國家審計體制改革的趨勢與優化路徑

(1.華東政法大學 政治學與公共管理學院， 上海 201620； 2.安徽師范大學 法學院, 安徽 蕪湖 241002)

行政審計和行政監察作為行政監督的主要類型，在國家治理體系中扮演著重要角色。二者的有效實施，有利于更好地監督政府工作人員的行為、規范行政權運行和確保政府治理現代化目標的實現。我國現有的國家審計體制自20世紀80年代初建立以來，在國家治理中發揮了重要作用。伴隨國家行政監察體制的改革，監察權已經從行政權的重要組成部分變成專司監察職能、與行政權并行的權力類型，國家治理體系發生了深刻變革。審計權與監察權之間存在較為緊密的內在關聯，國家監察體制的重大變革，催生了國家審計體制改革的外部需求。同時，我國現有的行政型審計體制在審計機關的獨立性、審計對象的全面性和審計結果運用的不確定性等方面存在的問題，構成了國家審計體制改革的內生動力。結合現有國家審計體制存在的問題，從監察機關和審計機關二者關系的視角來分析現行國家審計體制改革的模式，探討現有國家審計體制改革的優化路徑，有利于提高國家審計監督的權威和效率，推動國家治理水平和能力的提升。

一、審計機關與監察機關的關系

在國家監督體系中，“監察和審計是國家公權力監督體系中最重要的兩個領域，是專門監督機關對國家公權力監督的兩種最主要的形式”[1]。審計機關和監察機關二者間存在密切的內在關聯。從權力屬性來說，二者同屬于監督權的范疇。在國家監察體制改革之前，審計權和監察權都屬于行政權系列，是行政監督權。從機構性質來說，審計機關和監察機關同屬于行政機關。在監督性質上，二者對政府機關及其工作人員的監督都屬于同體監督。

同時，監察機關和審計機關之間也存在一定的區別。首先，從創設主體來看，審計機關創設主體層級高于同級監察機關。審計機關是依據1982年《憲法》第九十一條和第一百零九條設立的，由國家憲法賦予其監督權；而監察機關則是由行政機關設立的，其權力由同級行政機關賦予。其次，從機構職能來看，審計機關的行政職能要多于行政監察機關。審計機關的職能主要是依法獨立對各級政府及其部門的財政收支情況、領導干部的經濟責任、自然資源資產等情況進行審計，出具相應的審計報告等。而監察機關的職能主要是肅腐反貪，清廉吏治。最后，從監督范圍來看，審計機關的監督對象要廣于同級監察機關。審計機關的監督對象不僅包括各級政府及其相關部門，還包括國有金融機構和企事業單位，同時還承擔對領導干部的經濟責任進行審計的職責。而監察機關的監督對象主要是本級行政機關及其工作人員。

從對審計機關和監察機關在創設主體、職能大小和監督范圍等方面的比較中可以看出，行政審計的任務要大于和難于監察機關。在國家監察體制發生重大變革之后，在監察監督從同體監督變成異體監督后，國家審計體制改革的壓力也隨之凸顯，改革的呼聲日漸高漲。

二、現行國家審計體制在運行中存在的問題

保障國家審計的獨立性、全面性和有效性，“這是憲法和審計法等法律規定的，也是國家治理現代化的客觀需要”[2]。國家審計體制自20世紀80年代初建立以來，在監督政府預算編制和執行、提高財政資金使用效益和強化領導干部經濟責任約束等方面發揮了重要作用。在我國，“現實政治體制的關系以及所信奉的管制哲學的作用，使我們更加傾向于使審計權和行政權結合在一起”[3]，行政型審計體制具有較強的剛性。行政型審計體制在運行過程中，也存在部分與現代國家治理不相適應的環節和問題，主要表現在審計機關的獨立性不足、審計監督的對象較為有限、審計問責落實難和審計結果運用機制不完善等方面。

1.審計機關的獨立性不足。保持審計機關必要的獨立性是國家審計監督的基本要求，也是保障行政監督效力的根本前提。1977年由最高審計機關國際組織代表大會通過的《利馬宣言》明確了最高審計機關必須獨立于被審計單位之外，且不受外來影響，才能客觀有效地完成工作任務。[4]在我國，審計機關的獨立性得到了憲法的確認。但是由于我國國家審計機關隸屬于政府，形成了自我監督、“自我手術”的局面，[5]國家審計實質上是政府的“內部審計”[6]，審計機關獨立行使審計監督權的前提是要接受同級政府行政首長的領導。雖然省級政府及其以下的審計機關接受行政首長和上級審計機關雙重領導，但地方行政首長對本級審計機關的審計監督的影響力依然很大。因此，我國行政性審計體制與審計機關依法獨立行使審計監督權之間存在一定的不協調，審計機關的獨立性難以得到有效保障。

