G20漢堡峰會：分歧、化解路徑及啟示

朱杰進

2017年7月，在德國漢堡舉行的G20峰會上，成員國在諸多議題上充滿了分歧。所幸的是，在主席國德國的協調下，成員國依然達成了不少共識，并在反恐、貿易、氣候等領域取得諸多成果。漢堡峰會能夠化解分歧、達成共識的主要原因在于，靈活運用了“優先關注共識性領域”“多邊雙邊相互結合”“爭議議題與共識議題相互轉換”“用時間換取合作空間”等手段。此次漢堡峰會的經驗可為G20未來機制運作提供啟示。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.005

2017年7月7—8日，一年一度的二十國集團（G20）峰會在德國漢堡舉行。本次峰會的一個背景是主辦國德國與當今世界最大發達國家美國之間存在廣泛分歧，尤其是在全球化、自由貿易、氣候變化等峰會重要議題上。德國總理默克爾在峰會前坦言，由于特朗普堅持“美國優先”的立場，本屆G20峰會將是“艱難的”，但她并不打算掩蓋矛盾和分歧。不過，從峰會所取得的成果來看，漢堡峰會取得了不少共識，包括在最為困難的貿易、氣候、過剩產能、反恐等領域。那么漢堡峰會究竟是如何在存在巨大分歧的情況下重新凝聚了成員國的共識？概括來講，正確認識分歧，求同存異，在堅持原則性的同時充分展現靈活性，是漢堡峰會能夠解決分歧、重新凝聚共識的關鍵。具體來說，“優先關注共識性領域”“多邊雙邊相互結合”“爭議議題與共識議題相互轉換”“用時間換取合作空間”等靈活性手段的運用可能是漢堡峰會能夠化解分歧的法寶，這對未來G20機制的運作與發展有著重要的啟示意義。

G20漢堡峰會出現分歧的原因

G20成員國產生分歧既與當前世界經濟發展的客觀形勢相關，也是G20自身從危機應對向長效治理機制轉型的外部表現。當前的世界經濟正出現回暖跡象，國際貨幣基金組織（IMF）將2017年世界經濟增長從3.4%上調為3.5%，世界貿易組織（WTO）也預測2017年全球貿易增長率為2.4%，高出2016年1個百分點。但與此同時，世界經濟結構失衡、增長動能不足等深層次問題并未解決，面臨的挑戰依然較大，下行風險不容忽視。在此背景下，世界經濟的蛋糕不容易做大，增長和分配、效率與公平之間的矛盾很容易激化。這是導致英國脫歐、美國特朗普政府上臺、世界各地出現反全球化浪潮的深層次原因。

當前，G20正在經歷從危機驅動型機制轉變成世界經濟長效治理機制的“陣痛期”。在危機時期，G20各成員國很容易達成共識，那就是共同出臺經濟刺激政策，避免世界經濟重回1929—1933年的大蕭條狀態。這實際上是一種共同的恐懼，即大家都不愿意看到出現一種對所有人不利的情況。2008年的華盛頓峰會、2009年的倫敦峰會和匹茲堡峰會，G20各成員國都展現出了高度合作的姿態。但進入2010年以后，一些國家的復蘇情況較好，另一些國家仍然在危機中掙扎，G20的“同舟共濟、合作共贏”精神逐漸衰退，在成員國之間凝聚共識變得更加困難?，F在美國特朗普政府提出“美國利益優先”“公平貿易”“公平氣候協定”，公開將美國自身的利益放在其他G20成員國的共同利益之上，對G20漢堡峰會提出了不小挑戰。但必須看到，這是G20機制轉型必須經歷的一個“陣痛期”，即在沒有危機和成員國之間利益出現不一致的情況下，如何最大限度地凝聚主要經濟體之間的共識。實際上，凝聚共識正是G20機制相對于IMF、世界銀行、WTO、OECD等其他國際經濟組織的比較優勢。作為一個領導人層次最高的論壇，G20將當前世界經濟中最具影響力的發達國家和新興市場國家匯聚在一起，主張從戰略性、全局性的高度來審視世界經濟發展中的一些矛盾和分歧，這是其他以條約為基礎、以技術官員為主的全球經濟治理機制所不具備的。

