高級人民法院職能的調整與優化
——基于司法行政管理的功能定位

鄧志偉 徐遠太 陸銀清

司法機關人財物省級統管作為中共中央全面深化改革、建設法治中國的重要組成部分，其目的在于去“地方化”“性質上屬于司法行政事務”〔1〕張建偉：《司法機關人財物：誰來管，如何管》，載《中國黨政干部論壇》2015年第4期。。但現今如何統管的具體操作細節，中央并沒有進行勾勒，存在多個選項的選擇。不過新一輪司法改革是體制改革，高級法院作為改革的牽動部位，上聯國家，下接中級和基層法院，法院的人財物改革必然牽涉高級法院司法行政職能的轉變。在新的改革背景下，圍繞高級法院的司法行政管理職能定位、目標、推進策略，牽涉問題錯綜復雜，如何厘清這些問題，實有研究必要。

一、宏觀透視：高級法院司法行政管理功能的定位與演進

任何制度的形成不是自然生成，而是受到諸多歷史、文化、政治等條件的交替影響。高級法院司法行政管理功能的定位與演變只有放在我國具體國情和相關發展脈絡中，才能浮現其大致的輪廓。

（一）高級法院職能的和洽性

結構性方位是“社會對其位置的行為期待”?！?〕劉潤忠：《試析結構功能主義及其社會理論》，載《天津社會科學》2005第5期。根據我國法律的規定，高級法院在地方權力的架構中，接受省級黨委的領導，接受省級人大的監督。同時，在四級法院差序格局中，高級法院具有承上啟下的作用，是轄區內最高審級的司法單位。高級法院具有多重角色，不僅要踐行好審判功能，還要扮演好官方代言人的管理功能，具體而言，既要對地方行政機關的行政行為進行司法審查，依法監督與指導下級法院的審判，又要當好法院系統的利益代言人，維護政府與下級法院的利益。在黨政主導下的法院改革，唯有履行上述的功能方能擁有其存在的合法性，而司法行政管理權很大程度上源于高級法院這種“存在即合理”的角色結構理論。

（二）系統結構演進：外部分化與整合的輪回

審判權與司法行政管理是高級法院系統的兩大結構，而高級法院作為“一個整體的均衡的自我調解和相互支持的系統，結構內的各部分都對整體發揮作用；同時，通過不斷的分化與整合，維持整體的動態的均衡秩序”〔3〕侯鈞生：《西方社會學理論教程》，南開大學出版社2006年版，第168頁。。這在審判權與司法行政管理權的關系變革過程中得到有效驗證。在建國與改革開放初期，我國曾將司法行政部門定位為“政法機關的組織部、宣傳部、教育部和后勤部”〔4〕司法部研究室：《我國司法行政體制的歷史沿革》，載http://www.legalinfo.gov.cn/moj/misc/2004-07/07/content_114728.htm.2015年7月24日訪問。，承擔法院的司法行政事務。但在1959年以及1982年后，法院承擔了全部的司法行政事權，高級法院形成了“‘兩權混同’的自行管理階段”〔5〕徐漢明：《論司法權與司法行政管理權的分離》，載《中國法學》2015年第4期。。而我國目前省級統管改革就是有意打破司法行政化色彩濃厚的司法權力運行模式，高級法院“兩權混同”的現象必要面臨著分離。

表1 我國有關司法行政事務管理模式的變化情況

續表

（三）功能擴展：內部組織資源與功能分析

法院的司法行政工作由“分立制”被改為“合一制”后，司法行政與其他公權力沒什么區別，“不同的只是它的目的”，〔6〕蘇永欽：《司法行政組織的發展趨勢——從審判獨立和國家給付義務的緊張關系談起》，載《法治斌教授紀念論文集》，元照出版社2004年版，第45頁。其本質上還是行政權，如行政組織、行政運作、人事行政、財物行政，等等，功能上在于輔助審判的公平、正確，迅速實現審判目的，只不過“司法機關自己管理自己內部事務的結果，連帶著也牽動并擴大司法行政權的觀念與范圍”〔7〕詹淳惠：《論司法權中之司法行政作用》，臺灣成功大學2010年碩士論文，第19頁。。從我國法院上下級的管理體制來看，司法行政權的任務不再像過去僅限于管理、監督本級與下級法官，而是承擔著落實上級政策、管理下級法院的職責。目前各高級法院下發的行政事務性《通知》每年都有數百份，每份所涉及內容也逐年豐富，省級法院對下級法院的關系程度和管理力度可見一斑。（見圖1）