2.審計監督的對象較為有限。國家治理現代化目標的實現需要充分發揮審計監督的作用?！皬膰覍徲嬙趪抑卫眢w系中的定位看，國家審計是憲法和法律確立的一項基礎性制度安排，是權力制衡機制的重要方面”[2]，將應該接受審計的機關、團體和個人都納入審計監督范圍，實現審計對象全覆蓋，是規范和制約公權力運行、實現國家治理現代化的根本要求。2015年12月出臺的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》明確了對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋的目標，要求做到應審盡審。依據憲法和法律等相關規定，在公共資金使用情況的審計中，審計機關對黨的機關、人大機關和政協機關等的審計存在法律授權和體制上的矛盾，難以做到審計全覆蓋。

3.審計問責落實難，審計結果運用機制不完善。公權力存在預算膨脹的天然傾向。國家審計的目的就是通過對公共資金、國有資產和國有資源等使用、管理過程的嚴格審計，發現公共資金、國有資產和資源使用和管理過程中存在的問題，并通過嚴格追究有關部門和人員的責任來有效遏制公共部門預算不斷增加的趨勢，切實提高公共資金、國有資產和資源的使用效益。因此，依據審計結果進行有效問責、完善審計結果運用機制非常關鍵。行政型審計體制在審計有關部門和個人過程中，對于發現的問題僅僅擁有向有關主管機關提出處理處罰的建議的權限，審計發現的違紀違法問題線索往往難以有效傳遞到紀檢監察機關，審計結果及整改情況對干部的考核、任免、獎懲影響有限，審計問責落實較難，甚至出現屢審屢犯的現象。

三、現有國家審計體制改革的三種模式

我國現有的審計體制是伴隨1982年《憲法》的相關規定而建立起來的。我國的審計管理體制建立后，在規范各級政府財政預算和預算執行、充分發揮財政資金效益和監督政府領導干部行為等方面發揮了重大作用。但是，隨著行政管理體制改革的深入和政府財政預算監督重要性的日益凸顯，現有的審計管理體制與現實的需求之間存在一定的差距，特別是在國家監察體制實行重大變革之后，我國行政審計體制改革的需求日益迫切。黨的十九大報告指出，要改革審計管理體制。從審計機關與監察機關之間的關系視角來看，現有審計體制改革的模式主要有以下三種：實行審監合一，組建國家審計監察委員會；推動審監分立，組建國家審計委員會；將國家審計機關部分職責劃歸同級人大機關和國家監察委員會，建立混合型審計體制。

1.實行審監合一，組建國家審計監察委員會。我國是社會主義國家，由人民選舉產生的人民代表大會是國家的權力機關，政府的行政權和法院、檢察院的司法權來源于同級人大機關的賦予。伴隨政府職能的不斷擴大，行政權的擴張成為常態，如何在行政權日益強大的同時來有效規范行政權運行，確保政府行政行為的合法性成為權力監督的重要任務。為此，我國在發揮政黨監督、人大監督和司法監督的同時，設計了行政審計和行政監察制度。從設立時間看，行政監察機關要早于行政審計機關。在新中國成立初期，我國就設立了監察機關，先后經歷了人民監察委員會和監察部等名稱的變遷。1982年憲法對國家審計機關的設立和職權進行了明確，確立了行政型的審計體制。從此，行政審計和行政監察共同構成了我國對行政權進行監督的重要形式。行政審計和行政監察雙重監督體制的建立，在健全政府財政預算、規范財政資金使用和預防領導干部、政府工作人員職務犯罪等方面起到了重大作用。

從行政監督機關的權力性質來劃分，行政監督體制可分立法型、行政型、司法型和獨立型四種行政監督體制。我國的審計體制和監察體制在設立時，采取的都是行政型監督體制。行政型監督體制屬于同體監督，憲法和相關法律雖明確了監督機關的獨立性，但監督機關的獨立性如何確保，監督機關就監督過程中發現的問題如何對有關部門和工作人員進行問責，針對問責的結果如何進行有效整改和落實是同體監督時要面對的難題。這種監督體制成效的發揮，往往與政府行政首長是否重視行政監督、審計機關和監察機關部門領導的監督意志等存在很大關聯，監督效果存在諸多不確定性，并且監督績效的可持續性也不穩定。在行政監督的實際運行過程中，由于運作機制存在的差異，行政審計和行政監察體現出的監督效果存在很大差異。行政監察機關在實際運作過程中，與同級黨委的紀檢機關合署辦公，行政監察機關的負責人由同級黨的紀委副書記擔任，在權力運行的獨立性、監督的有效性和監督成效的穩定性等方面要優于行政審計機關。2018年3月，國家監察委員會成立，同中央紀律檢查委員會合署辦公。國家監察委員會從機關性質上，屬于與行政機關、司法機關并立的監察機關。國家監察委員會設立后，原有的行政型監察體制轉變為獨立型監察體制，“外延上，在整合反腐敗資源力量、實現反腐敗力量‘一體化’的同時，擴大監察對象范圍，實現監察對象的‘全覆蓋’；內涵上，實現反腐敗資源的功能再造、機制再造與協同推進，建立集中、統一、權威、高效的監察體系”[7]。

