巴西與金磚國家合作機制：戰略考量、成果評估及可能的政策調整

賀雙榮

2017年9月3—5日，金磚國家領導人第九次峰會將在中國廈門舉行。此次峰會將對金磚合作十年的成果進行評估，并對金磚機制第二個金色十年未來的發展愿景做出規劃。作為金磚五國之一的巴西，對其參與金磚機制的成果進行評估以及探討其對金磚國家合作機制的戰略考量、政策調整以及影響具有重要的現實意義。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.006

巴西是金磚國家合作機制的創建者和積極推動者。對從盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva，2003-2010年）到羅塞芙（Dilma Rousseff，2011-2016年）的巴西勞工黨政府來說，金磚國家合作機制是其根據國際格局變化而做出的一項重要的戰略性選擇，是巴西大國外交和南南合作的產物。盡管巴西是從金磚國家合作機制中獲益最多的國家，但2016年羅塞芙總統被彈劾后，特梅爾政府外交政策調整及巴西政治經濟形勢的發展使巴西的金磚政策及合作出現一些變化，并給金磚國家合作機制的轉型升級帶來了一些變數和挑戰。

巴西勞工黨政府的金磚政策

及戰略考量

巴西是金磚國家合作機制的創立者。2006年巴西和俄羅斯外長會晤時共同提出將高盛經濟學家吉姆·奧尼爾（Jim ONeill）的金磚國家概念轉變為一個政治集團。金磚國家合作的機制化與巴西的大力推動密不可分。據巴西時任外長阿莫林回憶，當成員國對是否組織第二屆金磚國家首腦峰會有些猶豫時，盧拉總統主動提出由巴西主辦下屆首腦峰會。此后，巴西勞工黨政府從戰略高度致力于推動金磚國家合作機制。盧拉政府的目標是將金磚國家合作機制打造成某種戰略聯盟，使之成為巴西外交政策的核心。羅塞芙政府則強調“金磚國家是我們的全球戰略伙伴” [1] 。

巴西勞工黨政府如此看重金磚國家的戰略地位是巴西對國際格局變化洞察之后而做出的重大戰略選擇。巴西資深外交家巴爾博扎（Rubens Barbosa）認為，“金磚國家合作機制作為一個組織的興起是過去30年國際舞臺巨大變化的例證之一”?！坝捎跈嗔D移所造成的真空以及以中國為中心的世界（Sino-centric world）的興起，金磚國家的存在為巴西提供了一個獨一無二的機會，增加了巴西在國際舞臺上的影響力和重要性”。

提升巴西的大國地位是巴西勞工黨政府積極參與金磚機制的一項戰略考量。巴西一直有大國夢想，但現實與夢想的差距使巴西一直被稱作“永遠的潛力大國”。2003年盧拉總統上臺后，巴西經濟在國際大宗商品價格上漲及中國、印度等新興國家的帶動下，開始出現持續高速增長。在經濟增長的刺激下，巴西的大國夢再次被喚醒。盧拉表示，“我們要在國際舞臺上起領導作用，巴西不應是一個輔助性的角色”。成為安理會常任理事國，增加在國際組織的代表性，參與國際規則的制訂是巴西大國戰略的重要目標。受實力地位的制約，巴西希望與金磚國家組建一個集團來推動巴西大國目標的實現。因為盧拉總統認為，“五個國家獲得的影響力比單個國家可獲得更大的影響力”。盧拉總統在2009年6月參加金磚國家首屆領導人峰會時明確表示，巴西希望“金磚國家”進入全球決策的中心，以通過這個平臺在國際上發揮更大的作用。