G20漢堡峰會如何化解分歧

針對漢堡峰會上各方在反恐、貿易、氣候、產能過剩等議題領域出現的分歧，G20應對的主要思路是求同存異，即堅持原則性的同時充分展現靈活性。具體來說，有四種求同存異的方法：一是優先關注各方共識性較強的領域，把能做的事情先做起來，積累互信；二是形式上多邊與雙邊相結合，在多邊堅持大原則，同時鼓勵成員國通過雙邊來謀求共贏，發揮“多邊指導雙邊、雙邊補充多邊”的作用；三是在議題上進行轉換，不糾纏于某一具體爭議議題，而將談判重點放在能實實在在推動合作的其他議題上；四是以時間換取合作空間，通過制定解決問題的時間表，為合作解決分歧創造寶貴機遇。

相對于貿易、氣候等爭議較大的議題，G20各成員國在反恐議題上分歧較小，因而反恐被提到了優先關注的位置，有效地積累了各方的互信。主席國德國在峰會議程設置上做了較大的調整。在擔任主席國之初，德國公布的議程中，反恐只是作為峰會三根支柱之一“承擔責任”下面的一個小議題，與衛生、移民、反腐敗、糧食安全等議題并列。但到了漢堡峰會領導人的最后日程中，德國將反恐議題設置成為峰會開始前領導人座談會的議題，就是希望領導人在一開始就能夠聚焦分歧較小的議題。

在峰會前，美國領導的“國際反恐志愿者聯盟”與俄羅斯、中國等國家在“反恐是否應堅持聯合國的主渠道”“反恐的重點究竟應該是治標還是治本”等問題上存在一定的分歧。峰會期間，在主席國德國的引領下，各方采取了妥協的立場：既重申所有反恐舉措都要遵循聯合國憲章和國際法規則，又強調要充分發揮金融行動特別工作組、國際刑警組織、金融穩定理事會等其他國際組織的作用；既要將打擊網絡恐怖主義、外國恐怖作戰分子、恐怖主義融資等作為當前反恐重點，又要促進政治和宗教寬容，推動經濟發展，從而達到鏟除滋生恐怖主義的土壤，從根源上解決恐怖主義的目的。

具體來看，漢堡峰會在反恐議題上取得了突出成就：一是在打擊網絡恐怖主義方面，峰會要求私營部門，尤其是通訊服務運營商和相關軟件管理方，積極參與全球反恐治理的進程，鼓勵互聯網企業投入技術和人力資源，對網上涉及煽動恐怖行為的內容進行過濾、篩查，并予以快速和永久的刪除；二是在打擊外國恐怖作戰人員方面，峰會提出，要應對外國恐怖作戰人員從伊拉克、敘利亞等沖突地區回流的威脅，防止外國恐怖作戰人員在世界其他國家和地區建立據點，交流應對外國恐怖作戰人員回流的具體措施，包括去極端化和重返社會的有關做法；三是在打擊恐怖主義融資方面，峰會支持金融行動工作組將反恐融資作為最優先事項，支持金融行動特別工作組從一個臨時性論壇向法人機構轉型。

在貿易議題上，峰會前德國、中國等堅持貿易自由化的原則，與美國特朗普政府提出的“公平貿易原則”存在較大沖突。針對這一沖突，G20漢堡峰會采取了多邊和雙邊相互補充、相互促進的方式，在自由貿易和公平貿易之間達成了妥協，推動形成了“以自由貿易為前提，同時積極提升貿易公平性和共贏性”的共識。

一方面，漢堡峰會在多邊平臺上堅持了自由貿易的大原則，堅定支持基于規則、透明、非歧視、開放和包容的多邊貿易體制，共同建設開放型世界經濟，遵守和履行世界貿易組織現有規則和義務，反對貿易保護主義，推動全球貿易和投資自由化、便利化。作為當今世界主要經濟體的最高合作平臺，G20要發揮引領作用，支持多邊貿易體制，按照共同制定的規則辦事，維護和完善基于規則的國際貿易體制。具體到當前，G20的任務是督促各成員國加快落實世界貿易組織的《貿易便利化協定》，推動2017年在阿根廷舉行的世界貿易組織部長級會議取得積極成果。

