治理理論強調治理主體多元化和治理結構網絡化，凸顯公共性的價值原則，以追求社會公平正義為目的，這與政府購買公共服務監督的意旨相契合，可以為推進政府購買公共服務監督工作提供理論指導。

二、當前我國政府購買公共服務

監督存在的問題

雖然我國政府購買公共服務已經推進多年，但相應的監督機制并不完善，在政府購買公共服務活動中還存在監督主體單一，監督制度不完善，監督水平差、效率低等問題。

（一）監督主體單一

目前，我國政府購買公共服務監督的主體主要是政府的相關部門，社會方面的監督相對欠缺。從監督內容看，作為主要監督對象的社會力量對政府方面的監督比較薄弱。就政府部門監督而言，專業性監督不強，當前的監督部門主要是財政部（局），紀檢監察等機構較少參與到監督之中?！叭狈I監督和社會外界力量的有效監督，容易造成政府部門集‘運動員與‘裁判員于一身的現象。政府常常利用其強大的行政力量來規避法律責任和接受監督的義務?！盵5]監督主體單一，容易導致政府在購買公共服務過程中滋生違法違規現象，進而給國家和人民利益造成不同程度的損失。

（二）監督制度不健全

目前，在政府購買公共服務監督方面我國還沒有制定全國統一的法律法規，監督的法律依據散見于國家相關法律和地方性法規之中，有關監督的規定比較寬泛且權威性不夠?！墩少彿ā肥俏覈壳皩φ徺I公共服務進行監督所作出的比較詳細的法律規定，但規定的領域僅限于一般后勤服務，未將全部的政府購買公共服務列入政府采購范圍，對于政府購買公共服務的監督偏重宏觀、抽象，缺乏微觀、具體的操作辦法，法規之間甚至存在矛盾，如《政府采購法》與《招標投標法》之間就存在實踐上的沖突。[6]由于地方性法規大都根據本地實際情況制定，立法層次較低，加上各地監督標準不統一、操作性不強， 使得對政府購買公共服務的監督通常無法可依，難以收到應有的監督效果。

（三）監督機制不完善

我國一些地方在政府購買公共服務監督方面也制定了一些措施，但總體而言尚未建立完善的監督機制，主要體現在監督信息機制和績效評價機制等方面。當前，由于管理體制條塊分割的緣故，對政府購買公共服務的監督還存在信息不對稱、信息交流不暢等問題，使得監督達不到預期效果。另外，績效評價機制是政府購買公共服務監督機制的關鍵環節，但目前我國還沒有制定統一、規范的公共服務質量評估標準和監督考核評估機制。一些地方的績效評價標準不能滿足實際需要，對政府購買公共服務的類型、數目和品質等方面的規范也達不到要求。同時，績效評價標準應該由獨立的第三方負責制定，但第三方在制定績效評價標準方面的普遍性和獨立性不夠，還有很多地方需要完善和改進。許多監督績效評價主要依靠政府推進，主要是對社會組織進行單方面的評價考核，缺少對政府部門的評價考核，因而評價考核的結果往往有失公正。

（四）監督能力不強

監督能力是反映監督水平的主要標志，但目前我國普遍存在政府購買公共服務監督能力不強的問題。主要原因在于以下兩個方面：一方面，政府購買公共服務監督人員的專業化水平不高，責任心不強。由于對政府購買公共服務監督的相關體制機制不完善，缺乏對監督人員的專業化培訓，許多監督工作都由政府相關部門工作人員兼職完成，因而導致監督人員對待監督工作不熱情，缺乏責任感和使命感，一些監督人員甚至受個人利益驅使而出現了權力尋租、違法瀆職行為。另一方面，政府購買公共服務監督方式滯后，技術水平較低。在監督政府購買公共服務過程中，信息的搜集和反饋等環節大多采取傳統方式，現代計算機技術應用偏少。此外，許多地方還未建立統一、有效的信息平臺，監督信息不能及時交流共享，嚴重影響了監督效果。

