我國水資源資本化實現的基礎、路徑與方式

張莉莉+黃耀文

摘 要：我國水資源資本化的實現已具備可行性基礎，較為系統的水法體系為之提供了法律依據，而現有實踐推進了水資源資本化的進程，國外相關實踐也予以了有益借鑒。但同時也存在某些阻滯因素，如水資源的權利價值、經濟價值和生態價值被忽略，水資源市場調節機制的作用被弱化，等等。在此背景下，應當以水的資源化、水資源的權利化以及水資源的產業化為基礎，通過水資源與資本市場的有效結合，建立多層次的、多元化的水資源資本市場體系，包括水銀行、水股票、水基金、水期權、水期貨在內的多元化實現形式，以期對我國水資源資本化的實現有所裨益。

關 鍵 詞：水資源；資本化；水資源市場

中圖分類號：D922.66 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0121-08

水是生命之源，是生態環境的基本要素，也是人類賴以生存的基本條件。作為基礎性資源，水資源在國民經濟中占有重要地位。然而，隨著人口的增長和工業的發展，用水量激增，水污染加劇，水資源危機日趨嚴重。世界各國政府已充分認識到水資源問題的嚴峻性，并致力于通過政策和制度改革緩解日益嚴重的水資源問題。1993年9月，世界銀行歷史性地提出將水作為一種經濟商品經營及加強水資源管理。同時，各國水資源管理的實踐也表明，市場機制可以有效應對水資源稀缺問題。目前，我國水資源市場化改革也在積極推進中。我國2002年《水法》、2007年《物權法》、2008年《水許可與水資源費征收管理條例》《水量分配暫行辦法》《取水許可管理辦法》、2012年《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》及其他相關規范性文件的頒布和實施為水資源市場化提供了充分的保障。雖然我國水資源制度建設日漸系統化、體系化，但仍存在諸多問題。就水資源的資本化而言，尚未形成成熟的資本平臺以及相應的規范、有效的制度體系。國內學者的相關研究較為分散，對水資源資本化的相關法律問題尚缺乏深層次的挖掘和體系化的建構。因此，筆者以水資源資本化的實現為主題，不局限于環境法視閾，而是從民商法、經濟法的視角探討我國水資源資本化的可行性、阻滯因素、實現路徑及其方式等問題。

一、水資源資本化實現的現有基礎和阻滯因素

（一）水資源資本化實現的現有基礎

我國水資源資本化實現機制的建構已具備一定的可行性基礎。首先，現有水資源保護法律和政策為水資源資本化的實現提供了依據。例如：2006年《取水許可與水資源費征收管理條例》為水資源資本市場的發展奠定了制度基礎。2007年《國家環境保護“十一五”規劃》提出：“通過運用市場化機制和實行城市污水、生活垃圾處理收費等方式吸納社會資金來解決”，為水資源資本化的實現提供了政策依據。其次，現有的水資源市場化實踐為水資源資本化的實現積累了經驗。目前，我國水資源市場化實踐主要表現為水權交易，包括初始水權的市場分配、地方之間的水權交易、部門之間的水權交易、用水個體戶之間的水權交易以及水銀行等。實踐中，2000年東陽——義烏的水權交易、2001年甘肅張掖市洪水河灌溉區的水票交易、2003年黃河水利委員會會同內蒙古、寧夏自治區水利部門在寧夏青銅峽灌區、內蒙古黃河南岸自流灌區開展的水權轉讓試點等都為水資源的資本化奠定了實踐基礎。2007年水盈環球基金、動力水資源基金以及2008年華禹水務產業投資基金的推出也意味著我國水資源資本化的實踐已進入探索和逐步發展階段。再次，從國外相關實踐來看，水資源資本化正在逐步推進之中，也積累了有益經驗。1997年誕生并迅速在全球流行的天氣衍生品已經有了水期貨的痕跡。①2000年，首支專門投資于水行業的主題式基金——百達全球水資源基金在歐洲發行，主要投資于水供給和處理、相關科技創新以及環境服務等四個子行業。