另一方面，漢堡峰會也強調要確保公平競爭，反對不公平貿易，進一步提升貿易的“公平性”和“共贏性”。具體來說，G20鼓勵主要成員國之間更多通過雙邊手段，本著協商的原則，找到共贏的解決方案。以中美雙邊關系為例，2017年4月7日，中美領導人海湖莊園會晤時，中美全面經濟對話機制開始啟動，并制定了中美經濟合作的“百日計劃”。本著互利共贏和協商的原則，經過雙方密集磋商，在會晤約一個月之后，中美雙方共同發布了“中美經濟合作百日計劃早期收獲”，在農產品貿易、金融服務、投資和能源等領域達成了十項重要合作共識。這凸顯了中美雙邊經濟合作的“結果導向”與“共贏性”。中美雙邊貿易合作為中美領導人在G20多邊峰會中的貿易合作打下了堅實的基礎?？傮w上看，貿易問題的分歧要得到化解，僅靠G20峰會這一多邊平臺是不夠的。G20成員國之間要更多通過雙邊合作增強貿易的“共贏性”，這樣就能發揮多邊“定方向”“定規則”，雙邊“求共識”“求共贏”的作用，從而在貿易議題上實現“多邊指導雙邊、雙邊促進多邊”的良好局面。

在氣候變化議題上，漢堡峰會為避免分歧導致談判破裂，采取了議題轉換的方法，將原定的“氣候變化”議題轉換成了“可持續發展、氣候與能源”議題。這樣做既沒有回避《巴黎氣候協定》等涉及人類應對氣候進程的原則性問題，又不糾結于《巴黎氣候協定》的問題，而是將議題的重心放到了能夠實實在在推動應對氣候變化的“與氣候相關的議題”（Climate related issues）——對可持續能源資源、清潔能源技術及相關基礎設施進行投資的問題。

一方面，漢堡峰會堅定維護《巴黎氣候協定》和應對氣候變化的方向和原則，明確將美國與其他19國的分歧寫進了最后的公報，向美國表明了其他19國的嚴正立場——《巴黎氣候協定》“不可逆轉”，其他19個國家將在沒有美國的情況下加快落實《巴黎氣候協定》。其中，發達國家仍將提供資金，幫助發展中國家在應對氣候變化過程中采取減緩和適應的行動，發展中國家將根據共同但有區別的責任和各自能力原則，考慮各自國情，積極落實各自的國家自主貢獻。

另一方面，漢堡峰會展現了高度的靈活性，將投資可持續能源資源和清潔能源技術的問題提到了《巴黎氣候協定》問題的前面，作為領導人討論的重點，最終達成了《G20促進增長的氣候與能源漢堡行動計劃》。在這一存在重大分歧的議題上取得共識實屬不易。在構建能源行業轉型的可靠框架方面，G20成員國承諾在考慮各國國情的基礎上，共同轉向可負擔、可持續、溫室氣體排放水平較低的新能源體系，各國之間交流清潔能源發展的戰略，要求國際能源機構、國際可再生能源機構定期向G20報告全球能源行業轉型的情況。在提高能源效率方面，G20將推動建立全球能效中心（Energy Efficiency Hub），落實《G20能源效率引領計劃》，鼓勵相關國際組織分享行業能效信息，交流最佳實踐，從而減少溫室氣體排放，達到應對氣候變化的目的。

在鋼鐵產能過剩議題上，特朗普在漢堡峰會召開前稱，中國、德國等一些國家鋼鐵產能過剩以及對美國的鋼鐵傾銷導致美國的鋼鐵廠商大量倒閉，正在威脅美國工業以及應對安全需求的能力。因此，美國要援引1962年的《國家安全法案》，對鋼鐵行業進口實施全面關稅。在這種背景下，一場鋼鐵領域的全球貿易戰一觸即發，或將成為特朗普政府首項重大貿易保護主義行動。

