淺論我國行政監督現狀、問題及對策

韓江

摘 要：行政監督是行政管理的重要內容，也是國家政治和公民參與政治生活的重要內容之一。著實有效的行政監督在國家的政治生活和行政管理活動中起著巨大的作用，直接影響著人類政治生活中的方方面面。改革開放以來，我國的行政監督工作起到了飛速的發展和提高?，F已形成了中國特色的行政系統外部監督和行政系統內部監督相結合的行政監督體系，有力的推進黨和國家各項方針政策的實行、對推動經濟政治文化的快速發展起到了不小的貢獻。同時在提高行政人員拒腐防變、行政透明度和維和社會公平公正等等方面都發揮了重要的作用。

本文就我國當前的行政監督為主體，對我國的行政監督現狀加以梳理和總結，肯定其應有的成績，并面對其間出現的不足和問題，對其進行探討并得出解決的方案，進而起到加強行政監督主體地位、落實政務公開透明、提升行政監督效力，起到促進我國社會主義法制化和民主化的作用。

關鍵詞：行政監督；行政權力；行政法制化；行政執行

1 引言

20世紀以來，伴隨著政府政治、經濟、文化、服務等各項職能領域的擴大以及政府事務的逐漸增多，行政機關在各國的國家機關當中的地位逐步提升，行政權力也在各國的政治系統中扮演著愈來愈重要的角色，我國黨和政府早在新中國成立初期，我國就已建立了相應完善的行政監督體系。經過了六十多年的發展和不斷改良，現已形成了較為完善的中國特色的行政系統外部監督和行政系統內部監督相結合的行政監督體制。如何加強和完善對政府行政權力的監督，認識我國的行政監督體系中的不足并做到怎樣去完善尤為重中之重。

2 我國行政監督的現狀分析

自1978年十一屆三中全會以來，我國在改革和完善經濟體制、政治體制以及文化思想風氣、社會主義民主化和法制化建設的過程中，也逐漸形成了以政黨、權力機關、司法機關、社會輿論四個部分為主的外部監督模式和行政機關內部的系統內部監督模式相結合的行政監督體系。

（一）建立起了一個相對系統、相對完備的行政監督體系

行政系統外部監督體系主要包括有政黨監督，權力機關監督，司法機關監督和公民及社會輿論監督。

政黨監督主要說的就是中國共產黨的監督。黨對行政機關的監督主要是領導方式的監督。即主要通過制定正確的政策、路線、方針和通過推薦優秀黨員、優秀黨員干部擔任政府職務和政府重要職務來實現黨對政府工作的領導和監督。另外，由于我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作和協商的政治制度。所以，在黨的監督之外，還有中國民主黨派的監督。

權力機關的監督，在我國也就是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其相應代表對行政機關所做出的監督，所以我們又稱之為人大監督。在我國，人大掌有立法權。因此。對行政機關的監督也主要是通過立法的手段去進行的。除此之外，人大還通過其所有的任免權、決議權、審查以及審核政府預算、報告等一系列的權力限制和制約行政機關的權力。

司法機關的監督主要包括人民檢察院的監督和審判機關的監督兩類。檢察院對國家行政機關和國家公務人員實行監督主要包括法紀檢查、經濟檢查、偵查監督等等方面。自1995年始，我國就在全國各級檢察機關設立“反貪污賄賂局”，簡稱“反貪局”。延續至今，先后立案偵查了一大批嚴重腐敗分子，為我國社會主義現代化建設的健康發展提供了重要保障。相應的，審判機關，在我國簡而言之就是人民法院，其主要是通過憲法訴訟進行的監督、通過行政訴訟、國家賠償訴訟和刑事訴訟也就是通過審理各方面涉及到行政機關和行政人員的案件進行監督。

社會監督，主要就是社會團體監督、社會輿論監督和公民監督。同之前的監督方式相比，公民、社會團體及相應的新聞媒體雖然并不具備著相當大的職權，但是就行政監督的效力上來看，這一部分可以說是一股不可忽視的力量。尤其是近十幾年來，在公民監督舉報和新聞媒體、社會團體的維權和曝光下，查處了數量不菲的腐敗和違法官員，在幫助行政監督的同時，也給不法分子和僥幸分子們予以震懾和示威。