實際上，水資源資本化是對原有水資源配置制度的創新。在水資源資本化運作過程中，國家壟斷配置水資源的傳統模式得以改變，企業、個人將作為市場主體參與到水資源的配置與交換之中，由此形成了風險轉移、價格公平、交易成本降低、交易安全性增強等不同于傳統配置模式的優勢。由于資本市場具有相對發達和公平的利益傳導機制，直接連接水資源供給與水資源需求，使得水資源配置具備直接性和高效性。因此，水資源資本化能夠在很大程度上推進水資源配置的市場化改革。正如有學者所言，如何用市場化的方法解決水資源管理問題和水務行業的發展問題將會成為人們關注的焦點，建立“水銀行”和水務行業實施金融化可能是解決問題的路徑之一。[1]

（二）水資源資本化實現的阻滯因素

盡管水資源資本化實現機制的建立已具備一定基礎，但在觀念和制度層面仍存在阻滯因素。首先，水資源忽略了社會和公民的權利價值。水資源的重要性毋庸置疑，一方面，水資源的所有權屬于國家，其使用、占有甚至處分則由社會組織和公民個體完成；另一方面，這也意味著社會和公民應當享有有關水資源的權利，而這些權利可以上升到生存權的角度。所謂生存權，是指國民享有最低限度的維持健康與文化生活的權利，即國民享有的能過人那樣的生活、能享有人的尊嚴的權利。[2]從這個意義上說，水資源權也應當歸屬到生存權的范疇，但對這一點的認知不足以直接反映在水資源立法層面。我國《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其它公害?！钡@一規定沒有明確國家履行義務的方式、違反義務的法律責任等事項。在包括《水法》和《水污染防治法》在內的水資源立法中，重權力輕權利的特征較為突出。例如：立法沒有明確規定國家在行使以上權力給公民的生存權造成危害時應承擔的法律責任，也并未確立公民生存權性質的水資源權利，尤其是沒有使之具體化、可操作化并成為法律上的權利，導致權利與責任的相關規定缺乏，公民的合法權益無法得到保障。[3]其次，《水法》并未重視水資源的經濟價值和生態價值。在現行經濟體制下，無論是經濟價值還是生態價值的實現都需要合理的市場機制，而市場機制發揮作用的前提是建立明晰的水資源權屬制度，但目前我國水資源的產權界定仍存在不足，在管理方面還存在著行政管制的計劃意識。這種制度上的“粗糙”直接導致我國水資源經濟價值的實現存在障礙，也間接地導致無法充分彰顯和保護水資源的生態價值。再次，水資源市場調節機制的作用被弱化。純粹的市場調節機制使水資源的配置缺乏效率，因此需要政府采取有效的措施干預水資源的生產和消費。由于有限理性的存在，政府干預亦有失靈現象。例如：在環境決策上，信息獲取的不全面、“近視效應”等諸多制約因素往往會導致政府決策失效；在水資源及其制度供給上，合理確定社會對水資源需求的數量，提供水資源及其制度的政府機構規模和對這些機構進行績效評估方面也較為困難。

二、水資源資本化實現的演進路徑

（一）實現水資源資本化的邏輯分析

作為一項系統性和長期性工程，水資源資本化與水資源的市場化有著密切聯系。所謂市場化，是指資源配置從政府方式向市場方式的轉化，是市場機制對資源配置的作用持續增大，經濟對市場機制依賴程度不斷加深，市場體制逐步從產生、發展到成熟的演變過程。[4]水資源的市場化是指在水資源的分配、交換等資源配置過程中，政府的直接干預不斷減少、市場的自發調節作用逐漸增強的過程。[5]而水資源的資本化是以政府水資源管理部門、金融機構、能源企業和水權所有者為主體，以水資源實體、水權以及以水和水權為標的的金融產品作為對象，以相對成熟的資本市場和金融體系作基礎，為解決水資源短缺、水污染等諸多水資源問題提供新的思路。[6]筆者認為，作為水資源市場化發展到一定階段的高級形式，水資源的資本化是以水的資源化、水資源的權利化以及水資源的產業化為基礎的。

