合議制改革
——審判組織模式“扁平化”設計探析

李春剛

合議制是一種多人參與、共同裁判的集體協商決策機制?！?〕夏鴻：《合議庭運行機制的審視與完善》，載《法制與社會》2015年第4期。議制是司法領域民主政治的集中體現。然而，以往司法實踐中出現的形合實獨、合而不議、審判分離、司法行政化等現象嚴重影響了合議制功能的發揮，同時影射司法現實中的主要問題或基本問題。推行合議制改革，是審判權運行機制改革的關鍵環節，有助于從根本上改變法院審判權運行的現狀。結合司法改革工作實際，筆者對合議制改革進行了調研、分析和思考。

一、改革現狀

在改革實踐的推動下，我國現行審判組織呈現多元模式。大體有以下四種∶

（一）案件審批制模式

案件審批制是我國最先出現的審判權分配模式，脫胎于法院內部金字塔式的行政管理體制。審判權配置也相應地遵循了一套法官、庭長、院長金字塔式結構，其弊端是：法官的行政級別涉及工資福利待遇及與法院外黨政機關溝通聯系時的對應關系，形成了“官本位”體制，法官處于這一體制的最低層，院長與庭長對法官辦案具有直接決定權。這是導致“審者不判，判者不審”的主要原因，也是一些冤假錯案和司法權力尋租的罪魁禍首。盡管飽受抨擊，但依舊在多數法院尤其是地處偏遠、法官素質參差不齊的法院中占主導地位。為了保證案件質量，對案件進行層層把關，是案件審批制度產生和存在的直接誘因。

圖1 案件審批制模式

（二）審判長負責制模式

圖2 審判長負責制模式

該模式致力于解決判者不審、審者不判問題，深圳市福田區法院、佛山市中院為其代表。這種模式主要表現為以下幾點∶一是除法律明確規定需要院領導簽發的法律文書外，裁判文書簽發權原則上一律由審判長簽發。二是賦予審判長案件分配權、人員調度管理權、業務監督權等多方面的職權，同時需對所在合議庭審理的全部案件負責，權責向審判長集中。三是保留庭長、副庭長職位，但取消庭長、副庭長管理層級，傳統的業務庭功能被虛化。在各地探索中，還有一種“主審法官負責制”模式〔2〕所謂“主審法官負責制”，就是將審判權集中賦予精英型法官，同時每一位主審法官對承辦案件的質率負全責。。這種模式以北京市石景山區人民法院為代表。該模式雖然稱謂與審判長負責制有別，但本質一樣，都是組成審判團隊，在團隊負責人主導下協同辦案。

審判長負責制模式下弱化了庭長和庭室的管理職能，但是并沒有取消庭長和庭室的建制。審判單元內其他法官與審判長關系本質上仍是庭長與審判員關系的翻版。審判長擁有案件決策權，同一案件仍然存在承辦法官和審判長兩個審判主體，并且前者得按后者的意志判決，這實質是更為隱性的行政化。另外，審判長不但有審判權，而且掌握著審判單元內其他事務和資源的管理權。這種既有審判權又有行政事務管理權的崗位設置與舊庭長的崗位屬性并無二致。

（三）承辦法官負責制模式

“承辦法官”是指在案件審理過程中，負責跟進進度、整理證據、開庭審理、起草判決書、簽發判決書的審判人員。承辦法官實現了權責統一，自己有權直接簽發裁判文書，無需將案件呈批庭長、院長，也相應地對案件負全責。承辦法官負責制可以實現審判合一，在自審自批的案件中，法官能夠享有高度的獨立審判權?！鞍讣寗印被蛘哒f是為了規避或克服合議庭的低效率，是產生經辦法官負責制的根源所在。因此，在許多經濟發達、案件數量高發不下地區的法院，承辦法官負責制成為主導。承辦法官負責制也可以減輕一線法官過重的工作量，有效緩解案多人少的狀況。但是，承辦法官負責制勢必走向形合實獨、合而不議，案件公正性難免受到質疑，嚴重違背司法規律，而且這一制度對法官素質要求較高，在法官精英化尚未實現的現實面前，其并不具有普適性。

圖3 承辦法官負責制模式

（四）綜合性改革模式

圖4 綜合性改革模式

珠海市橫琴新區法院是該模式的代表。之所以被謂之綜合性改革，是指這一模式一改傳統法院的設置方式，確立了行政管理機構簡化、法官員額制、人員分類管理等全新架構?！?〕張彩旗：《合議庭制度改革策略研究》，載《法制與經濟》2014年12月總第399期。