在國家監察委員會成立后，對于審計機關的地位問題便成為研究和討論的熱點，很多學者認為“審計和監察都是腐敗治理下的子系統，二者的共性均是運用權力制約與監督權力”[8]。同時，如果“腐敗治理中加入審計的職能和權限，可以增加腐敗被發現的機會”[9]。因此，很多人傾向于將審計機關從行政機關內部獨立出來，與監察機關合并，組建國家審計監察委員會，實行審監合一的體制。

將審計機關與新組建的國家監察機關合并，可以確保審計監督的獨立性、增強審計監督的效力。但由于審計機關與監察機關之間在機構設置、職能定位和監督范圍上存在一定的差異，如果將審計機關與監察機關合并，雖可以強化對領導干部經濟責任履行情況的監督，有效預防領導干部的職務犯罪問題，但是審計機關承擔的財政監督等提高財政資金使用效益的職能將會被弱化。并且，“審計如果脫離于財政監督和立法監督而成為一個反貪機構，那就既背離了現行憲法第九十一條對中國審計制度的基本規定，也有失審計立足之本，如此的話，國家審計也就名存實亡。反而，只有建立和維護強盛的獨立的國家審計制度，才可能會形成遏制腐敗和治理官吏有效的制度環境”[10]。

2.推動審監分立，組建國家審計委員會。2015年12月9日由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，確立了審計全覆蓋的框架，這是對國家審計全面性原則的有效回應。國家審計的全面性，就是要堅持應審必審，樹立審計全覆蓋的思維。國家審計的全面性落實在審計監督對象上，就是要“把所有公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況都納入審計監督范圍”[2]，黨和國家機關中“凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺依法接受審計、配合審計”[2]。具體到各監督對象來看，黨和國家機構中涉及管理、分配和使用公共資金、國有資產和國有資源的部門和單位，不僅只有行政機關，黨的各級組織、各級人大機關、政協機關、司法機關、各民主黨派機關、國有企業、人民團體和部分社會組織等都應該屬于國家審計監督的對象范疇。

由于我國現行的審計體制屬于行政型審計，行政審計屬于行政機關內部的監督機構，其監督對象是國務院和各級地方政府及其部門，國有財政金融機構和企事業單位。因此，我國行政審計屬于行政機關的同體監督，不僅存在監督的獨立性問題，也面臨審計監督的監督對象較為有限的問題，與黨中央和國務院提出的行政審計“全覆蓋”的要求相距甚遠。這與國家監察體制改革之前的行政監察機關存在的困境是一致的，由于各級政府設立的行政監察機關屬于行政監督范圍，其監督對象只能是履行行政權的行政機關工作人員，而對各級黨組織、人大、政協、司法機關、人民團體和社會組織等工作人員無權進行監督。國家監察委員會的成立，將原屬于檢察機關的反貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等反腐敗職責整合進監察機關，實現了監察對象的“全覆蓋”，解決了行政監察時期面臨的國家監察的全面性不足的困境。國家監察體制改革也給行政審計體制改革提供了有益的參考和借鑒，可以將分散在不同性質的機關和不同部門的國家審計職權進行整合，組建獨立的國家審計委員會，從而在現有權力體制的基礎上形成一府兩院兩委(國家監察委員會和國家審計委員會)的體制。具體來說，可以在現有審計署職責的基礎上，再增加對黨的機關的審計監督職責，以此為基礎組建國家審計委員會，作為與政府、司法機關和監察機關并立的國家審計機關，對同級人大負責，向同級人大機關報告工作。