首先，應明確水的資源化屬性。除去海水、洪水和氣態水之外，水能夠滿足人們的某些需要，因而具有經濟價值；能夠被占有，因而具有可控性；同時，水不能被毫無代價、毫無止境地占有和利用，因而水又是稀缺的?；诮洕?、可控性和稀缺性這三項特征，筆者認為，水是一種資源，是具有使用價值和經濟價值的資源。由于資源總是趨于稀缺的，因而應當對水資源予以保護和有效利用，而市場化機制則是提高水資源利用率和實現水資源優化配置的有效手段。其次，在水資源的市場化過程中，必須對水資源的相關權利予以界定。水資源市場化的核心是水資源的權利化，即通過明晰水資源權利，建立有關水資源所有權、使用權以及收益權的制度體系，形成與我國經濟和社會發展相適應的水資源權屬管理制度。其中，主要涉及到四個方面的問題：第一，關于水資源權利主體。我國《水法》第3條規定：“水資源的所有權由國務院代表國家行使?！钡珜嵺`中，地方政府卻作為水資源國家所有權事實上的行使主體進行運作。因此，應在《水法》中明確國務院及地方政府均可以成為國家所有權的行使主體。除國家之外，水資源所有權主體還應包括集體即農村集體經濟組織。水資源集體所有權的法律性質屬于“總有”?！翱傆小彼袡嗟男惺故艿郊w的制約，“總有”成員按照“平等自愿，決議一致”的原則行使所有權，“總有”成員對水資源享有收益權。第二，關于水資源權利客體。這主要涉及到可交易水權范圍的界定。水資源以價值和用途為標準可分為環境用水和經濟用水。這一區分是“平衡水資源環境價值和經濟價值的關鍵步驟”。[7]對于環境用水，應限制或禁止對公共利益、生態環境或第三者利益可能造成重大影響的水權進入交易領域。對于經濟用水，原則上不允許生活用水即居民用水和畜用水進入交易領域，允許農業用水、工業用水和娛樂性用水進行交易。第三，關于水資源權利內容。這主要涉及到水資源所有權法律制度、水資源使用權法律制度的建構和完善，即建立以水資源權許可、有償獲得以及交易為核心，包括水資源權市場配置和交易機制、水權運營經濟補償機制等在內的制度體系。第四，關于水資源權利救濟?？梢詮膬蓚€方面考慮：一方面是從物權法的角度研究持有者權利救濟問題，完善作為準物權的水資源權利救濟體系；另一方面是從《水法》的角度研究持有者權利保護問題，完善水資源生態補償制度。再次，關于水資源的產業化。在水資源權利化的基礎上，圍繞水權交易產生的諸多涉水事務，將會形成一個較為龐大和復雜的水資源產業鏈。例如：給排水、工業用水、居民用水、污水處理產業。農業灌溉、防洪、防旱、跨流域供水產業。節水、護水、修復生態、水循環經濟產業，等等。隨著市場化的深入，新型水資源產業也將興起，如水資源金融產業、水資源服務業、功能水產業，等等。

（二）水資源資本化的實現路徑

水資源資本化的實現路徑在于資源與資本市場的結合，其關鍵在于建立包括公開資本市場和非公開資本市場在內的資本市場。市場調節機制是一種具有自動調節功能、比較理想的調節機制，可以保障水資源有效合理的開發和利用，因此，應建立具有獨立性的資本市場，減少政府不必要的干預，使資本市場能夠發揮其應有的作用，從而適當分離水資源的所有權和經營權，最終實現水資源資本化的目標。水資源資本化的市場框架是一個由幾大體系密切關聯、高度藕合組成的多層次的系統，其大致框架如下圖所示。

首先，建立多層次的水資源資本市場體系。主要體現在兩個方面：一是市場覆蓋面的多層次性。即水資源資本市場應覆蓋水資源的開發、交易轉讓、治污保護等不同階段，從而使不同的投資者能夠選擇適合自己資本需求的資本市場；二是資本工具的多層次性。即充分開發并利用有效的資本工具，根據水資源開發、利用、保護等階段的實際情況，使用不同的資本工具。例如：在水資源的投資開發、治污環保方面可以使用水股票、水基金的方式予以資本化運營，水權交易轉讓則可以適用水期權、水期貨的方式予以資本化經營。其次，建立多元化的資本市場體系。水資源資本化是一個復雜的系統工程，這一系統工程的建設需要建立多方調節機制。作為典型的公共產品，水資源的資本化運作需要綜合運用市場調節機制、政府調節機制和社會制衡機制，這樣，才能收到良好的效果。其中，水資源資本化的政府調節機制主要是指政府以監管者的身份通過宏觀調控的方式對水資源資本化進行宏觀指導，控制和避免資本風險，減少和消除資本市場中的投機行為。水資源資本化的社會制衡機制則是指公民個人和以獨立的第三方機構為主的社會組織以公眾監督、公眾參與等形式來監督水資源資本化的運作過程，關注水資源產品的質量和社會功能性。[8]