圖1 某高級法院與下級法院非審判關系“通知”數量年度變化圖

二、微觀透視：穿梭于理想與現實的高級法院司法行政管理功能

司法行政管理權配置在法院，對法院這個系統而言有何影響，是正功能抑或反功能，為了厘清高級法院司法行政管理功能的本來面目，需要對其微觀運行的現狀進行分析。

（一）層級權力體制：功能的軟與硬并存

高級法院組織機構在不斷變遷過程中，因自身所設定的目標，往往受政府等司法場域之外制度安排的影響，導致利益訴求存在特殊性。因此，制度環境是高級法院司法行政系統變遷的重要因素，但“法院作為一個有機體，其并非被動地受到環境的影響，在非常多的情況下，其更是主動來調整自己的結構和功能以適應環境對其的要求”?！?〕梁三利：《中國法院管理模式的重構》，南京理工大學2008年博士論文，第180頁。

在這樣的環境中，高級法院的司法行政管理權運行呈現了如下特征：一方面，高級法院所依賴的“生存”資源都來自于司法場域外的黨政機關的供給，同時其司法行政職能的內容與范圍完全取決于黨政機關判斷下的安排，自主性的力量與和獨立“自治”的資源非常薄弱或短缺，“不愿”或“不敢”與黨政部門進行博弈。另一方面，高級法院作為一種組織，“組織系統是自然而開放的系統，但其卻力圖成為封閉的理性系統”?！?〕[美] W·理查德：《組織理論》，黃洋等譯，華夏出版社2002年版，第99頁。換言之，高級法院司法行政管理權具有“中位”性，既作為黨政權延伸的權力節點，又作為管轄下級法院區域行政管理的公權力運行機構，從而為下級法院爭取到更多的司法行政資源，但卻使全省法院的審判系統因司法行政系統的開放性而出現“敏感”的風洞，審判系統的屏障很低，無法抵御外界的干預。此外，高級法院司法行政的理性系統由于具有鞏固自己權力的天然傾向，如果實行全部人財物歸省高級法院統管，就實現了“垂直領導”，但“把實施國家審判權的機構混同于一般行政機構，其改革必然是有害的”?！?0〕廖中洪：《“垂直領導”：法院體制改革的重大誤區》，載《現代法學》2001年第1期。

（二）上下級之間：功能的共榮利益與分化

美國組織理論者奧爾森指出：“理性地追求自身利益的某個人或擁有相當凝聚力和紀律的某組織，如果能夠獲得特定社會總產出增長額中的相當大的部分，同時會因該社會產出的減少而遭受極大的損失，則他們在此社會中便擁有了共容體益?！薄?1〕[美]曼瑟爾·奧爾森：《權力與繁榮》，蘇長和譯，上海世紀出版集團2005年版，第4頁。換言之，高級法院司法行政管理在職權變遷所處的環境中，下級法院的利益訴求動態變化的歸屬，顯然成為其職能變遷的關鍵影響因素，上下級法院在利益訴求上共處于高級法院職能的同一載體。這種職能動態性變化在司法實踐中的表現就是，高級法院根據場域內與外的制度環境變化，運用相關職權實現自我利益最大化的制度變遷，不斷重塑全省三級法院為達特定利益的同盟。

隨著環境和制度的變遷，上下級法院利益主體發生邊界范疇的變動。在法院人財物歸省級統管之前，下級法院所需的各種資源管理均能依賴于同級黨政機關，平時也能采取各種途徑獲得自己應有的資源，而不是只依賴于高級法院所享有的行政資源。這時高級法院的司法行政管理功能還只是取得相對優勢，獲得足夠收益滿足各級法院的利益需求，但隨著人財物歸省級統管后，高級法院是否有足夠的能力滿足獲取他們的資源（人財物）需求備受質疑，〔12〕筆者在與基層法院院長聊天中，幾乎都提出了高級法院在省級統管后，不一定什么都能管得好的質疑態度。這將導致法院利益共同體走向矛盾體，或出現解體的可能。

