共享理念視角下的社區治理芻議

鄭麗莊

摘 要：社區是社會的基本單元，社區治理是社會治理的重要基礎。本文概述了社會治理的相關理論，以福安市為視角，分析了該市城鄉社區治理的基本狀況及存在的主要問題，在此基礎上提出了以共享發展理念探索社區治理的新思路。

關 鍵 詞：共享理念；社會治理；社區治理

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0065-06

隨著社會的不斷發展，社區在社會生活中的地位越來越重要。社區治理的效果和水平，既關系到社會的和諧穩定和國家的長治久安，也關系到推進國家治理體系和治理能力現代化以及全面深化改革總目標的順利實現。為此，黨的十八屆五中全會提出了“共享發展理念”，強調要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。[1]習近平總書記也指出：“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了?！?/p>

一、治理與社區治理

（一）治理理論

1989年，“治理危機”一詞首次出現在世界銀行的報告中。1992年，世界銀行將其年度報告標題命名為“治理與發展”。同年，聯合國成立了“全球治理委員會”并創辦了《全球治理》雜志。隨后，在西方學術界，特別是在經濟學、管理學和政治學領域，“治理”成為了探討的熱點。

目前，西方國家對于治理理論發展趨勢的研究主要集中在兩個方面：一是元治理理論。在元治理理論中，政府不再是高高在上的角色，但其作為制度保障者和公共責任的最終承擔者，在治理中處于何種位置、與治理網絡中的其他主體是何種關系，成為了元治理理論研究的熱點。1990年，以艾莉諾·奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出了“多中心治理理論”，即有多個權力中心同時對基層公共資源進行治理。該理論認為，應當由一群相互依賴的委托人自己把自己組織起來對公共資源進行自主治理，這樣才能取得持久的共同收益。該理論建議，政府應通過合作的方式給予民間團體足夠的空間和支持，由其解決一些政府難以處理的小問題。除此之外，在公共物品領域也需要公民以主人翁的身份參與進來。二是自主治理網格。以羅西瑙為代表的學者認為，治理就是構建自主治理網格。層級組織、市場和社會組成的網絡如何交換資源（資金、信息、技術等），如何保證治理網格的自組織性質，如何使各主體間相互依賴并維護相互間的信任，如何確定基于共同目標的互動方式等是其研究的重點。

在我國，俞可平在2000年出版的《治理與善治》一書中首先將治理理論推介給學術界。他認為：“治理是指一個概定的范圍內運用權威維持秩序以增進公眾的利益”。[2]當前，隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，創新社會治理成為了國內學者研究的熱點，而作為社會治理基礎的社區治理也因此成為了學術界研究的對象。正如習近平總書記在2014年“兩會”期間指出的那樣：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！?/p>

（二）社區治理

關于社區，有學者作了如下定義：“社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，是社會有機體最基本的內容，是宏觀社會的縮影”。[3]由此可以看出，不管是農村還是城市，社會都是由大大小小的社區組成的。在我國，大部分農村社區仍以“村”為名稱，因而人們習慣把社區等同于城市社區。農村社區由于形成時間短，人口結構變化大，導致在社區治理實踐中出現了一些問題。以福安市為例：同發達城市相比，該市城鄉社區建設的整體水平還處在起步階段，已經開始建設的社區仍存在服務水平參差不齊問題。我國作為一個農業大國，“三農”問題能否解決決定著全面建成小康社會和“中國夢”的宏偉目標能否順利實現。因此，在推進城鎮化的進程中，農村社區治理是一項不容忽視的重要任務。

二、福安市城鄉社區的基本情況

（一）社區建設概況

福安市轄13個鎮、5個鄉、4個街道，總人口達67萬人。從福安市各鄉鎮（街道）的行政區劃來看，全市共有社區29個、居委會18個、行政村440個、自然村1776個。從上表可以看出，目前福安市的社區建設主要集中在主城區3個街道以及經濟相對發達的賽岐鎮，這4個街道（鄉鎮）各自擁有的社區數量為5—8個；羅江街道、穆云鄉、溪潭鎮各1個；其余鄉鎮具有現代治理意義的社區建設還未起步。各鄉鎮的治理單元仍然以行政村為主，這種行政村社區與具有現代治理意義的社區相比，集中的人口數量相對較少。此外，各鄉鎮普遍存在自然村數量眾多的情況，這也說明該市鄉村人口比較分散，集中度不高，在一定程度上不利于治理工作的開展。目前，從該市公布的人口數據來看，只有流入人口相對較多的個別街道（城鎮）進行過流動人口統計，大部分鄉鎮沒有對流入（流出）人口進行統計，人口統計依然以戶籍人口為唯一方式。

