完善營改增 增強助推力

郝昭成（中國國際稅收研究會 北京 100053）

完善營改增 增強助推力

郝昭成（中國國際稅收研究會 北京 100053）

2016年我國供給側結構性改革已初見成效，營改增“增效劑”的作用十分突出。2017年供給側結構性改革作為主攻方向，完善營改增，繼續發揮增效、助推作用義不容辭。實踐將證明：改革越深入、時間越長久，改革的效果就越明顯，納稅人的獲得感也就越突出。

一、營改增契合了供給側結構性改革的要求

供給側結構性改革的主攻方向是：減少無效低效供給、擴大有效供給，更好適應和引導消費。今年的具體要求是：扎實有效去產能，主要是去鋼鐵和去煤炭產能；因城施策去庫存，主要是去三四線城市房地產庫存，支持居民自住和進城人員購房需求；積極穩妥去杠桿，主要是降低企業杠桿率；多措并舉降成本，主要是減稅減費降低企業負擔；精準加力補短板，主要是改善民生和脫貧的突出問題?？傮w上看，深入落實“三去一降一補”仍是總要求、總任務。

完成供給側結構性改革的主攻任務，需要打好“簡政減稅、放寬準入、鼓勵創新，持續激發微觀主體活力”這樣一套“組合拳”。其中，減稅名列榜首，義不容辭。這是因為，稅收是供給側“大家族”中的重要一員，營改增是發揮稅收職能、助推供給側改革的重要途徑。還因為，營改增不僅助推供給側改革的作用明顯，而且在推動供給結構和需求結構相適應、消費升級和有效投資相促進、區域城鄉發展相協調的發展中，都將發揮深遠影響和持久拉動作用。供給側結構性改革是一個功在當前利在長遠的改革，營改增稅制改革是一個謀一域而助推全局的制度性改革。

二、營改增顯現了助推供給側結構性改革的作用

營改增從試點到全面推開已走過五年的歷程。五年來，營改增通過制度改革減少重復征稅，通過“鏈式反應”影響經濟各個領域，取得了最為直接的“國家減稅、企業減負”的影響和成效。一是營改增帶動投資、消費和凈出口的增長，顯現了經濟增長效應；二是營改增合理引導產業分工和深化協作，促進產業層次提升，顯現了結構優化效應；三是營改增促進企業主輔分離、服務外包等組織結構調整和方式轉變，顯現了產業轉型效應；四是營改增作為間接稅改革，低收入者和高收入者都受益，但低收入者的間接、直接受益比高收入者更多，使收入不平等的程度有所改善，顯現了居民福利效應。

2016年營改增全面推開以來，截至今年2月底已累計減稅6 800多億元，四大試點行業實現“只減不增”的目標，為試點企業帶來了直接利好。對于非試點的企業，因營改增全覆蓋帶來的“鏈式反應”遠超過預期，給實體經濟帶來了看得見、有分量的利好，如江蘇全省因稅制轉換實現整體減稅，減稅面超過99%。營改增的抵扣制度打通了全行業增值稅鏈條，減少了重復征稅，激活了各類經濟要素，給經濟社會發展帶來了制度性的利好影響，這種影響隨著時間的進展和社會的發展，表現將會更多、更好。

三、完善營改增的幾點建議

完善營改增實質是完善增值稅，目標是建立現代型增值稅。1987年新西蘭首創現代型增值稅制度，特點是“單一稅種、單一稅率、單一納稅人”。我國營改增全面推開后，已實現了“單一稅種”的目標，下一步完善營改增的建議是：

（一）分步簡并稅率

為進一步營造簡單、透明、公平、稅負合理的稅收環境，簡并稅率應列為首要內容。建議簡并稅率分步推進：第一步，今年由四檔稅率簡并為三檔；第二步，由三檔稅率簡并為二檔；第三步由二檔稅率簡并為一檔。其中，如果設置兩檔稅率，一檔是標準稅率，適用于絕大部分貨物和服務，稅率高低視國家財政收入的需要經過測算確定；另一檔是優惠稅率，適用于基本民生領域和需求彈性較低的公共產品，具體稅率根據我國實際，參照歐洲模式可考慮在6%左右。增值稅設置一檔稅率是完善的最終目標。目前，在全球開征增值稅的國家（地區）中，設置單一稅率和多檔稅率的基本持平，只不過開征較早的多數選擇了“多檔稅率”，而1986年后開征的多數選擇了“單一稅率”，這也反映了國際上簡并稅率、簡化稅制的發展趨勢。簡并稅率的實質是行業利益的再調整、再平衡。為減少改革阻力，提供可行預案，應統籌研究，盡早準備。