（三）效能粗放：功能存量意識與不明朗

目前，我國法院審判權與行政權高度重合、交叉運作，行政色彩濃厚，是一元化的組織結構運行模式。高級法院對下級法院進行一定的組織與人事管理，無不以各種通知來顯現“權力”象征的等級權威，致使高級法院審判監督與管理決策主體出現混同，呈現高度集權的現狀。同時，每個組織都會努力地保持自己的自主性，在司法改革背景下，如果人財物協同管理，就意味著高級法院失去一定權力的自由和自主性。掌握審判權與司法行政管理權的高級法院，唯一能擴張的職能也就是司法行政管理權。因此，具有濃厚的保存“地盤”意識的高級法院，在改革中有可能“有意無意地回避‘減法’，增多‘加法’，進而固化既有利益，抑制受損”?！?3〕馬長山：《司法改革中可能的“異化”風險》，載《法制與社會發展》2014年第6期。比如，對于經費省級統管，就有學者指出：“省級法院目前并沒有這樣合適的機構與人員來進行內部的財政控制，即或控制，也可能會造成一個‘巨無霸式’的省法院‘財政局’?！薄?4〕左衛民：《中國基層法院財政制度實證研究》，載《中國法學》2015年第1期。人事等其他方面歸省級法院統管同樣也存在上述“巨無霸”的問題，可能出現內設行政機構不斷增多，權責不統一，機構臃腫、人浮于事。管理學研究證明，管理超過一定幅度，組織會出現運轉的失調，內設機構的不斷加大，擴張到無限大的時候，必然出現某種形式的“小內閣”的負功能，有擴張權力的沖動，背離司法規律的原則，滋生各種形式干涉審判的行為，乃至尋租行為。

（四）統攬型機制：功能的官僚制抗爭與過剩

法院作為有組織的國家機關不能沒有行政管理。我國目前法院已經形成集中性、統攬型機制，從根本上這是與權力分立制衡有所區別的，強調的是各級法院不僅要配合黨政機關的“中心工作”，還要服務于高級法院提出的“中心工作”。在這種結構體制下，司法行政管理功能設定并非是資源配置的有限性，而是全省各個法院均需服從這個統一目標的要求。正是由于這一管理體制，在整個法院系統的人財物當前還受制于當地黨政的情況下，恰好能使高級（上級）法院以行政方式聚合全省法院的整體力量，抗衡行政或社會的等外部干預，這已經成為高級法院運作的常態。

與這種機制有關的是，目前高級法院對于整個轄區的司法系統內部人事權、財政權和物質調配鑲嵌于金字塔管理體制中，自上而下形成了行政階梯構成和凝聚機制，例如中央轉移支付的法院經費都是由高級法院統一調配給下級法院的。在這一體制構造中，組織“規則、結構作為制約條件，控制、規定和支配著主體的行為”，〔15〕王亞新：《程序、制度、組織——基層法院日常的程序運作與治理結構轉型》，載《中國社會科學》2004年第3期。出現全省各級法官的行政職級確定均與所處的法院地位有關的現象，形成了層級節制對金字塔組織結構的過度依賴“病癥”。例如，下級法院接待上級法院的慣例——“上面來的大小都是官”“上級領導開心，我們就放心”，無疑就是這一“統攬型”政治體制的真實寫照。因而，這極容易造成無論高級法院對下級法院的行政管理權作出何種裁決，也只能是“自家的事”，蛻變為“上級是下級的鐵錘，下級是上級的砧板”?！?6〕[美] 詹姆斯·R·湯森，布萊特利·沃馬克：《中國政治》，顧肅、董方譯，江蘇人民出版社2005年版，第217頁。換言之，高級法院管理下級法院的行為，無疑是一種行政權的運作方式，如果地方法院的人財物歸省高院統管，也可能正好印證了反對者的意見：“增加司法本欲實行擺脫地方黨政干預的去‘地方化’，卻又陷于本系統內‘再行政化’的風險”?！?7〕劉紅臻：《新一輪司法改革的難題與突破——“司法改革與司法文明”理論研討會綜述》，載《法制與社會發展》2014年第6期。