三、創新政府購買公共服務監督機制的

策略構想：基于溫州市的實踐

由于政府購買公共服務是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措，所以，應該從公共治理理論維度、推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下思考這個問題。一般而言，國家治理體系現代化是指國家治理制度和治理能力的現代化，是治理制度和治理能力不斷地由低級到高級的突破性變革的過程?！皣抑卫淼默F代化是在維持特定國家政體基本制度框架不變的前提下，將現代政治和行政的一些技術、程序、機制引入國家治理的實際過程中特別是立法和決策過程中以提高國家治理的質量，同時實現國家治理主體的現代化?！盵7]基于上述認識，本文認為，創新政府購買公共服務監督機制需要從監督主體、監督過程、監督制度和監督手段等方面著手。具體而言，就是要實現監督主體多元化、監督過程規范化、監督制度系統化和監督方式現代化。浙江省溫州市市場經濟發達，社會組織發展態勢良好，探索政府購買公共服務監督起步較早，積累了一些富有啟示意義的經驗。為此，本文結合溫州市的做法，提出了創新政府購買公共服務監督機制的策略構想。

（一）加強價值理念培育，構建主體多元化的監督體系

首先，加強價值理念培育，提高對政府購買公共服務監督的認識。思想是行動的先導，加強宣傳教育，提高對政府購買公共服務監督的認識，是推進監督工作進一步開展的重要前提。對于政府監管部門而言，應該增強監管意識，認真、高效地實施監督。其次，建立多元化的監督體系。多元化的監督體系是完善政府購買公共服務監督機制的基礎，是有效實現政府購買公共服務的保障。一方面，加強自我監督。馬克思主義認為，內因在事物發展中起決定作用，所以，自我監督是創新政府購買公共服務監督機制的關鍵。要對購買主體（政府部門）和社會主體（社會組織）加強法律和道德教育，增強其自律意識和責任感，以保證政府購買公共服務各個環節合法有序。另一方面，建立完備的外部監督體系。在當前法制有待健全的情況下，外部監督是完善監督體系不可或缺的組成部分。一是強化財政、審計、紀檢監察和人大等部門的監督。政府購買公共服務并不是政府甩包袱，而是以更高的效率和較少的成本為公眾提供更高質量的公共服務。[8]政府相關部門必須肩負起責任，依法行政，切實行使監督權力。如《溫州市級政府購買服務采購管理暫行辦法》規定：“財政局依法履行對政府購買服務項目采購活動的監督管理職責”，“市審計局依法對政府購買服務活動進行審計監督，市監察局依法對政府購買服務活動實施監察?！倍墙⒁幏兜纳鐣O督機制。公眾是政府購買公共服務的利益相關者，對監督政府購買公共服務具有較高的熱情，所以，可以充分調動公眾的積極性，以切實提高監督實效。換言之，加強社會監督機制建設，提高公眾的參與意識，既是國家治理現代化的必然要求，也是公共治理理論的題中應有之義。2011年頒布的《溫州市人民政府辦公室關于政府購買社會組織服務的實施意見》要求：“及時披露、公開與政府購買社會組織服務相關的信息，包括服務機構的選擇標準、選擇結果、考評標準、考評結果等信息，以加強公眾對政府購買社會組織服務工作的監督?！睘榇_保公共服務質量，在一些公共服務項目驗收時征集公眾對服務內容、服務質量和服務水平的評價意見，并按一定比例邀請服務對象參與驗收工作，有利于提高公共服務質量。 三是建立獨立的第三方監督機構。獨立的第三方監督機構能夠客觀反映政府購買公共服務中存在的問題，能夠通過科學的、專業的方法對政府購買公共服務進行監管，監督效果會更加客觀、公正。

（二）完善監督機制，加大過程監督力度

盡管政府購買公共服務監督涉及多種因素，但從動態過程看，可以分為事前、事中和事后監督三個階段。首先，建立事前監督機制。事前監督是指在政府購買公共服務活動開展之前，監督部門按照規定對購買公共服務情況、預算和承接主體的資格條件進行的審查。事前監督是一種積極的、預防性的監督，能夠避免政府在購買公共服務中出現不必要的損失和浪費，防患于未然。例如：溫州市政府部門在購買公共服務時，不僅向社會公布“政府向社會力量購買服務年度指導目錄”，而且規定承接公共服務項目的社會組織的資質條件，只有符合要求的社會組織才能承接政府項目。其次，加強事中監督。事中監督是監督部門對政府在購買公共服務過程中的行為進行的監督，以避免出現尋租和違法亂紀行為，確保公共服務質量符合要求。一方面，政府相關部門應通過跟蹤檢查辦事程序和相關協議等方式，及時查看購買公共服務運行狀況；另一方面，應通過暗訪、群眾訪談等途徑，促使政府建立購買公共服務內部管理模式，以提高運行效率，確保履行契約。溫州市政府制定的有關政府購買社工服務的監管和評估辦法明確規定，社團機構每月要向主管部門報送相關工作情況，以保證政府相關部門及時掌握社團機構的動態。再次，強化事后監督考核。事后監督是政府在購買公共服務結束后監督部門對其所進行的監督評價。事后監督主要是針對政府購買公共服務效果進行的績效評價，目的是總結經驗，發現問題，提出改進措施，進一步提高監督水平。據相關資料顯示：2014年溫州市共要求82個購買服務類項目進行績效自評，涉及金額3083萬元；對2個購買服務項目開展了預算項目績效評審，涉及金額2218萬元；對4個購買服務項目開展了重點評價，涉及金額9890萬元。發現有24家單位、28個項目的政府購買服務事項未按規定進行政府采購，涉及金額5595萬元，均要求其立即整改。

