我國冷鏈物流公共政策目標體系初探

高一蘭

（ 三亞學院 財經學院，海南 三亞 572022）

我國冷鏈物流公共政策目標體系初探

高一蘭

（ 三亞學院 財經學院，海南 三亞 572022）

我國冷鏈物流近年來發展迅速，國家出臺大量有利于冷鏈物流發展的政策，使冷鏈物流深入社會經濟發展多個領域，成為實現一些公共政策目標的重要政策措施。通過對冷鏈物流相關政策文本的梳理，總結出三農發展、產業升級、民生改善和區域經濟發展等四個冷鏈物流公共政策目標。在此基礎上，繼續總結資金、稅收、技術和土地等四項促進冷鏈物流發展的政策保障，構建由冷鏈物流公共政策目標和促進冷鏈物流發展的政策保障共同組成的冷鏈物流公共政策目標體系，以及提出冷鏈物流公共政策首要促進三農發展、政府職能重在營造良好政策環境、政策重心需轉向提供更多元的政策保障等政策建議。

冷鏈物流；公共政策；目標；體系

我國冷鏈物流（cold chain logistics）最早起步于20世紀50年代，但直到1982年《食品衛生法》的頒布才在一定程度上推動了冷鏈物流發展。在隨后的20年里，由于市場供給始終小于需求，其發展速度十分緩慢。冷鏈物流近年來得以快速發展的原因在于政策環境的改善，隨著政府對冷鏈物流重視程度加大，中央及各大部委陸續頒布大量有利于冷鏈物流發展的政策，支持冷鏈物流深入社會經濟發展多個領域，成為實現一些政策目標的重要政策措施。本文從近年來國家頒布的政策文本中梳理出有關冷鏈物流發展的公共政策，由此構建冷鏈物流公共政策目標體系，為思考冷鏈物流發展及相關政策的制定提供有歷史價值的參考。

一、冷鏈物流公共政策的定義

冷鏈物流公共政策應是反映冷鏈物流內涵和公共政策表現兩個概念內容的綜合。從冷鏈物流內涵來看，2001年國家標準《物流術語》對冷鏈物流的定義是“保持新鮮食品及冷凍食品等的品質，使其在從生產到消費的過程中，始終處于低溫狀態的配有專門設備的物流網絡”；2006年又將冷鏈物流配送對象從“新鮮食品及冷凍物品”擴展到“物品”。王之泰(2010)則將冷鏈物流網絡內容具體化為“生產制造、流通、物流、應用和消費過程中使用的鏈式低溫保障系統”。從公共政策表現看，公共政策是指以政府為主的公共機構在一定時期為實現特定的目標，通過政策成本與政策效果的比較，對社會公私行為所做出的有選擇性的約束和指引，通常表現為一系列的法令、條例、規定、規劃、計劃、措施、項目等(吳鳴，2004)?；谏鲜隼滏溛锪鞯膬群葑兣c公共政策的含義，筆者將冷鏈物流公共政策定義為：一個國家與冷鏈物流發展相關的所有公共政策，主要包括政策目標、政策類型和政策措施。

二、冷鏈物流公共政策目標

公共政策目標是指有關主體為解決社會公共問題而采取政策行為所要達到的目標、指標和效果。在我國與冷鏈物流相關的政策中，冷鏈物流公共政策目標呈現多元化特征，涵蓋三農發展、產業升級、民生改善和區域經濟發展等多個領域。筆者采用歷史文獻法，收集近年來我國與冷鏈物流發展相關的政策文本90余份，從中歸納出我國冷鏈物流公共政策的主要目標。

（一）三農發展

冷鏈物流在國家三農政策中出現的頻次最多，促進三農發展也成為冷鏈物流公共政策最主要的目標。

1.提高農產品流通效率，建設安全高效的農產品市場體系

發展冷鏈物流是降低農產品特別是生鮮農產品在流通和倉儲等環節交易成本的重要手段。2012年12月31日，中共中央、國務院頒發《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，提出要“健全覆蓋農產品收集、加工、運輸、銷售各環節的冷鏈物流體系”，作為提高農產品流通效率的重要舉措。2014年2月27日，商務部會同農業部等13個部門頒發《關于進一步加強農產品市場體系建設的指導意見》，明確指出要通過培育重點品種農產品冷鏈物流集散中心和開展農產品冷鏈示范工程等方式建設“高效暢通、安全規范、競爭有序的農產品市場體系”。2016年4月21日，國務院辦公廳頒發《關于深入實施“互聯網+流通”行動計劃的意見》，將“突破農產品冷鏈運輸瓶頸”作為深入推進農村電子商務發展的重要措施。