三、路徑探析：司法行政管理功能發揮的域外組織管理經驗

人財物省級統管后，如何優化我國司法行政管理的運行機制，減少高級法院的“弱性”，抑制其負功能，在域外有以美國、日本、西班牙等國家地區為代表的三種管理模式。

（一）域外三種司法行政管理制度〔18〕該部分主要借鑒了我國臺灣地區蘇永欽教授的研究成果，在此表示感謝。

綜觀各國司法行政的管理，根據法院管理模式的主體，可以分為行政型、司法委員會型和司法自治型的管理模式。（見表2）

1.行政型法院管理模式：隸屬于行政體系的管理機制

這類國家一般采取內閣制居多，對國會負責，審判權與司法行政權外部分離，司法行政權由獨任的行政機關管理決策，為了擴大參與度，在有些情況下將部分權限交給委員會管理。此種管理模式又可以分為兩種：一種如奧地利等國家由司法部進行統一管理；另一種應多元審判體系而分由不同部門掌管司法行政事務，例如德國。

2.司法委員會型法院管理模式：獨立于行政體系的管理機制

以“委員會”“司法會議”等機制管理司法行政，幾乎都是從隸屬于行政體系修正而來。該模式可以細分為純粹以法律專業自治的司法行政管理機制，例如西班牙、挪威；以及混合法律專業和政治部門為代表模式，如意大利、葡萄牙、丹麥、南非等國家。這種管理模式主體既非法院，也不是狹義的行政機關，例如“意大利的最高司法會議被界定為‘憲法保障機制’”?！?9〕臺灣地區行政審判主管機構：《北歐五國行政訴訟制度考察報告》，第147頁。在此種模式下法院享有較多管理權限的自由，其委員會組成人員主要以檢察官、法官、其他社會成員等人員構成。在改革過程中，純粹以法官為代表的“法官本位主義”遭到了排除，不過“多數的委員會在比例上都是以法官成員占了過半，以落實自治的理念”?！?0〕同前引〔5〕，徐漢明文。

3.司法自治型法院管理模式：自主司法部門的管理機制

該模式由法院成立專門機構自行管理司法行政的機制，具有強化司法部門獨立的意義，對外則代表整個司法部門，不存在對行政與立法的隸屬關系，具體可以分為：第一，由法官群體自行管理。例如美國聯邦和各州在整合了各個法院的基礎上，而建立法官自治的司法行政管理組織。第二，由最高法院行使。例如日本最高法院法官會議就是司法行政管理的決策機構；韓國司法行政管理“由首席大法官和其他大法官組成的大法院議會，是大法院內部最高權力機構，決定重大行政事務”?！?1〕張德友：《韓國大法院的附屬機構》，載http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5MjUyNTg2MA==&mid=200252954&idx=2&sn=3119d5ff56e2af73b364e5878cd5eaa7，2015年7月29日訪問。

表2 三種司法行政管理模式與相關因素調和的情況表

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（二）歸整評論：民主與法治原則的調和

三種司法行政管理機制的形成，受到歷史、文化、政治等因素的交替影響。司法行政權的存在，究其實質是為了保障當事人的訴訟權利，同時使法律得到有效的實施。但為了達上述目的，必須先要保障審判的獨立。這項“鐵”的原則在三種司法行政管理類型中，核心的問題就是要協調好法治原則與民主原則。

具體來說，依法行使審判權只需要法官專業知識，不一定需要通過司法民主取得正當性，但“管理”審判權的司法行政權不能跟審判權劃等號，如果沒有民意的基礎，可能就會失去監督，導致權力的濫用。如果司法行政過分強調民主原則，則可能削弱了法院的自主性，導致間接損害審判的獨立。但是，反之，如果過分強調法治原則，建立密不通風的司法行政管理機制，雖然提高了司法管理的效率，但可能形成“法官本位主義”，拋棄了真正要落實的訴訟權保障。由此可見，司法行政的管理如何設計，牽涉到法治和民主這兩個原則的沖突與調配。

從各國司法行政的中央組織機制來看，各國在法治原則和民主原則上所作的價值選擇值得我國借鑒（見表2）。各國依其國情選擇適合自己的司法行政管理制度，并設法由配套制度彌補其某些先天不足，比如采取Ba類型管理的西班牙是在憲法上規定了司法委員會由法官、律師、教授所組成的人員構成，突出了討論的民主性。將司法行政由最高裁判所管理的日本，所要考慮的已經不是法律本位主義，而是“最高裁判所本位主義”，以致“俄羅斯在設計法官資格委員會時，特別以日本與外界相隔絕的司法行政體系作為反面教材，認為此一行政組織會造成內部法官思想的僵化”?！?2〕同前引〔7〕，詹淳惠文。