金磚國家合作機制是巴西勞工黨政府南南合作戰略的重要產物。新興發展中國家的崛起、美國在伊拉克戰爭后地位的相對衰落是巴西勞工黨政府南南外交的重要驅動因素。此外，還有一些意識形態因素。巴西勞工黨有一定的反美色彩，盧拉總統外交戰略的設計者吉馬良斯（Samuel Pinheiro Guimar?es Neto）將世界分為“主權國家”和“從屬國家”、中心國家與外圍國家，并將巴西置于后者。他認為，20世紀90年代巴西因對“自由主義的迷戀”（liberal fascination）而對美國友好的政策只會加劇這種從屬關系。因此，巴西應“團結所有新興國家，組成新的政治集團，以更加平等的條件同發達國家談判”，“改變世界的商業地理”。由此，巴西組建了印、巴、南非三國對話論壇（IBSA）、葡語國家共同體（CPLP）等不同的南南合作機制。巴西與南方不同國家組成的各種集團，被巴西外長阿莫林稱為“可變的幾何學”游戲，不同的國家集團起著不同的作用。其中，金磚國家合作機制是其南南聯盟（South-South Alliance）的軸心。

巴西是從金磚國家合作機制中

獲益最多的國家

歷經十年，金磚國家合作機制取得了巨大的發展，金磚國家在世界地位大幅提升，“十年來，五國經濟總量在世界經濟中的比重從12%上升到23%，貿易總額比重從11%上升到16%，對外投資比重從7%上升到12%”。[2]金磚國家合作機制日益完善，已成為金磚國家對話與務實合作的重要平臺以及推動治理的一支重要力量，其中，巴西是從中獲益最多的國家。

首先，金磚國家的務實合作給巴西帶來巨大的發展利益。促進貿易和投資便利化是金磚國家合作的重要內容，巴西從中獲益頗多。雖然很難確定金磚國家合作機制在多大程度上促進了巴西的出口和投資，但毋庸置疑的是，金磚國家多邊以及雙邊框架下的合作是相互促進的，具有關聯性。在貿易方面，金磚國家已成為近年巴西出口增長最快的市場。根據巴西工業、外貿和服務部（MDIC）的數據，金磚國家在巴西出口中的比重從2006年的10.34%上升到22.67%，而同期G7占巴西出口的比重從33.18%下降到23.48%。在投資方面，金磚國家，特別是中國，成為巴西重要的投資來源國。據巴西外貿部（（SECEX））和巴西工業、外貿和服務部（MDIC）的數據，2003年1—7月，金磚國家相互直接投資達882.2億美元，其中巴西獲得178.06億美元，僅次于中國和印度，占金磚國家相互投資總額的20.18%。其中，中國對巴西的投資為127.69億美元，占金磚國家對巴西投資總額的71.71%。在金磚合作方面，2014年7月金磚國家新開發銀行的建立使金磚國家的機制化取得實質性進展。此外，金磚國家間的本幣互換、金磚應急儲備機制的建立，也為巴西提供了更多的融資渠道和發展資金。2017年4月26日，金磚新開發銀行與巴西國家經濟和社會發展銀行（BNDES）簽署了首份針對巴西的貸款協議，協議涉及的貸款總額為3億美元，貸款期限為12年，將主要用于發展巴西的可再生能源項目。

其次，提升了巴西在全球治理中的代表性和話語權。金磚國家作為新興發展中大國組成的集團，已成為全球治理中的一支重要力量，且在推動全球治理機制改革、捍衛發展中國家利益、提升發展中國家的話語權和代表性方面取得一定進展。其中，巴西是主要的受益國。以全球金融治理體系改革為例，IMF和世界銀行的份額改革大力提升了新興發展中國家的份額。巴西在IMF的份額和投票權大幅提升，增幅僅次于中國。此外，在金磚及發展中國家支持下，2011年6月和2013年5月，巴西人達席爾瓦（José Graziano da Silva）和阿澤維多（Roberto Azevêdo）分別當選聯合國糧農組織和世界貿易組織總干事。隨著新興發展中國家的崛起，近年國際組織中有越來越多的高官職位由發展中國家的代表擔任，但至今仍沒有哪個發展中大國的代表如巴西人那樣，在國際組織中擔任這么重要的職位。