（二）社區治理基本情況

目前，福安市社區治理大體可以分為五類：新商品房社區、城中村社區、老城區社區、城郊社區、農村社區。在福安市所有社區中，新商品房社區的治理效果相對較好。與新商品房社區相比，福安市的其余社區在基礎設施、人員構成上相對復雜，采取的治理方式也不夠靈活，治理效果不能盡如人意。

⒈以陽春社區為代表的“新商品房社區”。陽春社區是20世紀90年代后建成的小區，大多為本地居民，外來人口相對較少。陽春社區由安居小區和鶴祥新城兩個小區組成，區域面積0.3平方公里，基礎設施相對完善，社會服務功能較為齊全。社區現有居民2313戶、6012人，“兩委”成員9名，社區黨委下設中心支部、安居支部、鶴祥支部3個支部，共有黨員57名；駐區單位、團體和企業111家，其中駐區單位黨組織12個、黨員215名。近年來，陽春社區通過“六貼近六服務”的治理模式，取得了良好的效果，得到了社會各界的肯定，獲得了多項榮譽。各級媒體廣泛報道其治理經驗，國家行政學院還將該社區作為《加強和創新社會管理》一書的參考案例，向全國推介。陽春社區采取的治理方式是多元協同治理，主體包括政府、非政府機構、社區自治組織、駐區企業、社會組織以及社區居民等。安居小區屬政府安居工程，住戶多為機關企事業單位員工。鶴祥小區中相當一部分居民也為企業單位職工，人口素質相對比較高。同時，該社區老年人口中相當一部分為機關企事業單位的退休人員，大多經濟獨立、時間寬裕，也樂于參與社區治理。此外，由于整個社區經過規劃建設而成，因此，與其他社區相比，在居民活動場所方面相對寬松。

⒉以東鳳社區為代表的“城中村社區”。該類社區地處繁華地段，寸土寸金，由此導致居民活動場所缺乏，影響了居民之間的互動。而外來人口的高流動性也導致了該類社區居民交往的低頻性，由于在社區層面缺乏居民溝通交流的正式機制和平臺，造成了此類社區公共空間的緊張和生活共同體意義的缺失。[4]

⒊以蓮池社區為代表的“老城區社區”。該類社區地處城市中心，房屋陳舊且設施設備老化、功能配套不全，沒有專門的物業公司對其進行管理，歷史遺留問題較多。該類社區木質結構住房多，巷子狹窄，消防車很難進入，一旦發生火災容易連片燒毀。此外，隨著城鎮化的發展，老城區的人口結構也發生了很大變化。人口老齡化嚴重，低收入及困難家庭增多，外來務工人口聚集，給社區治理增加了一定的難度。

⒋以陽泉社區為代表的“城郊社區”。該類社區群體分化明顯。隨著城鎮化的發展，村民的集體農用地大量開發，產生了大批失地農民，逐漸分化成不同群體：收入高的在成熟社區購買商品房，成為“城市居民”，但仍保留農村戶籍，擁有宅基地并分享集體經濟發展帶來的紅利；收入中等的在原有宅基地的基礎上，依靠收房租過日子；收入低的（如貧困病災戶）在失地補償款用完后，無地無業，無經濟來源，成為社區貧困戶。此類社區位于城郊接合部，租金便宜，外來人口多，人員流動性大，社區治理的難度相對更大。

⒌以行政村為治理單元的“農村社區”。該類社區數量多、分布廣，仍然采取“鄉政村治”的治理模式。目前，政府提供的公共服務無法完全覆蓋該類社區。近年來，隨著城鎮化的推進，農村土地被大量征收以及農村剩余勞動力流入擁有更多公共服務資源的城鎮，“拆遷”“征地補償”“空心化”“三留守”問題成了“農村社區”治理的難點。

三、福安市社區治理中存在的問題

從福安市城鄉社區建設的整體情況看，主要存在以下問題：

（一）治理主體缺位、錯位

⒈自治組織治理角色錯位。當前，國家行政機關并不直接面對城鄉居民個體，而是通過基層自治組織延伸政府的行政功能。因此，社區委員會、居民委員會、村民委員會就不只是一般的群眾自治組織，其扮演著雙重角色。筆者通過調查發現，這些自治組織除了完成屬于自治范圍內的工作外，還要負責宣傳、貫徹上級的各項方針、政策。在精力、時間和資源固定的情況下，這些群眾自治組織多顧及政務就會少顧及本社區（村、居）事務，其自治功能勢必會受到影響，進而出現了“由于自治委員會并不具有行政組織的性質和地位，也就沒有行政組織的權威，在完成行政任務時并不得心應手；自治委員會名義上的自治，實際上的行政化，又使它得不到居民的信任和支持”[5]的尷尬現象。