（三）啟示：建立我國司法委員會型法院管理“混合”模式

關于司法行政的管理，每個國家都依據各自的社會背景、發展階段做作出最適合的選擇，沒有什么放諸四海而皆準的規范公式。我國目前法院人財物歸省管的改革，雖然尚未厘清到底歸高級法院管理，還是由其他部門管理，但根據司法規律的要求，結合我國實際，在我國法院人財物歸省級統管后，應設立司法委員會型法院管理“混合”模式。

1.有利于維護審級的獨立

在設計司法行政管理機制時，司法自治型模式固然可以保障部門獨立，但若權力集中在高級法院，采取如日本的司法自治型模式，下級法院的法官將不夠獨立，難免受到行政型法院管理模式下的外部行政權的威脅。這樣制度設計盡管避免了法院“地方化”，卻使“人財物統一管理可能導致上級法院對下級法院的行政性約束力增強，上下級關系行政化的問題不僅不能解決，反而有可能有所強化”?！?3〕龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，載《法學研究》2014年第1期。

2.有利于避免行政權的干預

我國此次改革就是切除法院對地方的資源依賴，如果采取行政型法院管理模式，則是“換湯不換藥”，即審判權只是改為依賴行政機關的上級機關獲取資源而生存，“存在著行政干預司法的危險，同時易造成法官與司法人員溝通的不暢與矛盾沖突”?！?4〕趙元松：《司法管理省級統管背景下法院管理模式選擇與運作路徑》，載賀榮主編：《司法體制改革與民商事法律適用問題研究》，人民法院出版社2014年版，第115頁。建國后，我國法院的司法行政管理模式中，司法行政機關管理法院行政事務引起的問題很多，最終不得不由法院自行管理政事務，而與我國有些類似的是，“在法國和意大利曾經存在有關行政壓制司法的情形，所以兩個國家通過國家司法委員會的方式保證法官的獨立”?！?5〕梁三利：《中國法院管理模式》，南京理工大學2008年博士論文，第217頁。

3.有利于緩沖復雜環境對審判組織的影響

組織理論認為，組織面對外部環境多樣性的遞增，相關職能和部門會隨之增加，但卻導致組織職能和部門的交叉性和復雜性?！敖M織應付不確定性的傳統方法是建立緩沖部門，圍繞技術核心，并且在環境和組織之間交換原材料、資源和貨幣,幫助核心技術有效發揮作用”?！?6〕［美］理查德·達夫特：《組織理論與設計精要》，李維安譯，機械工業出版社1999年版，第43頁。我國高級法院當前面對司法的復雜性和不確定性日益增多，司法行政功能保障審判運行日益重要，隨之而來卻出現了其行政機構不斷“繁殖”。因此，建立司法委員會型法院管理模式恰能緩沖外部環境對高級法院領導下全省法院系統的影響，獨立審判實現得以顯現。

四、技術突破：高級法院司法行政管理功能發揮的具體建構

司法委員會型法院管理“混合”模式如何具體構建，到底是設立在省高級法院，還是設立在省人大，抑或是省政法委，如何確保該制度有效的運行，這些都需要一些精準的技術制度支撐，建立司法委員會型法院管理“混合”模式必須找準突破口，完善功能為以后的全國法院改革積累經驗、創造條件。

（一）原則的調節：結構張力與系統穩定

制度主義認為，研究組織不能脫離其所在的環境和網絡關系，法院管理模式是要受到政治、經濟等司法場域外的因素影響。我國是單一制國家，高度重視司法統一和權威，并把司法權規定為中央事權，所有法院理論上應當都是國家設立的，只是現階段受條件限制，中央強調地方司法權暫由省級統管。因此，我國高級法院改革后承擔的司法行政管理相關職能以設立司法行政管理委員會的管理直接向省級人大常委會來負責的模式為宜，它符合了以下幾種原則：