此外，金磚國家合作機制提升了巴西的國家形象。金磚概念剛出現時，巴西剛剛從危機中走出來。受1997年亞洲金融危機影響，巴西經濟增長緩慢，1998—2003年巴西年均增長率只有1.49%，雷亞爾對美元貶值近60%，巴西占世界GDP的比重從1998年的3.3%下降到2003年的1.7%。同期，巴西GDP在世界上的排名從第8位降到15位。在拉美，2001年墨西哥的GDP超過巴西，巴西將拉美第一大經濟強國的位子讓給了墨西哥。巴西作為金磚的成色略顯不足，其資質受到質疑，美國學者索特羅（Paulo Sotero）為此進行了探討。[3] 巴西認為“金磚國家”這個標簽可以成為證明其國際地位的一張名片，而巴西與金磚國家的合作不僅為其帶來了發展，增加了其作為金磚國家的含金量，而且提升了巴西的國家形象。

特梅爾政府外交政策調整及其

對金磚國家合作機制的影響

2016年5月23日，羅塞芙總統遭彈劾調查被停職后，同年8月31日，羅塞芙總統被彈劾，巴西左翼勞工黨13年的政權被終結。隨后，大力推動彈劾的副總統特梅爾（Michel Temer）接任總統職位，并與巴西社會民主黨等反對派組成了中右翼政府。巴西政治格局和政治生態的變化，不會從根本改變巴西與金磚國家的合作關系，但金磚國家合作機制在巴西外交中的地位將有所下降，并給金磚合作機制的轉型升級帶來一定的挑戰。

雖然金磚國家合作機制是巴西左翼勞工黨的政治遺產，但金磚國家合作機制確實使巴西受益頗多。因此，繼續參與金磚國家合作機制，特別是推動金磚機制下的務實合作仍是巴西新政府外交政策的重要目標。從經濟發展來說，金磚國家對于巴西經濟的重要性，無論是過去還是未來都是不可或缺的。從巴西的發展來說，經濟在2014年出現歷史上最嚴重的衰退，2014年經濟增長率幾乎為零，2015年和2016年出現連續兩年的負增長。對于特梅爾政府來說，最優先的任務是恢復經濟。正如2016年10月特梅爾總統在印度果阿參加金磚國家首腦峰會時明確表示的，“巴西與世界的關系是巴西復蘇戰略的重要支柱。金磚國家作為優先貿易伙伴和投資來源，在這方面起著關鍵作用。金磚國家在推動經濟和全球繁榮方面發揮著重要作用。這必須是我們活動的核心”。從巴西與中國和印度的關系看，巴西非?？粗刂袊陀《仍谄鋵ν饨洕l展中的作用。時任外長塞拉在2016年5月18日就職演學說中表示，“與亞洲新伙伴的關系將被置于優先地位，尤其是同中國，它是21世紀最偉大的經濟現象，此外則是印度”?；诮鸫u國家多邊與雙邊關系的聯動作用，巴西不能輕易放棄金磚國家合作機制。正如巴西瓦加斯基金會的學者施廷克爾（Oliver Stuenkel）指出的，“金磚國家合作機制每年一次的首腦會議和15個部長級磋商，為巴西提供了直接的和制度化的機會，使其進入新德里和北京的政治領導層”。從巴西的外部發展環境來說，特朗普上臺，給世界及巴美關系帶來諸多不確定性，巴西對美國經濟及戰略上的預期和倚重有所下降，特梅爾政府在中國與美國、金磚國家與歐美傳統伙伴之間的戰略平衡可能出現再次回擺。