橫琴法院在審判事務上實行“1+3+1”模式，即1名專職法官加3名法官助理加1名書記員。其他行政事務由“法官會議”〔4〕所謂法官會議是指由全體法官組成的法官自我管理、民主決策的組織，負責研究確定法官工作量的分配、法官承辦案件的類型、各專業合議庭的設置等重大審判事務。負責。但就筆者觀察，這一改革模式并未從根本上實現審判去行政化。

首先，橫琴法院的審判獨立定位是有問題的。我們一般提審判獨立都是指法官獨立。而橫琴法院專職“法官”其實是“副院長”，相當于“院長獨立”。如果法院只要將所有案件的審判權從庭室拿到副院長手里就算做審判獨立、去除司法行政化的話，那么大多數的普通法官在改革之后就意味著沒有了審判權。而這些由少數院長轉崗的“專職法官”又無法承辦那么多案件，只能“分案”給法官助理。法官助理必須根據“專職法官”的意志處理案件，權力如此配置，違背審判的親歷性和犯下司法行政化的大忌已經是一目了然的事情了。其次，橫琴法院的法官助理，也不是我們通常理解的法官助理，而是沒有法官編制的標準法官。其實這種所謂的“專職法官”（原院長）和“法官助理”（原法官）之間關系的實質仍然叫司法行政化?！?〕參見胡林：《橫琴法院：新“樣板”與舊部件》，《南方周末》，網址：http://dffyw.com/fayanguancha/sd/201406/36134.html，訪問日期： 2014年5月3日。

對比分析，案件審批制模式是典型的審判權行政化運行模式，其作為反面例證，最終也會隨著改革的深入逐步被新的模式取代，并走向消亡。審判長負責制模式未打破現有庭室架構，改革震動小，改革阻力小。但在這種模式下，裁判文書由審判長簽發，責任也主要由審判長承擔，審判長實際成為了合議庭的領導，合議庭其他成員并無實質的審判權，這仍是行政化的一種變體。承辦法官負責制模式賦予承辦法官獨立自主權，能促進審判效率的最大化。但最大的弊病是導致“合而不議”，無法確保案件質量，違背司法公正的基本價值追求。綜合性改革模式是顛覆式改革，打破了傳統的合議庭建制，減少審批環節，壓縮運行鏈條。專職法官專事審判，雖帶有純粹審判崗位的改革意義，但是其另外的副院長也仍然是行政管理與審判事務兼任，也沒有有效去除審判行政化，而且牽涉面大，當前諸多利益關系難以處理，只適合新成立的法院，在沒有經實踐檢驗，效果如何尚不明確的情況下，借鑒難度較大。

總體上看，較案件審批制而言，在改革過程中逐步形成其他三種改革模式，實現途徑各異，利弊也各有不同。其精神有可取之處，探索的勇氣和實踐對我們也能有所啟發。但是，中國司法的主要矛盾和現存機制的基本問題是行政化，各地的改革對行政化的去除并不理想，并不徹底，均沒有成功地解決這一基本問題。

二、改革的基本遵循

上述幾種改革模式在一定程度上緩解了現實困境和實踐中的問題，但是并沒有觸及改革的靈魂。因此在進行合議制改革時，要確保改革不離中心，不改初衷，就要求我們從根源性問題著眼，把握其要遵循的基本原則。

第一，地位平等原則，指在案件的審理、評議和裁判上，合議庭成員享有平等的參與權和決策權。地位平等原則要求審判長應該是一種單純的審判職務而非行政職務，其角色同樣是審判活動的平等參與者。唯一不同之處在于對案件訴訟進程、審判活動、庭審與評議等審判活動的程序性管理上，審判長享有組織、主持、協調和指揮的權力。

第二，共同參與原則，要求合議庭成員真正共同審理案件、共同承擔責任。其出發點是解決現實中存在的陪而不審、合而不議問題，也就是審判實踐中存在的“名合實獨”問題。共同參與原則就是要克服承辦法官獨自完成各項審判活動產生的各種弊端，防止法官個人認識上的錯誤、審判工作中的專斷和司法腐敗的產生，促進形成整體智慧和優勢?！?〕參見張永輝：《深入推進合議制改革的思考與建議》，載《人大建設》2014年 第12期。