第一，黨官干部原則。我國的一切干部均歸于黨管，這是地方法院省級統管改革必須堅持的基本原則，任何關于此項改革的政策制定，必須要嚴格以該項原則作為指引。

第二，人民代表監督原則。我國法院由人民代表大會選舉產生，并接受其監督，“省級統管可理解為由省級人大產生地方各級法院，各級法院對省級人大負責”，〔27〕王慶豐：《省以下地方法院人財物統一管理的四個關系》，載《人民司法》2015年第5期。司法行政管理委員會向省人大負責符合我國的根本政治制度構建，有利于民主的監督。

第三，司法規律原則。相對于司法規律來說，為了確保法院之間的審級獨立，“省以下地方法院人財物統一管理并非法院內部的‘垂直管理’”，〔28〕何帆：《法院人財物統管并非“垂直管理”》，載《法律資訊》2013年11期。司法行政委員歸省級人大管理，有利于維護高級法院對下級法院的監督關系。

第四，組織專業化分工原則?！耙粋€合理高效的運作機制可以盡量減少司法成本，提高司法效益”，〔29〕同前引〔5〕，徐漢明文。畢竟高級法院的法官很多時候不是好的管理者，所以司法行政管理要也應當最大限度的專業化。

（二）構建司法區行政管理委員會——以中部某省為例

1.設立司法區行政管理委員會

結合我國目前各省轄區面積的具體情形，對于地域面積大、法院數量多的省份，可不再設立全省唯一的司法行政管理委員會，而是將一個省份劃分成若干司法區，設立省級司法區行政管理委員會。這樣設置是基于以下幾個因素的考量：

第一，管理成本問題。在人財物歸省級統管下，特別是將全省范圍內三級法院統一納入省一級財政預算單位，管理成本無疑會很高。例如湖南省有13個地級市，1個自治州，122縣級市，如果這些地區財政劃撥預算都要到省財政廳預算與劃撥，由于財政廳對三級法院的具體情況不甚了解，自然要求高級法院參與和協調它的劃撥數額、標準，預算的復雜性很大，成本自然會提高，更破壞了審級獨立。從公開的試點來看，也是“先由市、縣法院形成初步預算方案，再直接向省級財政部門編報”，〔30〕鄧新建：《廣東公布司法體制改革試點方案》，載《法治日報》2014年11月28日第1版。這也無疑增加財政廳的工作成本，還可能出現各自法院的“貓膩”問題。

第二，管理民主問題。長株潭地區在湖南省的案件數量最多，而湘西地區案件數量最少，如果設立一個司法行政管理委員會一起討論，因委員來源的有限性,不可能全部了解各個法院的情況，例各地區法官到底是由“人頭”數計算，還是以案件數量計算肯定存在區別和爭論。統一“人事物”的決定將會影響管理的差異性，管理無法得到有效地發揮。

第三，地域文化、地緣問題。省級司法行政管理委員會的設立，要充分考慮地域文化因素，這樣才能實現該地區司法行政服務審判的目的。例如湖南張家界、懷化、湘西自治州等地區主要是少數民族聚居地，在語言文化有很多相似性。人財物的管理，自然要突出“民族”性特色。因此，在設立省級司法區司法行政管理司法委員會時，盡量將相同或類似的地區進行劃分，才能避免省級法院的“垂直領導”，切合各地區法院人財物的實際需要。

為此，考慮管理成本、管理民主、地域文化等綜合因素，在湖南省設立三個省級司法區行政管理委員會（見表3）：一是為了能反應長株潭地區案件過多與復雜性，實現人財物管理的匹配，湖南高院、長株潭等地區成立一個司法行政管理委員會；二是湘西司法管理委員會，主要在于該地區如何結合地域文化的特殊性調配人財物，尤其要保障民族地區“民族人才”的培育，包括雙語法官與其他民族管理人才；三是湘南與湘北司法管理委員會，這一地區經濟條件相當，案件數量處于湖南省的中等水平，地域文化也有很多相似的地方。