（三）加強制度體系建設，充分發揮制度規范作用

完善的制度設計是政府購買公共服務監督順利實施的保障。首先，加強頂層設計，針對政府購買公共服務監督制定統一、專門的法律，對監督落實、監督失職和懲罰方式等作出權威性規定。目前，我國《政府采購法》和《指導意見》等對政府購買公共服務監督只作了原則性的說明，缺乏可操作性，所以，需要制定專門法律，對監督手段、效力、程序和評價等作出詳細規定，如哪個政府部門負責監督和第三方評估如何實施等，以便于監督。其次，相關政府部門和地方政府要根據實際情況制定相關法規制度，規范政府購買公共服務監督工作。近年來，隨著政府購買公共服務工作的不斷推進，溫州市政府制定了一系列措施，有效地促進了政府購買公共服務監督工作的順利開展。自2011年開始，溫州市委市政府即相繼出臺了《關于政府購買社會組織服務的實施意見》《關于政府購買社會組織服務工作的實施細則》和《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》等文件，對政府職能轉變和購買服務監督實施方式、職責權限作了具體規定。近兩年來，為適應當地政府購買公共服務發展的需要，溫州市又出臺了《政府購買服務工作聯席會議制度》《政府職能向社會組織轉移辦法》《政府職能轉移目錄》《承接政府職能轉移的社會組織目錄》《政府職能轉移聯席會議成員單位職責分工制度》等文件，創新推出了《政府購買服務預算管理辦法》和《政府購買服務采購管理辦法》等相關辦法，建立了政府職能向社會組織轉移工作聯席會議制度、市級單位實施職能轉移考核制度、上下聯動考核制度、事后監管制度、社會組織承接政府轉移職能管理制度等多項制度，形成了一套完整的政府購買公共服務制度體系和監督工作保障體系。完善的制度使政府購買公共服務監督有章可循，為監督工作的有序開展奠定了良好基礎。

（四）加大資金投入力度，積極推進監督技術手段的現代化

當前，我國政府購買公共服務監督方式的科技含量和效率不高，耗力費時，難以適應經濟社會發展的需要。為此，需要創新政府購買公共服務監督機制，利用現代技術，盡快實現監督技術手段的現代化?？梢哉f，實現監督方式和監督手段現代化是創新政府購買公共服務監督機制的必由之路和基礎性工作。首先，加大財政支持力度。實現政府購買公共服務監督方式現代化需要有堅實的經濟基礎，沒有一定的經費支持，監管、評估等基本工作即無法順利開展。其次，充分運用現代信息技術。在監督過程中應充分利用互聯網、大數據等現代信息技術手段，建立共享信息平臺，保障監督信息能夠及時交流和反饋，達到對購買過程進行全方位、全環節的實時動態監督，進而逐步實現監督方式的信息化、網絡化和自動化。運用現代信息技術進行監督管理，能夠充分調動公眾參與監督的主動性和積極性，有助于完善監督機制。再次，建立高素質的專業監督隊伍。從某種意義上講，政府部門的監督是政府購買公共服務監督的基礎，而監督人員的業務素質和能力水平則是實施監督的重要保障，所以，要有計劃地對監督人員進行培訓，提高其業務素質和技術水平。近年來，溫州市在政府購買公共服務監督方面投入了大量資金，充分利用現代信息技術手段，構建了規則統一、公開透明、服務高效、監管規范的信息共享平臺，如建立了公共資源交易網和政府采購網等，實現了監督的信息化、動態化，提高了監督技術水平，有效推動了當地政府購買公共服務監督工作的開展。但從總體而言，溫州市在政府購買公共服務監督方面還存在一些問題，如專業監督隊伍力量較為薄弱，技術水平還有待提高，等等。因此，對政府購買公共服務監督機制創新的探索，還需要理論界和實務界的共同努力。

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（責任編輯：高 靜）