第三，責任連帶原則，指合議庭成員對審判質效實行連帶負責制度，即合議庭全體成員對案件的事實認定和法律適用共同承擔責任。對外而言，案件的審判質效責任是以合議庭責任的名義表現出來的，審判責任由合議庭成員之間連帶承擔，而非平均分攤，防止相互推諉。對內而言，這種責任連帶還需要以內部個人責任的形式表現出來，即“誰職責，誰負責”，“誰導致，誰負責”，否則“共同負責”將等于“無人負責”，兩者要有機銜接起來。

第四，主體單一原則，是指一案不能多主體同時都有審判權，即在特定的時間、地點和針對某具體的案件，審判權的主體應當是唯一的?！?〕劉俊峰：《審判權運行機制改革的幾許思考》，網址：http://www.dffyw.com/fayanguancha/sd/201406/36189.html，訪問日期：2015年4月25日。審判主體單一性有助于貫徹審判親歷性原則，對于避免審判權的“扯皮”和科學地確定審判責任意義重大。目前，審判權運行機制恰恰是一案有多個審判主體，這些主體的審判權按行政化的運行機制運轉。比如，庭長和獨任審判員同一時間對同一案件均有審判權時，往往不能兩者同時完成案件審判事務，必然形成層層匯報制度。被匯報的主體的審判權一般不符合親歷性原則。堅持按一案審判主體單一的原則就能避免這種情況的發生。案件審批制的這一表征最為明顯。審判長負責制中，審判長與審判單元內其他法官可以對同一案件同時有審判權。當然，這里的主體單一，并非指單一的自然人（法官），合議庭作為一個獨立審判單元，與獨任法官一樣也同屬于審判單一主體范疇。

第五，意志自由原則。審判獨立最核心的其實是審判主體的審判意志獨立?？梢哉f，這是由審判權的基本屬性所決定的內在要求。確保審判主體的審判意志自由必定要以審判主體單一為前提，反對審判主體按另外的意志判決。就審判長負責制改革而言，審判單元內的其他法官審判意志并不自由，一定要服從審判長的意見，與內部行政化無異，因而，沒有做到自由審判意志。故這一審判權運行機制改革不成功。

第六，崗位純粹原則。崗位純粹是指在審判崗位上僅從事審判事務、履行審判職責。目前，各地法院并沒有明確的審判崗位定位?，F實中往往只注重賦予特定的職務，比如審判員職務并不確定為純粹的審判事務，有時作庭長助理，有時寫宣傳調研文章，有時搞司法統計，有時負責裁判文書上網。純粹審判崗位要求我們在業務庭室內設審判崗，由審判員擔任，并且這一崗位不需要從事也不對審判事務以外的其他事務負責。

審判長負責制和橫琴模式均沒有純粹審判崗。審判長負責制中的審判長兼具審判單元內所有事務的行政管理職能。橫琴模式下的專職法官也類似于庭長，仍然享有對助理和書記員等主體分配任務的行政管理權。純粹審判崗位是人民法院案多人少的現實需求，也是人員分類管理的基礎。如果不能首先劃定崗位，就不能合理地劃分人員，分類管理也難以科學化。如果審判崗為純粹的審判崗位，必然要求具有純粹的審判人員，自然可以清晰地進行人員分類。

上述原則基本遵循現機制的主要問題，因此，可以視為現機制改革是否成功的基本標準。如果改革措施符合這些要求，我們的合議制改革乃至審判權運行機制改革應當是基本成功的。

三、改革的策略建議

（一）建立“扁平化”的審判組織模式

合議庭是人民法院審判案件的基本單元，是實行合議制的載體。按照最高人民法院改革思路，改革的最終目的是要消除審判的行政化傾向，建立扁平化管理新格局?！?〕參見蔣惠嶺：《建立符合司法規律的新型審判權運行機制》，載《法制資訊》2014年第4期。筆者所在法院在改革試點過程中，建立了以固定合議庭為主體的新型審判團隊。該審判組織模式主要有以下特點：

在架構組建方面，該審判組織模式采取固定合議庭為主體、其他輔助人員為補充的團隊式架構。固定合議庭由1名審判長及2名合議法官組成，作為基本辦案單元。在履行審判職責時，以審判長為核心，突出審判長的主導作用，履行審判管理權，同時以主審法官為主體，賦予合議法官在合議過程中的平等地位。新型審判團隊在建制上取代了現行內設業務庭、處、室等行政化層級審判組織，其設計符合地位平等、主體單一、意志自由等基本遵循，更加切合審判權運行需求。