⒉治理人才缺乏。當前，福安市的社區治理面臨著“兩缺”的局面：一方面缺乏人才，另一方面又缺乏鼓勵人才的機制。在城市社區，由于社區工作人員待遇普遍偏低，使得其工作積極性不高。福安城市社區中“兩委”成員一般為9人，加上其他工作人員，每個社區一般由13—14名工作人員組成。社區主要干部的工資是1400元/月，非主要干部的工資是950元/月。筆者在調查中發現，所在社區財政收入高的社區工作人員的社會保險由社區財政支付，而所在社區財政收入不高的社區工作人員的社會保險則由個人承擔。由于村（居）改社區后，社區工作人員實行全日制工作制，沒有其他經濟來源，因此收入很低。近幾年，雖然相關部門出臺了“從全市優秀村（社區）黨支部書記中選拔鄉鎮公務員”的政策，但政策中要求正職、年齡、學歷等條件使許多長期在社區工作的先進個人難以達到選拔標準。在農村地區，有知識、有文化、有能力的“精英”大量外流，留在農村的大多數是文化水平較低、社區公共事務參與能力較差的老人、婦女及兒童，導致農村社區治理面臨困境。

⒊社會公眾參與度不高。目前，在福安市社區中普遍存在著社會公眾參與度不高的問題。即便是治理效果較好的陽春社區，雖然有一定數量的公眾參與到社區治理中，但人員僅局限于退休職工，形式上以文化娛樂和義務幫扶為主，比較單一。而在“農村社區”，普通村民“失語”的現象尤為嚴重。村民不僅是村級權力的授予者和委托者，也是自主經營的自由主體，但由于村民掌握的信息較少、組織化水平低，使得其在參與公共事務管理中常常力不從心。

（二）考核機制、共建機制不健全

⒈考核機制不健全。目前，福安市黨委、政府多對鄉鎮黨委、政府及街道黨委、辦事處實行目標責任制考核辦法，鄉鎮黨委、政府及街道黨委、辦事處再分解并落實責任到個人。應當說，這種考核辦法在一定程度上有利于促進工作的開展，能夠促使鄉鎮（街道）的領導及工作人員想方設法完成上級部署的各項任務指標。但應看到，鄉鎮黨委、政府及街道黨委、辦事處為此必然會將工作任務分解落實給社區組織，以保證各項任務的完成。在這種行政體制下，鄉鎮黨委、政府及街道黨委、辦事處可能出現的行政擴張現象便成為當下社區治理面臨的困境之一。

⒉共建機制不成熟。共建是社區實現有效治理的重要手段。共建除了要求社區居民主動參與外，還需要政府采取一定的機制將社區資源進行合理整合，以保證社區的長期有效治理。共建的目的是讓更多的社會力量加入到服務群眾的隊伍中，拓展服務的寬度和覆蓋面，從而使人民群眾共享發展成果。但從目前來看，相當一部分駐區單位缺乏對社區服務體系建設的關心和支持，社區居民主動參與的意愿較低，社會組織參與社區治理的頻率不高，而且政府支持力度也不大。筆者在調查中發現，目前，福安市政府每年撥給每個社區的辦公經費是5萬元，但社區實際運轉所需經費在30—50萬元不等，大部分的經費要靠社區自籌。

（三）成果共享有差異

由于受經濟發展狀況、地域差異、發展規模、政策扶持、社區人員結構以及社區服務理念等多方面因素的影響，福安市城鄉社區治理還存在著發展不平衡、成果共享有差異的現象。

⒈在社區建設起步方面，農村地區與城市之間差距較大。城市社區建設已基本實現“居改社區”或者“村改社區”，形成了具有現代治理意義的社區，并且逐漸向構建較為完善的社區服務體系邁進。而“農村社區”的建設還未起步或者還處在萌芽狀態，農村社區治理單元仍然以行政村為主。目前，福安市的城市社區基本建立了一站式服務窗口，通過政府各部門在社區設立的窗口，居民可以享受便捷的服務，這給城市居民生活帶來了極大的便利。而農村地區的居民目前還無法享受這方面的服務，他們辦事依然需要花較長時間坐車到鎮上或者市里的相關部門辦理業務。