然而，可以確定地說，金磚國家合作機制在巴西外交政策中的地位將有所下降，并給金磚國家合作機制在第二個金色十年的轉型升級帶來一些變數和挑戰。其中，最大的影響因素是特梅爾政府外交政策的再平衡。金磚國家合作機制是勞工黨南南合作產物，而特梅爾政府認為這一政策是錯誤的，這在一定程度上動搖了巴西與金磚國家的合作基礎。它們認為，勞工黨的南南合作戰略將所有籌碼都放在了“西方的衰落”上，犧牲了巴西與發達國家的關系，特別是使巴西失去了美國這個最重要的市場。他們認為盡管美國和歐洲在衰落，但“美國仍是世界的領導者。與此同時，巴西與金磚國家，特別是中巴貿易受大宗商品價格下降影響出現回落，中國經濟減速以及中巴經貿關系固有的合作與競爭關系，使巴西新政府對金磚國家合作機制的戰略預期有所下降。其結果導致巴西外交政策的平衡及優先目標發生重大變化，即特梅爾政府不再將南南合作，而是將歐洲、美國和日本等傳統合作伙伴作為優先合作伙伴。

從目前看，巴西新政府外交政策重心的轉移對巴西與金磚國家合作的影響有兩點：一是貿易談判。巴西將談判重心從以WTO為主導的多邊貿易體制轉向雙邊自由貿易談判。其中，南方共同市場和歐盟的自由貿易協定將是一個起點。這與金磚國家倡導的推動開放的全球多邊貿易體制的立場有些出入。二是可能影響巴西與金磚國家戰略合作。在金磚國家合作機制進入第二個“金色十年之際”，金磚國家合作機制的轉型升級也提上日程。其中一個目標是實現金磚國家政治及安全的新突破。巴西新政府與歐美在政治上的接近，甚至希望與美國保持結盟的關系，使巴西新政府更愿意將金磚國家合作機制定位在經濟合作的層面，從而影響巴西與金磚國家的戰略合作。特別是在美俄關系、中美博弈加大的情況下，巴西不希望金磚國家對美國主導的國際體系從軟平衡轉向硬平衡。此外，巴西目前出現的經濟困難，也會影響巴西與金磚國家的合作。雖然巴西仍會留在金磚集團內，但活動會更弱化，有些計劃可能會被評估，因為現在巴西根本沒有資金來資助大型項目。打通金磚國家合作機制與“一帶一路”倡議，加強二者之間的戰略協作是金磚國家合作機制轉型升級的目標之一。但由于缺少資金，巴西大幅減少了對亞投行（AIIB）股權的認購。2017年5月，巴西宣布對亞投行股權認購數量從2015年成為亞投行創始成員國時承諾的31.8萬股（約31億美元）到50股。

目前，巴西政治上面臨很大的不確定性?，F任總統特梅爾面臨腐敗案調查，能否完成任期仍是個未知數。7月12日，前總統盧拉因涉嫌貪腐和洗錢一審被判處九年六個月有期徒刑，這將對巴西政治發展及2018年總統大選產生重要影響。此外，反腐運動的不斷擴大使巴西傳統政黨的政治精英們紛紛卷入腐敗案。因此，巴西政治如何演變，哪個政黨能在2018年總統選舉中勝出，現在很難給出一個確切答案。這給預測巴西與金磚國家的合作增添了困難。但無論誰主政巴西，巴西外交重心做適度調整，從以金磚國家合作機制為軸心的南南合作向美歐傳統伙伴適度傾斜在所難免。而調整的幅度將主要取決于金磚機制的進展，看它究竟能否給巴西帶來更多的利益，滿足巴西的戰略需求和期待。

（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] （巴西）Marcos CordeiroPires& Hermes Moreira Junior：《金磚國家合作框架下的中國與巴西多邊合作》，載劉國枝主編：《巴西發展報告（2016）》，北京：社會科學文獻出版社，第288頁。

[2] 《習近平在金磚國家領導人第八次會晤上的講話（全文）》，新華社，2016年10月16日，http：//news.xinhuanet.com/2016-10/16/c_1119727543.htm.

[3] Paulo Sotero and Leslie Elliott Armijo， “BRAZIL： TO BE OR NOT TO BE A BRIC？”，ASIAN PERSPECTIVE， Vol. 31， No. 4， 2007， pp. 43-70.