國家審計委員會的成立，一方面有助于將分散在不同機關和不同部門的審計職責進行整合，另一方面有助于實現國家審計“全覆蓋”的目標，符合國家審計全面性的要求。但是，由于現有的國家行政審計機關是依據1982年《憲法》相關條款成立的，國家審計署是受國務院總理領導的國務院組成部門，地方各級審計機關接受地方各級人民政府和上級審計機關的領導。如果要將國家審計署從行政機關獨立出來組建國家審計委員會的話，將涉及對憲法的相關條款進行重大修改，并增設國家審計委員會一章?？紤]到憲法的權威性和修改憲法程序的復雜性，可以將2018年3月黨和國家機構改革時新設立的中央審計委員會的設置進行實體化，將其從議事協調機構轉變為一個實體機構，與國家審計署合署辦公，由中央審計委員會代行日后成立的國家審計委員會職權，然后等憲法相關條款修改成功后組建國家審計委員會，以此來解決國家審計的獨立性不足和審計未做到全覆蓋的問題。

3.將國家審計機關部分職責劃歸同級人大機關和國家監察委員會，推動行政型國家審計體制變革為立法型、行政型和獨立型兼顧的混合型國家審計體制。國家監察機關改革后，審監合一和審監分立成為國家審計體制改革的兩種主要思路。在審監合一思路中，又可以進一步細分為審監完全合一和審監部分合一兩個路徑。本文前面提到的推動審計和監察合并，組建國家審計監察委員會就屬于完全合并的思路，而將國家審計機關的部分職權劃歸國家監察委員會的做法則屬于審監部分合一路徑，這也構成了國家審計體制改革的第三種模式，即立法型和獨立型兼顧的混合型國家審計體制。

混合型國家審計體制的構建需要從以下三個方面來加以推進：首先，將國家審計機關承擔的對領導干部經濟責任審計職責劃歸國家監察委員會。國家監察委員會建立后，國家監察機關與國家審計機關職權之間仍存在一定的交叉。預防國家工作人員職務犯罪等是國家監察機關的重要職能，而國家審計機關在對領導干部的經濟責任進行審計的過程中是最容易發現職務犯罪等腐敗證據和線索的，因此將對領導干部的經濟責任審計權限劃歸國家監察委員會，有助于更好地監控和規范領導干部的行為，更易于及早發現和快速處置領導干部職務犯罪問題。其次，在全國人大增設審計委員會，將國家審計機關擁有的對各級政府、部門、國有金融機構和企事業單位的審計監督的職能劃歸全國人大，并將全國人大審計委員會的審計監督范圍擴大到所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位。最后，將提出年度政府預算執行和其他財政收支情況的審計結果報告、起草審計法律法規草案，擬訂審計政策，制定審計規章、審計準則和指南并監督執行等職權仍交由現有的行政審計機關來行使。

通過將現有的國家審計機關的職能劃分成三部分，分別由國家監察委員會、全國人大審計委員會和國家行政審計機關行使，并擴大全國人大審計委員會的監督對象，從而使我國的行政型國家審計體制轉變為立法型、行政型和獨立型兼顧的混合型國家審計體制，既有利于解決國家審計的獨立性問題，也兼顧了國家審計的全面性。這一改革路徑，雖然可以有效解決國家審計的獨立性和全面性的問題，但是在一定程度上分散了監督力量，不利于提高國家審計監督的有效性和權威性，也在一定程度上增加了國家審計監督的成本，與黨的十九大報告提出的構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的目標不相適應。

上述三種改革方案雖都具有一定的合理性，但都存在一定的問題。國家監察體制改革實施后，國家審計體制必然也面臨改革的壓力，所以維持現狀是很難適應國家治理體系現代化改革的要求的。國家審計體制改革，不同于其他類型部門的政府機構改革，機構之間的合并和增減都屬于行政權框架內的調整，改革帶來的振動相對較小，且并未改變各機構權力的行政權屬性。但是，審計行政體制改革，牽涉到行政權與同級人大機關、監察機關之間的關系，改革難度較大，綜合三種改革模式，來探尋國家審計體制改革的合理路徑，實現審計監督的獨立性、全面性和有效性，是國家監察體制改革后我們迫切需要解決的問題。

四、關于國家審計體制改革優化路徑的思考

黨的十九大報告不僅提出了改革國家審計管理體制的要求，也明確了國家審計體制改革的目標，即要“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”，為新時代國家審計體制改革的路徑選擇指明了方向。國家審計體制改革的路徑選擇，需要針對現有國家審計體制存在的問題進行分析和思考，也要考慮到審計體制改革過程中在法律層面和體制層面存在的障礙。為了體現國家審計的獨立性、全面性和有效性，在國家審計體制改革目標的指導下，通過對現有審計體制存在的問題進行分析，我們將從以下幾個方面來探討如何構建現代國家審計體制：