相應的，行政系統內部也做出和設立了一系列系統的監督方式。在我國，行政系統內部的監督方式主要分為一般監督和專門監督。

所謂一般監督，就是行政部門內部平級、上下級以及不同職能部門之間互相的約束和監督。當然，僅僅如此是絕對不夠的。因此，在行政系統內部，又專設有專門的行政監督部門。這其中，主要是行政監察和審計。

（二）查辦了一批的行政腐敗案件，懲處了一批的行政腐敗官員

自封建社會伊始，官員貪腐問題就一直是國家政治生活中嚴密重視的焦點，國家設立了相當嚴密的嚴查和嚴懲貪腐問題的監督部門?，F如今，查辦案件尤其是查辦行政機關經濟有關的案件依舊是反腐敗最直接、最重要、最有效的手段。

早在建國之前，我黨就嚴密關注和重視干部腐敗和黨風黨紀的問題。1928年，井岡山蘇維埃政權剛剛成立，毛澤東就在《井岡山的斗爭》中說道“對經費的濫用和貪污到處發現中上層干部腐敗現象非常嚴重”。并在黨內建立了嚴格的懲處貪污的規定。

新中國成立后，黨和國家建立了相對完備的行政監督體系，查抄了一些貪腐分子和違法官員。發展到改革開放之后，我國的經濟開始了飛快發展。與此同時，黨和國家發現了行政公務人員貪腐程度的加劇和思想不堅定的現象。這種情況下，我國與時俱進的對行政監督體系做出了改革和調整，高度重視行政監督工作，并嚴抓、嚴查，加大行政案件的查辦力度。

新世紀伊始，隨著我國加入世界貿易組織。全球在和平與發展的主題下走入了經濟全球化的格局。我國的經濟發展日新月異。在龐大的資金流動和愈來愈膨脹的權力下，我國進一步的重視和加強了行政監督工作，并通過新興的網絡舉報和媒體披露等方式，多渠道的嚴查貪腐事件。

（三）規范了行政行為，肅清了行政環境

早在法規方面，中共中央就頒布了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。其以法規的形式明確了抓黨風廉政建設的責任，對黨員干部在當前社會主義市場經濟條件下的廉潔自律、遵守黨風黨紀的方向和行為規范提出了新要求，并大力宣傳和開展反腐倡廉工作。黨風廉政建設以及反腐敗斗爭的開展，加強了黨員干部的原則性。

3 我國行政監督問題

自改革開放以來，我國的行政監督體系也得到了長足的發展，但是，相較于西方發達國家和我國現當下國家和人民的需求，我國的行政監督體系需要著不小的改進和加強。改革開放發展到今天，經濟發展等原因也導致了行政監督體制中各種各樣問題和弊病的出現。

（一）行政監督多元無序，權責不明確

我國早在構建行政監督體系的過程中，參照西方并結合我國的切身實際，確立了一套多元化，全方位的行政監督體系。其中包括有政黨監督、人大監督、政府內部專門部門監督、司法監督、社會監督、公民監督等等方式。出發點是好的，通過這些監督形式全部開展和運轉，我國的行政監督工作也做出了相當不錯的成績。但是，在實際應用當中，我們不難看出，多元的行政監督體系同樣也會導致行政監督部門的冗雜。尤其是，雖然部門多元化，但是相應的職權和監督范圍卻并未有明確的規定甚至在很大一部分上重復。結合之前受到行政監督客體的制約，這種互不統屬，相不配合的行政監督體系就很容易出現各自為政的局面。各個監督體系不相互溝通，導致行政監督很難合理有效的運轉和發揮效用。部門的冗雜和權責不明確甚至會出現相互推諉的現象。缺乏配合和主體權責不明確，往往就會導致這種現象的發生和出現。

（二）行政監督立法滯后，缺乏系統的成文法設立

在我國，行政立法方面的工作發展的比較晚。盡管如此，近幾十年來，我們還是陸續頒布了一系列相關的法律和法規，如《行政訴訟法》、《行政監察法》、《行政處罰法》等等。不過這些法律的頒布在解決了一些問題的同時仍還有著很大的不足。首先，行政監督立法滯后。受我國成文法的設置和修改的條件限制，一部分的成文法沒有跟上時代的發展、與時俱進，導致很多本應重視的地方輕視，現行不太重要的地方重視；其次，缺乏系統的成文法設立。新型社會發展條件下所衍生和出現的產物和政府事務沒有成文法約束和明確，導致政府行政權力擴大的同時，長時間的慣性導致某些沒有法律規定的行為“約定俗成”。而這些現象主要表現在以下兩個方面。