表3 湖南省省級司法區行政管理委員會的區域情況表

2.各司法區行政管理委員會的人員構成

各司法區行政管理委員會要結合自己轄區實際，人員構成上體現價值的多元性?？傮w人員結構由1/3法院系統的人、1/3人大和相關機關人員及1/3其他社會人士組成。具體來說，長株潭、湘南與湘北司法行政管理委員會的人員構成，由該地區的部分基層法院、中級法院院長和高級法院相關人員組成，并吸收熟悉該地區具體情況的政府人員、社會專業人員參加。對于湘西司法行政管理委員會的人員構成，要注意吸收熟悉少數民族特性的法官、社會專業人員參加，所占比例要達到組成人員2/5，以保證決策的民主性和專業性。為了確保組成人員來源的廣泛性，“組織這樣的一個委員會，然后設置一個最低條件，人人可報名，只要符合條件就報名”?！?1〕陳瑞華：《機遇與希冀：司法體制改革新談》，載《中國法律評論》2015年第2期。例如湘西司法行政管理委員會可以制定學歷比其他兩個委員會較低的報名條件，而其他兩個地區應更多設置吸引律師和法學專家可以參加的條件。此外，各區司法行政委員由省人大常委會任命，任期五年，連任不得超過兩年，并應向社會各界公示，接受異議。

（三）司法區行政管理委員會運行機制

1.總體運行歸納

根據管理學原理，司法行政權兼具了決策與實施權，兩權的分開才能避免權力的濫用。因此，司法行政管理委員會整體負責法院相關司法行政政策的討論，整體上代表審判機關就行政事務對人大負責（見圖2）?？紤]到司法行政委員均為兼職，無法處理日常事務，應將司法區行政委員會辦公室獨立設置在省級人大，負責司法行政委員會的日常工作。各區司法行政委員每年應召開會議至少兩次，會議應在省人大會議（包括常委會）召開前的一個多月，會議審議事項為各部門提出的財政預算、人員編制、法官懲戒等事項，司法委員會實行表決制，以過半數以上通過，再提請人大會議通過。

圖2 司法行政委員會工作流程圖

2.具體決策的執行

司法行政管理委員會作出的討論草案，經過省人大通過后，其他部門負責具體執行。這樣既能避免兩級法院統管后可能出現新的行政化問題，又能實現集權和分權的統一（見表4）。

表4 統管后高級法院司法行政事務的相關管理機制〔32〕審判管理、信息、檔案等具有司法輔助功能，宜由法院自行管理，在此限于篇幅，不再展開論述。

從上表可以知，在設立司法行政管理委員會的前提下，按照前述的黨管干部、司法規律、專業等三大原則，將高級法院以前和即將可能承擔的司法行政管理職能，由省級各個部門執行。

一方面，誠如我國學者指出，“我國當前的司法改革，未將司法行政機關作統合思考是一大遺憾”，〔33〕同前引〔1〕，張建偉文。更沒有將公安廳作為考量。筆者認為為了能夠培養法院相關人員的專業化，避免司法改革后司法行政人員與機構的增多，可以將高級法院負擔的大量教育、培訓等行政事務劃歸為司法行政機關負責執行，高級法院負責協助。同時，“在全省各級法院統一前提下，也可以將安全保障等警務工作考慮劃歸公安機關管理，由公安機關依法承擔司法警察職責任務”?！?4〕同前引〔25〕，梁三利文。

另一方面，司法改革后各級法院的機構管理與編制，應交由組織人事部門主管（執行），特別對于省人大同意司法行政委員會（相當于司法財政委員會）討論決定的各級法院財政預算草案，應交由財政廳劃撥、調配，而不能交由高級法院行使，以此體現黨管干部原則以及維護審級之間的審判獨立。再次，對于各部門執行的司法行政事務初步方案制定，應由各司法區的市、縣形成初步方案后，直接向交由各執行部門編報，再提請各司法區司法行政管理委員會討論，以減少預算的成本和各法院“貓膩”問題，體現管理的民主。

結語

在當前的司法體制下，上下級法院形成的司法行政運行模式痼疾難除，而遵循司法規律，實現審級獨立，高級法院要勇于面對人財物省管的爭論，提出有效的解決方案。毋庸置疑，建立本土化的司法行政管理模式，要充分考慮我國的特殊國情，借鑒其他國家或地區先進的經驗，使司法行政管理功能能合法有效地發揮出來。本文對于法院人財物歸省管后設立司法區行政管理委員會的探討，只是諸多改革的多項選擇方案之一，以期破解當前對人財物統管的種種困局。