為化解鋼鐵產能過?？赡芤l貿易戰的風險，漢堡峰會的思路是“用時間換取合作空間”，制定了解決該問題的具體時間表，從而為合作解決分歧贏得了寶貴的機遇。峰會提出，要進一步加強合作，尋求集體解決方案，以應對鋼鐵產能過剩這一全球性挑戰，充分發揮“鋼鐵產能過剩全球論壇”的作用，要求論壇成員國在2017年8月前落實加強信息共享與合作的承諾，迅速制定減少鋼鐵產能過剩的具體政策措施，在2017年11月前提交包含具體政策措施的實質性報告，作為采取具體和迅速的政策行動的基礎，并于2018年提交后續進展報告。

總體上看，優先推進共識性領域、多邊雙邊相互協調、爭議議題與共識議題相互轉換以及“用時間換取合作空間”是漢堡峰會能夠化解分歧，重新凝聚成員國共識的重要方法，這樣既避免了峰會本身陷入相互指責、一無所獲的尷尬境地，也為以后G20的機制運作和全球治理提供了有益的啟示。

漢堡峰會對未來G20機制

運作的啟示

G20當前正處在從危機應對向長效治理的機制轉型之中?！皣H經濟合作首要論壇”的新定位要求G20機制在長效治理中發揮其他國際經濟治理機制所不能發揮的作用——發揮領導人戰略引領作用，凝聚主要經濟大國的共識。畢竟，在一個世界經濟格局和秩序發生大變革、大調整的新時期，傳統大國與新興大國、傳統大國之間最容易關注分配問題，擔心自己在合作中失利，從而可能喪失大國的地位，這也導致凝聚共識變得非常困難。

在漢堡峰會前，一些國際觀察家建議，如果與特朗普政府不能達成共識，德國可以帶領其他G20國家發表一份G19的聯合聲明。所幸的是，德國并沒有這么做，而是帶著最大的誠意，充分發揚G20“同舟共濟、合作共贏”的伙伴精神，堅持G20必須是G20，不能排斥任何一方，最終維持了G20成員國的團結。這充分表明了G20機制在凝聚當今世界最主要經濟大國之間的共識方面具有不可替代的價值。

從議題范圍的角度看，漢堡峰會也在推動G20從全球經濟治理的核心機制向全球治理的核心機制轉變。在安全領域，反恐問題成為峰會開始前領導人座談會的議題，并發布了一份單獨的《G20領導人反恐聲明》。在峰會籌備階段，德國也召集G20國家的外長單獨召開了一次會議，討論維護世界和平等議題。在衛生領域，應對全球衛生危機和抗生素耐藥性成為漢堡峰會的兩大重要議題。在難民問題上，峰會達成了《G20在常規移民及經認定的難民公平有效融入勞動力市場政策實踐》的成果文件，既強調各國擁有管控邊境的主權，又強調安全和人道地遣返和重新接納不合格移民的重要性。

從機制運作架構的角度看，漢堡峰會暴露出G20內部運作架構存在一定問題。以非洲伙伴關系議題為例，德國作為主席國對該議題非常重視，峰會之前國際社會也對德國抱有很大的期待，但從峰會的領導人公報以及會后默克爾的新聞發布會來看，漢堡峰會在該議題上取得的實際成果較為有限，未能達到之前的預期。其中一個重要原因是G20領導人峰會下屬的協調人軌道和財金軌道之間的關系需要進一步理順。協調人軌道在該議題上提出了“女性數字技能倡議”“農村青年就業倡議”“非洲可持續能源倡議”，財金軌道則提出了“對非投資倡議”。盡管倡議很多，但實際上助推非洲發展的效果卻十分有限。

與此同時，G20漢堡峰會也揭示了新時期全球治理領導力的重要性。在美國采取孤立主義、保護主義的前提下，全球治理如何找到新的領導力？漢堡峰會中德國、中國、俄羅斯等一些國家在不同議題上發揮了不同的領導力。這實際上表明，新時期的全球治理可能沒有一個固定的領導國家，世界正在加速向多極化轉型，大國之間會根據不同的議題形成不同的領導力量組合。

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）

（責任編輯：張凱）