（二）取消小規模納稅人

我國目前增值稅納稅人分為一般納稅人和小規模納稅人，小規模納稅人實行簡易計稅方法。實踐證明，實行小規模納稅人制度，有利也有弊。所謂弊，主要是由于稅額不能抵扣，割裂了增值稅抵扣鏈條，提高了產業鏈企業的稅負，扭曲了納稅人的經營決策，背離了增值稅的中性特征。因此，建議取消小規模納稅人制度，實行增值稅納稅人和非納稅人制度。對增值稅納稅人一律實行稅額抵扣法，對非納稅人一律實行免稅法。這樣，不僅減輕了大量小微企業的稅收負擔，降低了納稅成本和征收成本，而且符合稅制改革方向。

（三）清理稅收優惠政策

我國目前增值稅優惠政策繁雜，有針對特定行業、地區甚至納稅人的優惠政策，有免稅、稅率抵扣、稅額扣減、即征即退、先征后返、差額納稅等多種優惠形式。雖然這些優惠政策對經濟發展起到了一定的積極作用，但是也帶來了明顯的問題。比如，增值稅免稅政策，由于本環節免稅，不能抵扣的進項稅額從而轉入了成本，使本不應該負擔的企業成為負稅人。同時，造成下一環節企業因無進項抵扣，產生了事實上的重復征稅，加重了整個產業鏈的稅負。采用即征即退、先征后返的優惠政策，貌似解決了重復征稅的這個問題，實則丟失了增值稅內控機制，反而讓虛開專用發票的偷騙稅行為鉆了空子。為此，建議取消稅收優惠產業政策和區域政策，以發揮所得稅稅種和財政支出等政策工具的作用。如確需實施特定的增值稅優惠政策，也應當集中在終端消費品領域，如生活必需的商品和服務，以利于保持增值稅的中性特征。

（四）完善出口退稅政策

出口商品享有免稅并獲得退還進項稅額的權利（即增值稅零稅率），進口商品以與國內貨物、服務相同的稅率承擔納稅義務，這不僅是出口退稅稅制的本意，而且也是WTO組織認可的國際準則。我國營改增之后，增值稅實現了對貨物和服務的全覆蓋，已經具備實行徹底出口退稅制度的條件。為此建議：1.盡快實行徹底的出口退稅制度，以提升我國國際貿易競爭力。至于現行出口退稅擔負的宏觀調控作用，可采用關稅政策工具替代。2.采用“邊試點邊推進”的方法，穩步擴大服務貿易零稅率的適用范圍。我國目前除了對國際運輸、航天運輸、研發服務、設計服務等12項服務出口實行零稅率外，其余實行的都是免稅政策，這從制度上就存在著國內外雙重征稅的問題。為支持服務貿易發展，推進轉方式、調結構的順利進行，并考慮實行徹底出口退稅后，服務領域比貨物領域風險增大的因素，采用“邊試點邊推進”的方法，逐步擴大服務貿易零稅率的適用范圍，既符合實際，又易于操作，是一個可行的方法。

（五）積極推進增值稅立法

我國營改增全面推開后，與國際增值稅制度已經基本保持一致，增值稅立法時機成熟，應該積極推進。其中，有幾個問題建議重點解決：一是增值稅的定位問題。增值稅是以籌集財政收入職能為主，還是以調控經濟為主？或者是以籌集財政收入為主，以調節經濟為輔？二是增值稅專用發票管理制度，是輔助性制度還是實質性管理制度？如果進一步降低對增值稅專用發票的形式性要求，轉而從交易的實質合法性角度加強增值稅征管，又如何設計抵扣鏈式反應？三是增值稅是對消費品征稅，對投資品是否不征稅或者免稅？投資品包括住房、保險產品、理財產品、信托產品、期貨和黃金等。如果對投資品不征稅或者免稅，是否可以為開征房地產稅、資本利得稅掃清障礙留下空間？四是按照國際稅收協調文件《增值稅/一般消費稅指南》的要求，我國如何參與適應，在增值稅立法中應重點關注、有所考慮。五是增值稅立法如何保持中性原則、公平原則、效率原則，征稅范圍、稅基、稅率、減免稅政策等稅收要素，如何滿足我國經濟社會發展和國家治理的要求，如何體現我國特色，最終建立“中國式”的現代增值稅制度，為國際提供“中國式”范本。這些問題可能是增值稅立法的前提，需要與完善國家稅收體系一并考慮、統籌研究。

責任編輯：趙薇薇