其一，表現在行政執行法的滯后和缺乏。我國的行政立法上呈現著重實體輕程序，重事后程序輕事前、事中程序的現象。在行政立法方面大多注重解決行政前大方面類的實體問題，如行政機關的權限、職責，行政相對人的權利、義務，行政行為的條件、標準等；而忽視對相應程序上的規范，如對行政的方式、步驟、時限，行政機關的程序義務，行政相對人的程序權利等，在有關立法中很少規定。在現有行政程序規范中，多只是涉及監督和救濟，如行政監察、行政復議、行政訴訟、國家賠償等；而很少規定事前、事中的程序，如行政公開、事前聽取相對人意見、向相對人說明理由、做出行政行為過程中舉行聽證等。

其二，表現在行政監督法方面的滯后和缺乏。首先，在行政違法方面，不少行政人員甚至是監督人員認為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認為行政執法只是依照法定職權，對法定程序無關緊要，違反法定職權才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴重地影響依法行政，阻礙國家法治進程。 考慮到這方面，一方面，監督人員總是扮演著“事后”的角色，行政機關或行政人員往往在對國家和社會做出巨大影響和傷害的時候才能“監督”和“監察”，缺乏程序監督。例如對各種“三亂”現象，從中央到地方雖然一再進行專項治理，但還沒有得到有效根治，這就是程序監督力度不夠；另一方面，監督部門和監督人員盲目的追求硬性的監督指標和監督效果，采用違法或是違反社會道德和價值觀的方式去監督。例如“釣魚執法”，類似這些“誤入歧途”的監督方式，不但難以真正有效的改善和加強監督效果，甚至對現今本俞淡薄的社會道德和正向價值觀予以釜底抽薪的打擊。

（三）行政監督方法單一，缺乏事前和事中監督

縱觀整個共和國貪腐官員的查處史，我們不難看出，其中大部門的官員都是在對國家和人民造成了相當巨大的損失和惡劣的影響之后才被有關的行政監督部門所查處和懲處，也就是所謂的監督，絕大部分都是事后監督。缺乏事前監督和事中監督。而這兩種監督方法，卻恰恰正是避免和減少國家和群眾貪腐損失的最好監督方法。

與此同時，事后監督所帶來的就是我國行政監督的主要手段就是法律懲處，長久以來，新聞媒體對有關方面的登報為非就是“XX官員因涉嫌貪腐瀆職罪名被判處XX……”類似只是類似這樣的法律懲處在取得良好的嚴厲打擊貪腐瀆職現象的同時更加暴露出了事前預見性和事中調查性的不足和缺陷。拓寬事前監督和事中監督，不但能夠減免國家和人民的損失，更能夠做到懲處方式的多樣化。

另外在我國，大案要案的查處和懲處很大一部分依賴于人民群眾的舉報和新聞媒體的曝光，行政監督部門很多時候都是扮演者查證者和懲處者的形象，而很難以問題的發現者形象出現。為此，我們應該開展多種的監督方式，以便能夠更好地發揮監督部門手中的監督權。

4 增強行政監督的措施

（一）建立由人民代表大會為核心的行政監督體系

我國行政監督體系最大的弊端，就是本身監督主體很大程度上受監督客體的制約。監督權的行使不自由，不自主，根源不有所調整就很難在其他的方法上取得好效果。

要想解決這個根源上的問題，就必須要監督部門自由，不受或少受監督客體制約。而縱觀我國的政治格局，監督部門主要都掛靠在行政機關的麾下，那么要想“自由”，就必須從行政機關中抽離出來，形成一個獨立的、專設的行政監督部門。當前我國的權力機關就是人民代表大會，他掌握者國家最高的立法權。為此，將這個專設的監督部門抽離出來鏈接在權力機關的名下，不失為一個很好的選擇。一方面，上文描述到的人大的諸多權力能夠很大程度上對行政機關進行約束和制約，另一方面，人大本身就具備著系統的行政監督部門，有著這樣的基礎更適合這個專設的監督部門的融入。