在類型劃分方面，按照專業化審判方式改革，審判團隊大致可分為立案、刑事、民事、行政、國家賠償、審判監督、執行裁決、減刑假釋等類型，根據本院管轄區域的變化以及受理案件量的增減，審判團隊的設置可相應增減數量，也可根據實際情況設置相對范圍內的審判團隊，如少年綜合審判合議庭、勞動爭議合議庭、土地糾紛合議庭等。

在人員配置方面，審判團隊按照“1+2+3+2”的基本結構配置人員，即1名主審法官、2名合議法官、3名法官助理、2名書記員。根據審判業務實際，以有效滿足辦案需要和人案基本均衡為原則，可相應增減配備人員，逐步形成以審判需求為導向、靈活應對案件變化的精細化資源配置方式。例如基層法院可以按照1211模式配置，即1名主審法官、1名合議法官、1名人民陪審員、1名審判輔助人員和1名書記員組成。在組成上，采取固定配置方式，審判長實行選任基礎上的“一次性指定”原則，合議庭其他成員實行雙向選擇基礎上的“一次性”配置。

（二）實行“扁平化”的權力配置模式

與審判組織扁平化相伴而生的是權力配置的扁平化設計。合議制改革就是從內部和外部兩個方面來優化審判職權配置，以達到合理界定、科學劃分、流程控制、理順關系的目標，最終實現“讓審理者裁判”。

改革的目標之一是要取消原有的行政化“層級式”管理模式，在合議庭成員之間賦予同等的權限配置和基于這一平等權力建立起一種真正的“合議制”。推行固定合議庭，需要在合議庭內部進一步劃分審判長、主審法官以及合議庭其他法官的審判權限。對于院長、副院長、審判委員會專職委員的審判權也要作出明確規定，以進一步明確各審判主體的法律地位，確保分工負責、職責明確、相互配合。合議庭成員共同閱卷、共同擬定庭審提綱、共同參與庭審、共同合議、共同簽署裁判文書等措施正是共同參與原則的具體化。

在審判管理權配置方面，要通過實行審判管理的集約化、專業化、全程化、動態化解決審判管理中可能存在的失序、失察、失范甚至失控問題，要在管理的力度上實現“管控有度”，在管理的重點上實現“點面結合”，在管理的主體上實現“專兼互補”，最終實現審判的公正、高效、公信、權威。為此，需要界定院長、副院長、審委會專職委員、審判長以及審判管理部門的審判管理權范圍、行使方式等。

在審判監督權配置方面，要通過對審判權運行的監督和控制，保證審判活動依法進行，防止或糾正錯誤裁判，確保司法公正。一是規范業務指導機制，實現審判指導的規范有序。實行法官會議制度，對于案件審理過程中遇到的法律理解分歧、新類型案件的裁判標準、合議庭出現重大分歧、改判和發回重審案件剖析、審判經驗交流等事項，法官會議可通過例會研究討論，并為承辦案件的合議庭提供參考、咨詢意見。二是建立案件的審核、督辦機制，對于一些特殊類型的案件，賦予院長、副院長、審委會專職委員以審核、督辦權力。履行監督權方式可以是審查庭審提綱、旁聽庭審、列席合議庭評議、聽取專門匯報和查閱案卷等。但同時明確在審核、督辦案件時，合議庭的裁判意見不得被直接改變，并對審核督辦案件情況進行統一登記備案，全程留痕。三是完善案件質量評查、認定機制，以審判管理部門為主體，采取常規評查、專項評查、重點評查等方式，對裁判質量進行考評、檢查，最終由審委會予以把關、認定。同時建立案件質量監督互動反饋機制，允許合議庭對案件質量評查、認定提出異議，實現監督制約的雙向互動。

簡言之，一系列改革制度和措施都在追求兩個轉變：一是合議庭成員在地位、權限上實現由領導層級式向平等協作式的轉變，真正做到實質合議；二是院長、審委會逐步實現由把關審批個案到宏觀指導類案的轉變，真正確保合議庭的審判獨立。

（三）建立審判團隊“扁平化”設計的配套機制

實踐證明，準行政化的傳統管理模式將法官置于層層疊疊的管理機構之下，不利于提高審判的效率，也不利于發揮法官的主觀能動性。因此，在合議制改革中，新型審判團隊的設計必然要求輔以扁平化的管理模式，才能保障審判權扁平化運行。