2.轉變農業發展方式，促進農業轉型升級

2008年10月12日，中國共產黨第十七屆中央委員會三次會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出將“加快建設現代糧食物流體系和鮮活農產品冷鏈物流系統”作為積極發展現代農業的必要條件。國務院辦公廳2015年11月9日頒發的《關于促進農村電子商務加快發展的指導意見》和國務院2016年10月20日頒發的《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》中都提出要將健全冷鏈物流體系作為促進農村電子商務發展和產業融合的重要手段來推動農業升級。2016年5月4日，農業部頒發《關于加快推進漁業轉方式調結構的指導意見》，提出通過“支持開展水產品現代冷鏈物流體系平臺建設，提升從池塘、漁船到餐桌的水產品全冷鏈物流體系利用效率”來轉化漁業發展方式來優化漁業產業結構，以此促進傳統農業發展。

3.提高農業組織競爭力，包括農產品連鎖經營，供銷社升級和農業規?；洜I等

2005年4月4日，商務部、財政部、稅務總局聯合頒發《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》，提出將在大型農產品物流配送中心建設冷藏和低溫倉儲、運輸為主的農產品冷鏈系統，并作為農產品連鎖經營的試點項目實行加速折舊等支持政策。2009年11月17日，國務院頒發《關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》，提出要支持供銷合作社開辦的農產品批發市場升級改造和功能提升，以此增強倉儲運輸、冷鏈物流能力，從而推進供銷合作社現代流通網絡建設。2015年6月2日，財政部頒發《農業綜合開發推進農業適度規模經營的指導意見》，提出要“支持農業產業化龍頭企業發展倉儲及冷鏈物流設施，向鄉鎮和農村延伸生產營銷網絡”，以此完善農業社會化服務支撐農業適度規模經營，實現農業生產和銷售組織形式的改變。

（二）產業升級

實施產業政策的目的在于對各產業發展狀況進行主動調整，使之符合國家實現宏觀經濟管理和經濟發展戰略的需要[4]。近年來，政府越來越重視冷鏈物流發展在產業升級過程中的重要作用，產業范圍除上文提到的農業外，還涵蓋物流業、食品工業和餐飲業等產業。

1.冷鏈物流發展從不同維度促進物流業升級政策目標的實現

2009年3月10日，國務院頒發《物流業調整和振興規劃》，提出將冷鏈物流發展作為推動物流業振興的重點領域和重點工程，并以技術支撐和專項規劃作為其發展保障。2012年12月1日，國務院頒發《服務業發展“十二五”規劃》，提出將冷鏈物流運輸業規劃為重點發展的服務業，把推進兩岸冷鏈物流產業合作試點項目建設作為共同提升兩岸物流業的國際競爭力的重要手段。交通運輸部2013年6月6日發布的《交通運輸部關于交通運輸推進物流業健康發展的指導意見》和國家發展改革委、財政部等十部委2014年12月26日聯合發布的《關于進一步促進冷鏈運輸物流企業健康發展的指導意見》中都提出了以冷鏈物流發展促進運輸物流業規?；?、標準化和信息化建設的具體政策措施，并從行業監管、財稅政策支持和發揮行業協會作用等方面為冷鏈物流發展提供政策保障。2014年6月3日，交通運輸部發布《關于推進港口轉型升級的指導意見》，將開展冷鏈物流業務作為完善港口功能體系，發展現代港口業的重要措施；2014年11月18日，國家發改委、交通部、商務部、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局及國家標準委聯合頒發《關于我國物流業信用體系建設的指導意見》，提出將冷鏈物流領域作為開展物流產業信用建設的試點，為全面推進物流信用體系建設提供示范效應。2016年7月29日，國家發改委頒發《“互聯網+”高效物流實施意見》，提出要加快物流信息化發展，以加強智能冷鏈物流基礎設施和能力建設為手段促進物流配送的信息化程度，并加大政策扶持力度。

2.冷鏈物流發展是食品工業、餐飲業升級的重要政策措施

2006年11月22日，國家發改委、科技部、農業部共同發布《全國食品工業“十一五”發展綱要》，提出要將冷鏈技術作為食品工業重點突破的關鍵技術，將冷鏈設備開發作為食品裝備制造業發展的重要手段。2017年1月5日，國家發改委、工業和信息化部聯合頒發《關于促進食品工業健康發展的指導意見》，提出進一步將“健全食品冷鏈物流建設和運行標準，提高冷鏈物流效率和水平”作為促進加強食品工業產業鏈建設，優化產業升級的重要手段。2014年5月27日，商務部發布《關于加快發展大眾化餐飲的指導意見》，提出要支持企業建設冷鏈與配送系統，以此提高餐飲業的大眾化供應能力，推動餐飲業轉型升級。