三、水資源資本化實現的主要方式

如前文所述，水資源資本化即通過資本工具、經濟工具等杠桿的運用，實現水資源生態價值、經濟價值和社會價值的最大化，其實現形式具有多元性，如水銀行、水股票、水基金、水期權、水期貨等。

（一）水銀行①

水銀行作為推行水資源市場化配置的有效手段，具有促進節水，[9]滿足市場、經濟和自然資源需求[10]的優點，因而在美國尤其是美國西部得到了廣泛應用。例如：建立于1996年的亞利桑那州水銀行有權購買州領域內科羅拉多河的富余水量，并按有關法律規定存放起來以備其他需水人利用；建立于1991年的加利福尼亞州水銀行逐漸由水權買賣雙方的信息交換場所發展成為較為完善的銀行體制，等等。其運作過程可以作如下表述：首先，水銀行發布買方和賣方所提供的需水信息和供水信息，并對雙方可交易水權的真實性和合法性予以資格審查；其次，水銀行召集買賣雙方進行協商以確定交易標的物、交易水量、交易價格、結算方式、風險負擔以及違約條款等事項，買賣雙方根據交易合同辦理交割和結算業務；再次，水銀行對水權轉讓協議登記備案，并公告買賣雙方水權轉讓的時間、水量、水質、期限等內容，以便于公眾監督。在這個過程中，還需要建立若干制度以保障水銀行的良性運行。

其一，政府對水銀行的統一管理。從國外實踐來看，水銀行往往由政府統一集中管理，如美國加州水銀行就是一個由州水資源委員會管理的，促進水資源在余缺雙方之間進行管理的中間機構。而政府參與和主導對于水銀行機制的良性運行具有重要作用，有利于降低買賣雙方的交易成本。來自政府的財政支持也可以為用途單一、投資巨大、資金回收周期較長的水銀行建立及持續運行提供重要保障。因此，我國水銀行建立后，應當由相關水資源主管部門統一管理，其形式可表現為在政府宏觀調控下由企業具體運作，其主要職責應定位為交易合同文本的制定、合同的執行和監督以及水銀行潛在市場風險的防范和監管。

其二，交易價格的確定。國際上關于水銀行交易價格的確定有清算所制、固定價格制和拍賣制三種模式，①三種模式各有利弊。②在我國水銀行實施初期，可以固定價格制為主，同時允許交易價格在一定幅度內上下浮動，即由水銀行與買水方和賣水方根據固定價格通過協商確定買入價格和賣出價格，簽定買水與賣水合同。一般來說，固定價格由水資源價格和運行支出兩部分構成，既要體現受水地區水資源供求情況，也要包括輸水成本、項目管理成本等內容。

其三，交易外部性的消除。盡管水銀行交易發生在買賣雙方之間，但也有可能對第三方造成經濟、生活乃至生態環境等方面的負面影響，如對農業產生的外部性，包括由于回流變少而對生態環境產生的外部性，因地點和用途改變而產生的外部性等。而外部性問題是水銀行成功運作的最大障礙。對于如何采取措施矯正或消除這一外部性，可借鑒美國加州水銀行的做法。該水銀行有一個專門的審核委員會對每一個提供水權轉讓的售水方進行嚴格審查，以確保水銀行購水行動的正確性。③[11]

（二）水股票和水基金

水股票是水資源類公司為籌集資金而發行給各個股東作為持股憑證并借以取得股息和紅利的一種有價證券，也是水資源資本化運行的重要形式。一方面，通過水股票的發行，水資源類企業籌集社會上的閑散資金并將其轉變為巨大的生產資本以克服水資源類企業投入大、成本高的弊端。同時，水股票的發行還能夠起到分散投資風險的作用，且當水資源類企業經營狀態良好時，水股票的發行還能收到企業資本增值的效果。另一方面，水股票的發行使得中小投資者能夠通過購買水股票參與水資源類企業的投資并獲取資本增值，而大的投資者可通過購買水股票實現參股或控股及購買、兼并股份公司的目的，從而實現生產要素的重新組合并進一步提高水資源類企業的經營效益。