（二）各監督主體協調合作，權責明確

監督部門的權責不明，很大一部門原因在于沒有一個主體監督部門去領導。那么這樣一個相對獨立的專設的監督部門就很有實力和能力去做這方面的領導者。首先，以人大為核心的監督主體，可以通過立法的方式，規定各監督主體范圍間交集的權責問題，甚至可以規定處罰的方案。一旦出現了主體之間相互推諉的現象，人大監督部門有權予以懲處和制裁，實在難以分清和抉擇的問題，最終匯總由人大監督部門去監管和監督；其次，加強各監督主體之間的交流，目前在我國，各監督主體設有自己的網站，采用了網絡辦公的監督信息處理模式，但是，卻并沒有或者重視主體間網絡信息的交流。當下，以人大為核心的監督部門可以設立一個總的匯總網站，將各監督主體的監督信息予以綜合的分析和監察。例如，一名行政人員在政黨和司法機關的監督下并沒有發現腐敗和違法犯罪的現象，但是，通過審計和公民監督卻發現了這名行政人員的一部分問題，而司法機關監督部門通過這一部分的問題能夠發現該行政人員的違法情況……類似這種舉例，監督信息的交流和溝通，能夠起到“它山之石可以攻玉”的奇效。

（三）加快加強行政監督立法，促進我國行政監督的法制化

一個好的行政監督體系必然需要著一個強而有力的法律保障才能發揮效力。在我國，近幾十年來，就行政立法方面，既頒布了《行政訴訟法》、《行政監察法》、《行政處罰法》等規范行政主體監督的法律機制，又頒布了一系列類如《監督法》、《懲治腐敗法》、《公職人員個人財產申報法》、《社會監督法》、《新聞法》等切實明確怎樣處理行政監督客體的法律法規。然而這還遠遠不夠，我國還缺乏一部國家性的法律去明確行政監督的主體、客體、實行權力、對象、范圍等一系列規定的法律，缺乏這樣一部能夠給監督主體行使監督權提供根本保障的法律，就此而言，我國的法律還很匱乏。

建立了以人大領導的監督部門為核心的監督體系，就可以從立法工作上加強行政監督。法治的基本原則主要就是程序規則，法治的關鍵是程序問題，依法行政的核心是依程序辦事。那么在依法行政之前，我們首先要保證有法可依。

（四）重視社會輿論，加強網絡監督

網絡的出現，除了極大的豐富了人們之間的交流之外，也極大地豐富了信息的交流，“足不出門即可知天下大事”成了現實。就近十幾年來，網絡的火爆同時也帶動了新聞媒體的入駐，同時，網絡的自由性和穩定性，也造成了信息的自由性。很多不為人知的，或者是被“捂蓋子”的信息暴露在了我們的眼下。這方面，對于行政監督方面，不得不說，實在是太強有力的臂助了。近幾年顯示，我國通過網絡曝光的官員濫權和腐敗現象呈現出幾何式的增長，行政監督的效果更是逐年上升。但是，在我國，社會輿論這方面還或多或少的受著政府的影響和制約，近幾年來獲得極大成績的同時，也使得政府的眼光開始著重于網絡上。加強網絡監管好不好？這當然是毋庸置疑的。但是，在加強網絡監管的同時，并不能過多或刻意的去干預社會輿論對行政監督的幫助。相交于西方，新聞媒體被譽為第四權力。在中國，新聞輿論雖然不具備任何實效的權力，但是其無形的輿論在當前的中國行政監督體系中，卻扮演者越來越具有實效作用的方式。

5 結語

當前，經濟的大發展和大繁榮條件下，快速的經濟發展同國家和人民的文化素質和思想協調并沒有做到與時俱進和同步發展，與之相應的問題也是屢見不鮮。本文就我國行政監督的現狀、其中發現的問題以及相應做出的應對策略做了一個淺略的分析。在我國行政監督現狀中，本文分析出了我國行政監督所取得的成績，指出了我國行政監督中所出現的一系列問題，最后提出了如下的建議和對策，包括有：建立由人民代表大會為核心的行政監督體系；各監督主體協調合作，權責明確；加快加強行政監督立法，促進我國行政監督的法制化以及重視社會輿論，加強網絡監督等等。相信伴隨著我國社會主義現代化建設進程的繼續推進，政治體制改革的持續深入，不斷完善的行政監督一定會為我國社會主義政治建設和市場經濟體制建立提供有效的保障。

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