（三）民生改善

由于民生覆蓋范疇比較廣泛，這里僅就價格穩定、保障農產品供應和促進公共衛生事業發展等與冷鏈物流發展密切相關的方面進行探討。

1.維持價格穩定和農產品供應

價格穩定目標和農產品供應目標具有同一性的特點，價格穩定是保障農產品供應的前提，其商品對象主要是蔬菜和口糧。2008年2月2日，商務部頒發《關于做好農村市場節日供應工作的緊急通知》，提出將充分發揮冷鏈系統的功能作為保證農村市場節日商品供應的重要措施。2010年8月27日，國務院頒發《關于進一步促進蔬菜生產保障市場供應和價格基本穩定的通知》，提出將“推進農產品冷鏈物流發展，推廣節能環保的冷鏈運輸車輛及相關配套設備”作為促進蔬菜生產，保障市場供應和價格基本穩定的重要手段。2011年5月10日，國家發改委頒發《關于完善價格政策促進蔬菜生產流通的通知》，提出將控制蔬菜冷鏈物流中的冷庫用電價格作為扶持蔬菜生產和維護菜價穩定的手段。國務院辦公廳于2013年1月頒發的《降低流通費用提高流通效率綜合工作方案》中也有同樣的內容。2012年8月24日，國家糧食局頒發《關于進一步推進主食產業化增強口糧供應保障能力的指導意見》，明確提出要支持建設立體化的主食冷鏈物流配送體系試點，以此實現主食產業化工程，最終增強口糧的供應和保障能力。

2.保證公共衛生

公共衛生是冷鏈物流發展最早的政策目標，至今仍是其發展的主要目標和保障民生的重要手段。冷鏈物流的配送和保障對象也經歷從了從藥品、肉類蔬菜等生鮮食品、糧食到廣義農產品的發展歷程。在上個世紀90年代，冷鏈物流發展的主要目的是保障我國免疫工作順利進行。1997年12月5日，國務院辦公廳頒發《中國營養改善行動計劃》，對肉類食品冷鏈化程度給予高度重視，認為發展冷鏈物流是提高食品質量和預防傳染性疾病的重要手段。2001年8月23日，國家經貿委、交通部、衛生部、國家環境保護總局、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局等部門聯合頒發《關于進一步做好“三綠工程”工作的意見》，指出要在運輸方式上對冷卻肉實行冷鏈運輸，在銷售方式上對生鮮食品進行冷鏈配送，以此達到建立無污染流通網絡和確保食品安全的銷售網絡體系的目的。2014年1月23日，農業部頒發《關于加強農產品質量安全全程監管的意見》，擴展了冷鏈物流保障的產品范圍，提出要以“大力發展農產品產地貯存保鮮冷鏈物流”的方式加強農產品質量監管能力。2017年2月14日，國務院頒發《十三五”國家食品安全規劃》和《“十三五”國家藥品安全規劃》，明確了冷鏈物流在食品和藥品安全問題上的重要作用，提出以促進冷鏈物流發展保證食品和藥品安全的政策措施，包括通過加強冷鏈物流基礎設施建設和提升冷鏈物流管理標準與管理水平等方式開展食品安全師制度；通過檢查冷鏈貯運等重點環節增強食品和藥品流通過程的監管能力；通過重點支持研發冷鏈裝備關鍵技術增強食品和藥品安全風險評估能力等。

（四）區域經濟發展

由于我國區域經濟發展不均衡，政府還會將冷鏈物流發展作為平衡和促進地區經濟發展的重要政策措施。2002年12月26日，農業部頒發《關于加快西部地區特色農業發展的意見》，提出要將加強冷鏈設施建設作為西部地區特色農業良種開發和新技術推廣的重要手段，并以此推動西部地區特色農業發展。2010年10月17日，國務院辦公廳頒發《關于進一步支持甘肅經濟社會發展若干意見重點工作分工方案的通知》，提出將推動農產品冷鏈物流發展作為夯實甘肅農業發展基礎，消除基礎設施瓶頸的重要手段。2015年11月4日，國家發改委、科學技術部、人力資源和社會保障部等部門聯合頒發《關于促進東北老工業基地創新創業發展打造競爭新優勢的實施意見》，提出將“加強農產品全程冷鏈物流體系建設”作為推動東北地區農產品銷售實現線上線下融合發展的政策措施，并以此打造區域智能化農業經營體系。2016年11月1日，國家郵政局頒發《關于加快長江經濟帶郵政業發展的指導意見》，提出要將大力發展冷鏈物流作為實施創新驅動，推動郵政業融合發展，更好服務于長江經濟帶發展的重要舉措。