水基金是指通過公開發售水資源類基金份額募集資金，由管理人基于基金份額持有人的利益管理和運作資金的一種利益共享、風險共擔的集合投資方式。作為一種新型的投資工具，水基金將眾多投資者的小額資金匯集起來進行組合投資，使投資者間接地參與水資源領域的投資，從而在拓寬中小投資者投資渠道的同時，也為水資源類企業在證券市場上籌集資金創造了良好的融資環境。關于水基金的運作機制，包括水基金管理人、托管人，水基金的運作方式和程序、水基金份額持有人權利行使等，應依據《證券投資基金法》相關規定進行。

（三）水期權、水期貨

Michelsen和Young在1993年提出了水期權這一概念，認為水期權是一種標準化的合約或協議，規定了期權買方有權在未來的某一特定時間內以某一特定價格從賣方處購買某一定量的水。[12]其中，期權買方僅僅購買了水資源的使用權，只有執行該期權時才能獲得實物水資源；期權賣方有義務在買方要求執行期權時按契約規定的價格出售定量的水。[13]在實踐中，美國加利福尼亞南加州大都市水區（MWD）最早引入了多種期權契約用于規避干旱年水資源供給的風險。①[14]

目前，我國的水期權交易尚處于嘗試階段。由于水期權交易具有提高水資源配置效率，降低由于水權價格波動產生的供水風險、節約交易成本等諸多功能，水期權必然隨著水資源市場化改革的深入而成為水權交易的重要形式?；谖覈Y源分布不均勻、經濟發展不平衡且水資源流動性和不易運輸的特點，可以流域為單位，在流域內統一建立一個水期權交易所，其職責主要包括：[15]為水期權交易雙方提供交易場所，公開全流域水期權交易信息，依法組織水期權交易；制定水期權交易的有關交易規則和規章制度；審核水期權交易主體的資格、交易條件以及水期權交易合同；維護水期權交易秩序，監管各種違反公平原則及交易規則的行為，使交易公平有序地進行。該流域水期權交易雙方在持有該流域取水許可證并保證將所購買的水權用于水期權交易所規定用途的條件下，通過各自的經紀人在交易所中買入或者賣出水期權。

水期貨是指期貨交易場所統一制定并規定在將來某一特定的時間和地點交割一定數量水資源的標準化合約。到目前為止，水期貨還未出現在我國期貨交易所中，但在國外水期貨交易已開始起步。例如：自2014年3月澳大利亞的Waterfind在線市場營業以來，已有價值160萬澳元的1650億升水期貨合同在這個市場上完成了交易。正如水資源問題權威、哈佛大學環境工程教授、前世界銀行執委約翰·布里斯科指出的那樣：“就像其它期貨市場一樣，水市場也有很大的不穩定性。期貨市場……往往是買賣雙方更有效地管理風險的一個非常重要的工具?！盵16]在全球水資源日趨緊張的形勢下，通過水期貨交易能夠規避水市場的價格波動風險，從而促使水資源的優化配置。在我國水資源市場化改革逐漸深入的情況下，水期貨交易也必將成為水資源資本化實踐的重要組成部分。

綜上所述，在水資源資本化實現的制度設計中，需要反復平衡和考量的是如何通過對相關制度規則的梳理，既保證市場活力從而達到水資源優化配置的目的，又保證良性的市場秩序從而滿足公共利益的訴求。對于這一問題的回答，不能僅僅從行政法或者環境法的角度出發，還必須從民商法和經濟法的角度予以思考。水資源資本化的實現并非一蹴而就，而是水資源市場化發展到一定階段后的高級形式，其應當以水的資源化、水資源的權利化以及水資源的產業化為實現基礎，以建立多層次的、多元化的水資源資本市場體系為實現路徑，以水銀行、水股票、水基金、水期權、水期貨等為實現方式。

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（責任編輯：苗政軍）