1.專門的審判管理機構——淡化審判管理行政色彩

新型審判團隊采取以主審法官為主導的自治模式，其中，主審法官處于核心地位，合議庭其他成員在主審法官的組織協調下參與案件審判。合議庭獨立審判、審判團隊扁平化管理的前提是在放權和控權之間尋找平衡點。因此既需要淡化以往存在的審判管理的行政色彩，也要強化專門管理機構的作用，加強審判管理部門力量，突出其日常審判管理的樞紐地位。審判管理部門既要統籌管理流程監控、審限管理、質量管理、績效管理、案件評查、業務協調、決策督辦等全院綜合性審判事務，也要重點負責對合議庭的日常管理、審判質量效率評查和以此為依據的法官業績考評、審判運行態勢分析等工作。通過推進審判管理精細化，結合訴訟信息系統改造完善，優化案件審判流程設置，推行審判管理運行流程化，借助信息技術手段，實現案件流轉和審判管理網上運行，確保各層級的審判管理行為全程留痕，可追溯、可問責。

2.嚴苛的監督制約機制——確保司法產品質量和效率

在管理過程中，管理者實施管理的“三要素”是權力、責任、利益，“責”在其中居于核心，承上啟下。因此，要在司法過程中實現審理者“權責利統一”，必須完善辦案責任追究機制。

按照責任體系理論和責任連帶原則，要從責任劃分、責任管理、責任考核和追究四個步驟來設計。首先，要合理劃分辦案責任。辦案責任具體內容可以劃分為：辦案程序公正責任，法律事實認定責任，法律依據適用責任，案件裁判效果責任、案件管理監督責任，審核簽批把關責任六個方面。其次，要完善責任管理機制?！昂献h庭負責制、審判長負責制、主審法官負責制”可統一歸于合議責任。合議責任按合議庭成員的作用、地位不同而承擔不同的合議責任，對發表的裁判意見各負其責，對庭審證據審查與確認、案件事實認定共同負責?！皩徟袡?、管理權、監督權”可統一歸于崗位責任，由院長、副院長、審判委員會專職委員、審判長，按不同的層級分別行使，對外負辦案責任，對上負總責，對下負全責?！斑`紀行為責任處罰、違規辦案責任處罰、不當履職責任處罰”，可統一量化成崗位目標責任考評分值，記入法官考評檔案。違反審判管理相關規定和不當履職行為，在給予處分同時均按崗位目標責任考評的規定處理。再次，要完善責任考核評價機制。通過合議庭成員互評機制、上下級法院之間的互評機制、法院以外的第三方評價機制等多重評價機制對合議庭及其成員的審判業績、司法能力、行為規范、職業道德等各方面進行評價，建立與司法規律相適應的業績考核細則，提升合議庭作為辦案單元的整體效能。最后，要落實責任追究機制。建立懲戒機制和辦案質量終身負責制，明確和細化法官、合議庭需要承擔責任的程序事項和實體事項以及免責事由等，區分需要承擔的審判績效責任與違法違紀責任、錯案責任，理順啟動責任追究的工作程序，建立法官申辯機制，既強化責任追究又保障法官的正常履職行為。

除了上述主要措施外，違法違紀、錯案認定機制，院長、副院長、審判長等監督案件全程留痕制度，案件廉政風險防控體系等也需配套跟進。

3.科學的人員分類管理——推動法官隊伍精英化、職業化

從目前正在進行人員分類管理改革來看，大多數法院都面臨著法官與輔助人員比例嚴重失衡、司法輔助人員向法官的流動條件過寬兩個現實難題。解題關鍵是進一步明確法官、審判輔助人員、司法行政人員的類別和職責，科學設置各類人員的員額比例，確定職務序列和職數，形成以職業化分工、專業化管理為模式的法院工作人員分類管理新機制，同時確保審判崗位純粹。因此，在對法院人員進行正確分類的基礎上，在錄入、福利待遇、考核晉升等方面對不同類型人員構建不同的管理模式。筆者贊同，在招錄適合從事書記員崗位和法警崗位的人員進入法院后，徹底斬斷書記員和法警向法官晉升的渠道。

“組織扁平化”理論為合議制改革提供了新視點。通過新型審判組織模式的扁平化設計實現了審判權配置“扁平化”運行，可以將法官從層級式的行政管理體制中解脫出來，轉向以司法審判為核心的工作狀態；可以通過打破傳統科室界限，將審判權還權合議庭，實現“層級化”到“扁平化”的結構轉變。筆者期望一切愿景能在今后的改革實踐中得到印證。