三、冷鏈物流公共政策目標體系

在冷鏈物流公共政策作為重要的政策措施保證特定政策目標實現的同時，國家出臺專門政策為冷鏈物流發展提供資金、稅收、技術、土地等方面的保障，體現在國務院、財政部、商務部、國家開發銀行、農業部等部門頒發的系列政策中。2005年1月1日，國務院頒發《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》，提出將鮮活農產品保鮮與物流配送及相應的冷鏈運輸系統技術作為我國科學技術發展的優先主題，并從財稅、知識產權保護、金融等方面給予支持和保障。2009年9月23日，財政部頒發《新農村現代流通服務網絡工程專項資金管理辦法》,提出將以專項資金支持農副產品冷鏈物流系統建設。2007年8月3日，商務部、國家開發銀行共同頒發《關于進一步推進開發性金融支持流通業發展的通知》，提出對連鎖企業和物流企業的冷鏈設備的購買、建設、升級和改造給予貸款支持。農業部2011年1月18日頒發的《農業部辦公廳關于做好“十二五”農業利用國外貸贈款工作的意見》和商務部2012年6月18日頒發的《商務部關于鼓勵和引導民間資本進入商貿流通領域的實施意見》中都提出要將支持冷鏈物流發展的資金來源拓展至國外貸贈款和民間資本。2017年1月5日，中共中央、國務院頒發《關于深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，提出要建立支持農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設的農村發展用地保障機制。

綜上所述，冷鏈物流公共政策目標和促進冷鏈物流發展的政策保障共同構成了我國冷鏈物流公共政策目標體系。如圖1所示，我國冷鏈物流公共政策目標重在促進三農發展、產業升級、民生改善和區域經濟發展，政策措施體現在國家出臺的34個政策文本中；國家政策從資金、技術、稅收、土地等方面為冷鏈物流發展提供政策保障，主要體現在國家出臺的6個政策文本中。本文構建的冷鏈物流公共政策目標體系共涵蓋40項國家政策，冷鏈物流發展在我國社會經濟發展中的地位可見一斑。

圖1 冷鏈物流公共政策目標體系

四、發展冷鏈物流的政策建議

（一）改變發展觀念：冷鏈物流公共政策首要促進三農發展

早在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中就提出了科學發展觀的理念，該理念強調改變以往過于重視經濟增長速度的發展方式，提出以人為本、創新發展和可持續發展三大發展目標，而“促進城鄉區域協調發展”是體現科學發展觀本質最重要的內容之一。在經濟新常態下，冷鏈物流公共政策仍將重在促進三農發展，即農民增收、農業升級和農村繁榮。同時，由于冷鏈物流體系建設需要極高的資金和技術投入，僅靠農村和農民自身的資金和技術能力很難建立完善的冷鏈物流體系，政府應該繼續加大對農產品冷鏈物流發展的扶持力度。

（二）轉變政府職能：為冷鏈物流發展營造良好的政策環境

政府管理模式在很大程度上決定了政府職能對經濟主體的影響。國家“十二五”和“十三五”規劃綱要中均提及關于政府減少微觀經濟活動干預和完善科學民主決策機制的政策條款，并強調政府的主要職能在于社會管理和公共服務。政府職能的轉變意味著國家政策要為冷鏈物流發展持續提供良好的法制和信息環境。特別在非涉農冷鏈物流發展上，政府更應逐漸弱化對市場的干預程度。推動建立完善的冷鏈物流市場體制應是冷鏈物流公共政策的主要目標。

（三）轉移重心：政策重心將轉向為冷鏈物流發展提供更多元的政策保障

目前，大多數冷鏈物流公共政策更加注重將冷鏈物流發展作為重要的政策措施來實現其政策目標，數量上遠超過促進冷鏈物流發展的公共政策。隨著冷鏈物流的快速發展和冷鏈物流技術水平的不斷提高，政府應注重制定出臺更多元的政策來促進冷鏈物流發展，除資金、技術、稅收、土地外，還應從行業標準、法律、法規、人才培養和培訓、行業協會、市場監管等多個維度為冷鏈物流發展提供政策保障，以此不斷完善我國冷鏈物流公共政策目標體系建設。

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F061.3

A

（2017）01-060-06

2017-03-15

本文為海南省哲學社會科學規劃課題“海南省海洋生產總值核算體系與方法研究”的階段性成果之一（HNSK(ZC)15-48）。三亞市院地科技合作項目“三亞水產冷鏈物流發展研究”的階段性研究成果之一（2014YD45）。

高一蘭（1982-），女，遼寧朝陽人，經濟學博士，三亞學院財經學院副院長，主要從事發展經濟學、農業經濟研究。

①以衛生部1992年7月1日頒發的《全國計劃免疫冷鏈系統管理辦法（試行）》為代表文件。