⒉在已構建的服務體系當中，仍然存在成果共享不均衡的現象。盡管該市已經普及了九年義務教育，然而由于一些人口相對較少的村莊沒有學校，適齡兒童只能到臨近的村莊或者鎮上的學校就讀。因校車在該市還未普及，許多農村孩子每天不得不乘坐存在安全隱患的摩托車或者“柴三機”上學。此外，該市絕大多數優質教育資源都集中在城鎮，一些村民為了讓孩子接受更好的教育，不得不在城鎮中租房陪讀。關于醫療問題，近幾年雖然該市新型農村合作醫療保險參保率居全市之首，但由于優質的醫療資源都集中在城市，全市病人都集中在城市中僅有的幾所醫院，加上臨近的壽寧縣、柘榮縣、周寧縣以及霞浦縣的醫療水平相對較低，很多病人都前往福安市就醫，因此全市看病難的問題仍然突出。已經建立的醫療服務體系——城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療三者之間由于繳費檔次不同，因而報銷比例也不同。對于健康狀況相對更差的農村居民而言，他們得到的報銷比例是最低的?？梢哉f，現有的醫療保障制度并沒有起到縮小城鄉差距的作用。

⒊資源分配不均衡。從福安市社區治理整體情況來看，各社區在民生保障、享有公共服務資源等方面依然參差不齊，沒有形成統籌兼顧、多方聯動、齊頭并舉、良性平衡的發展局面。在政府財力有限的情況下，該市往往優先解決人口相對集中的城市中心社區的資金問題，而城郊社區或者農村地區的資金問題尚未得到解決或進展緩慢。例如：同樣是經過審批的道路硬化與修復項目，政府承諾承擔70%的費用，但由于資金緊缺，政府只能優先解決地處市中心的東鳳社區的資金問題，而城郊接合部的陽泉社區短缺的資金暫時無法兌現。

四、以共享理念推進社區治理的建議

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，而“共享”是發展的出發點和落腳點。堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，使全體人民在共建共享中有更多獲得感。在共享發展理念中，“共享”是核心，“發展”是基礎，“共建”是手段，“獲得”是目的?！肮蚕怼辈⒉灰馕吨砥涑?，而是“人人參與、人人盡力”，在此基礎上“人人享有”?！皹嫿ㄈ窆步ü蚕淼纳鐣卫砀窬帧笔巧鐣卫淼哪繕?。在社會治理中體現共享理念是人民的期盼，也是黨和政府不懈努力的方向。

（一）營造共建共享環境

以社區服務為依托，鼓勵社區居民、駐區單位、社會組織等社會力量參與社區治理，同時加大對社區工作的宣傳力度，通過多渠道開展社區治理宣傳，努力營造“我為人人，人人為我”的社區治理環境。完善公共服務供給制度，重視公眾需求、吸收公眾意見。在作出重大公共決策前，及時公開對公眾意見的采納情況，提高公眾參與的效能感。社區工作人員應創新工作方式，對駐區企業、居民情況進行詳細摸底，建立檔案，將服務送到家，鼓勵企業為社區提供力所能及的服務，逐漸讓企業、居民了解社區治理動態。社區服務中心應搭建更多、更好的公眾參與平臺，使有意愿參與社區治理的企業、居民成為治理主體中的一員。此外，應加大社會組織的培育力度。為確保社會組織的長期可持續發展，政府可以向社會組織購買一些能夠較好滿足公眾需求的服務。

（二）完善共建共享機制

治理取得成效的核心是治理規則的制度化。首先，要完善考核制度，使考核指標更加科學。其次，明確社區功能定位。社區黨組織應將行政功能與服務功能統一到共享理念中并突出社區服務功能，切實保證為居民服務，使居民真正共享治理成果。第三，提高社區工作人員待遇，保障社區治理水平。第四，在治理機制上，應當打破社區冷漠的藩籬，使社區新居民與老居民之間的關系更加融洽。

（三）促進成果共享

首先，應加強農村地區的社區建設。以臨近幾個村莊為單位重構“農村社區”，在人口相對集中的區域設立社區服務站，為臨近幾個村莊提供同城里居民一樣的公共服務，如法律援助、文化娛樂、青少年活動中心、醫療保健等?？梢詣撧k有農村特色的窗口，如“三留守”關愛、農業技術推廣、傳統文化傳承與保護、農產品銷售等。對于治理人才缺乏的“農村社區”，可以借助“三支一扶”政策，引進人才，提高“農村社區”的治理水平。其次，均衡城鄉共享資源。以社區服務站和村、小區服務點為依托，構建相互配套的服務體系，為資源共享、發展共享、成果共享提供條件。關注城鄉民生需求，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，建立更加公平、可持續的社會保障制度，使居民在共建共享中有更多的獲得感。

【參考文獻】

[1]新華社.授權發布：中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報[EB/OL].新華網，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/29/c_1116983078.htm.

[2]俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000.

[3]湯淼.言語社區理論初探[J].科技咨詢導報，2007，（07）.

[4]顧永紅，向德平，胡振光.“村改居”社區：治理困境、目標取向與對策[J].社會主義研究，2014，（03）：107-112.

[5]張靜.基層政權：鄉村制度諸問題[M].浙江人民出版社，2000.

（責任編輯：劉亞峰）