新疆現行煤炭資源開發生態補償模式研究

劉雨佳+王承武+周瀟

摘 要：通過研讀煤炭資源補償相關文獻資料，研究國內外礦產資源生態補償現狀，總結新疆現行的煤炭資源開發生態補償模式，發現現行的生態補償模式存在補償模式匱乏且相對獨立、過度傾向“輸血式”生態補償和企業自身組織恢復治理模式還不夠完善等問題。借鑒國外相關經驗，提出完善煤炭資源相關稅費體制、拓寬生態補償資金的融資渠道、完善生態環境恢復治理保證金制度等改進措施。

關鍵詞：煤炭資源開發；生態補償模式；新疆

中圖分類號：F426.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）30-0176-02

一、研究區域概況

新疆整個區域被發現的礦種有142種，有99種礦種的資源儲量被查明。其中，能源礦產占6%，金屬礦產占33%，非金屬礦產占61%。截至2015年，煤炭資源新增查明儲量為176億噸，預測總量有2.19萬億噸，占全國煤炭預測總量的40%以上，位于全國首位，具有煤炭種類齊全、質量優異、易于開采的優勢。從分布來看，北疆資源豐富，南疆資源匱乏，多集中在準噶爾盆地、吐哈盆地、伊犁盆地等地。

二、新疆現行主要的煤炭資源開發生態補償模式

1.企業治理模式。企業治理模式是依托于礦山地質環境治理恢復保證金（簡稱“保證金”）的一種由煤礦企業自行恢復治理生態環境的補償模式。其實施路徑為：首先，煤礦企業在資源開采前需向相關部門提交環境影響評估報告書，并簽訂礦山地質環境治理恢復責任書；其次，向政府部門指定的銀行存繳相應金額的保證金；最后，煤礦企業自行恢復治理并接受相關部門的驗收。如果驗收合格，保證金及孳生利息將全部返還給煤礦企業。若驗收不合格，煤礦企業需在規定的時間完成補償工作，直到驗收合格后才歸還煤礦企業繳納的保證金。

2.政府補償模式。新疆屬于生態脆弱區和民族地區高度耦合地區，以政府為主導是新疆煤炭資源生態補償主要模式，其中政策補償和資金補償最主要的方式。政策補償的常見形式有政府直接給予財政補貼、差異性的區域政策、財政援助、生態保護項目實施、減免稅收、利率優惠等。資金補償是指政府通過多種渠道獲得資金，并用于勘查資源、恢復治理礦區生態環境等的補償行為。通常，政府以向煤礦企業征收相關稅費的方式籌集一定的資金，這是一種最普遍的補償方式。正因為是由政府籌集資金，所以該方式也具有一定的強制性。

3.“新礦、舊礦”分治模式?！靶碌V、舊礦”分治模式的實質是根據責任人是否明確的情況采取不同的補償模式。一些廢棄的老礦區因年代久遠已無法明確責任主體，但是生態環境的破壞已經造成，由此產生“生態舊賬”，這些礦區則被稱為“舊礦”，其生態補償工作則由國家負責。新、擴建礦山責任主體明確，此時產生的生態環境破壞問題就為“生態新賬”，礦區資源開采企業要對這筆“賬”承擔全部責任，而這類礦區就是所謂的“新礦”。目前，對于“新礦”采取的補償措施就是企業治理模式。

三、新疆現行煤炭資源開發生態補償模式存在的缺陷

1.缺乏具有針對性的生態補償政策。從研究中可以發現，不僅是煤炭資源開發的生態補償依據，就連礦產資源開發的生態補償依據都只是在《水土保持法》《土地復墾條例》《礦產資源法》等相關法律法規中有所提及，而生態補償工作也只是根據這些籠統的規定探索式地開展。

2.補償模式較為單一，資金來源少。首先，生態環境治理成本遠大于資源的開采成本，單靠資金補償，尤其是國家財政縱向轉移支付，很難達到預期治理標準，會使“生態舊賬”難以清理完全，導致“生態新賬”不斷積累，同時也使得企業負擔難以減少。其次，資源補償稅費制度也需進一步的完善。比如這次資源稅改革，資源稅的“級差調節”作用在我國更為突出，而生態補償方面的作用就顯得很微弱。最后，現行的生態補償模式運行相對獨立，政府和市場的作用并未有效地結合，而是過度偏重于政府的作用，沒有達到優勢互補的效用。

3.生態補償模式過度傾向“輸血式”生態補償。中央的縱向轉移支付和區域橫向轉移支付都屬于“輸血式”補償，只能彌補煤炭資源的損失和短時期的生態價值損失，但資源地和資源地居民喪失的發展機會卻得不到相應的補償。古人云：“授人以魚，不如授人以漁?！边^度依賴這種直接生態補償，不利于新疆經濟可持續發展。

四、新疆現行煤炭資源生態補償模式的完善

1.積極推進生態補償制度頂層設計。根據相關研究分析，在中國目前還沒有一部專門為生態補償而設立的法律法規，煤炭資源開采生態補償工作缺乏強有力的后盾作為支撐，也沒有一套完善補償標準作為標桿。雖然在2014年《生態補償條例》的草案已經成型，但還未實施，而新疆在這個階段更應為該政策的實施做好一切準備。

2.完善煤炭資源相關稅費體制。首先，中央和新疆的修復資金承擔比例可為75∶25，而國家負擔的那部分資金可以通過從資源輸入地的GDP中以一定比例獲得，或者規定財政較富裕的省按照統一計算標準撥給新疆一定的補助金。其次，現行的煤炭資源稅適用于改革初期，可以減輕煤炭資源稅改革帶來的波動，側重考慮對企業承受能力和關聯行業的影響。資源稅也可以實行浮動稅率，可以根據煤炭的品位高低、開采的難易程度、企業的開采規模、企業的生態補償信譽度以及企業煤炭資源回采率等為標準制定煤炭資源稅的浮動稅率，但稅率浮動空間不得超出或低于國家下達的資源稅稅率范圍。

3.推進“造血式”生態補償模式運行。將政府與市場作用相結合，適時發揮二者優勢，推動生態補償市場化，創新生態補償理念與技術，加強生態補償實力是未來主要的發展方向。例如構建煤炭循環生產體系，以煤為基，變煤炭企業為高科技企業，從源頭上減少資源的消耗，將生態系統維持在可自我恢復的階段。

4.拓寬生態補償資金的融資渠道。生態補償資金的來源單靠政府縱向轉移支付，不僅會因為資金的有限性和分散性造成補償資金的無法完全到位，還會導致礦產資源生態補償難以有序進行，而因煤炭資源開采而造成的生態環境問題，不僅只是政府和企業的責任與義務，還需要社會公眾的參與。政府可以采用發行生態彩票、組建生態銀行和BOT模式、PPP模式、PFI模式，以及吸引國際組織投資和捐贈等方式。

參考文獻：

[1] 王承武，朱英.煤炭資源開發生態補償標準研究[J].國土資源科技管理，2014，（1）：92-97.

[2] 呂雁琴，慕君輝，李旭東.新疆煤炭資源開發生態補償博弈分析及建議[J].干旱區資源與環境，2013，（8）：33-38.

[責任編輯 李曉群]endprint