1.堅持審計和監察分立原則，實現審監徹底分立。在審監合一還是審監分立的原則問題上，我國一直以來堅持的都是審監分立原則，但由于審計機關和監察機關原本同屬行政機關性質，二者之間存在一定的職權交叉。在現代國家審計體制改革中，由于審計和監察之間的監督重點不同，審計重點監督單位、監察重點監督個人，因此難以將二者進行合并，組建國家審計監察委員會的路徑不現實，所以應該在堅持審監分立的基礎上，將國家審計部門擁有的對領導干部的經濟責任審計等有關個人監督方面的職責劃歸國家監察委員會，實現審監徹底分立。

2.堅持黨對審計工作的領導，發揮中央審計委員會的重要功能，設立黨的各級審計委員會，與政府審計機關合署辦公，建立和完善黨統一指揮下的全面覆蓋和權威高效的國家審計監督體系。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。堅持黨對審計工作的領導，發揮各級黨委在國家審計監督中的重要作用，是維護審計監督權威、提高審計監督效率的政治保證。為了加強中共中央對審計工作的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的作用，依據黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》，中共中央組建了中央審計委員會。作為黨中央決策議事協調機構，中央審計委員會的辦公室設在國家審計署。中央審計委員會的成立，是黨中央關于國家審計體制改革的重大頂層設計。為了更好地推動國家審計的全面覆蓋，構建完善的黨和國家審計監督體系，可以考慮在縣級及以上的黨組織中設立審計委員會，實行黨的審計委員會和政府的審計機關合署辦公。

首先，在黨內設立黨的審計委員會，負責對黨的各級機關及有關部門的審計監督。中國共產黨是執政黨，黨內的監督對維護黨的領導權威、鞏固黨的執政地位非常重要。其中，黨內的審計監督是黨內監督的重要構成。2016年10月，為堅持黨的領導，加強黨的建設，全面從嚴治黨，強化黨內監督，保持黨的先進性和純潔性，黨的十八屆六中全會通過了《中國共產黨黨內監督條例》。該監督條例明確了黨內監督的對象和內容，黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部被列為重點監督對象。但是在監督手段上，該條例并未對黨內的審計監督進行明確規定，可以考慮在黨內設立黨的審計委員會，專門負責對黨的各級機關及有關部門的審計監督。

其次，實現黨的審計委員會和政府的審計機關合署辦公。我國現有審計監督機關屬于行政機關性質，在監督權威上存在一定的不足。在各級黨組織設立黨的審計委員會以后，可以考慮推動黨的審計委員會和同級政府的審計機關合署辦公。這一方面可以解決黨政機構設置重疊的問題，有利于節約機構編制和辦公經費，降低審計監督成本；另一方面又可以提高行政的審計機關的權威，推動審計監督的有效開展，增強國家審計監督的權威和效率。

3.修改憲法和審計法等相關法律法規，組建國家審計委員會，實現審計監督全覆蓋。與國家監察體制改革前的黨的紀律檢查機構與政府監察部門合署辦公一樣，黨內審計監督機關和政府審計監督機關的合署辦公，有利于提高國家審計監督的權威和效率，但也存在一定的監督盲區。對此，可以參照國家監察體制改革的成功經驗，組建獨立于政府機關之外、與黨的審計機構合署辦公的國家審計委員會，以實現對所有黨和國家機構、人民團體、社會組織和國有企事業單位審計監督的全覆蓋目標。國家審計委員會組建后，我國的權力運行架構將由同級人大機關領導下的一府兩院一委架構轉變為一府兩院兩委的架構，實現了國家審計機關真正意義上的獨立。

4.完善審計結果運用機制，增強審計監督的權威。審計監督是規范和約束權力運行的重要機制和手段，為了更好地發揮審計監督的功效，在推動和完善國家審計體制改革的同時，還需要研究審計結果如何有效落實的問題。對此，需要不斷完善審計結果的運用機制，將審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據，[11]切實增強審計監督的權威。

五、結論

中央審計委員會的成立是國家審計監督體制改革中的重要節點。國家審計監督的有效開展、黨內審計機構的設立、政府審計機構權威的提高等還需要在中央審計委員會的統一領導和有效協調下進行。由于黨內審計機構的設立涉及黨章、黨內監督條例等黨內法規的修改，國家審計委員會的組建需要修改憲法、審計法等相關法律條款，因此，黨政審計機關合署辦公和國家審計委員會的最終組建還將需要很長的時間，且可能面臨很大的阻力，國家審計體制改革的目標不可能一蹴而就。對此，在現行國家審計體制向國家審計委員會過渡期內，可由中央審計委員會代行國家審計委員會的職責，在保持中央審計委員會作為議事協調機構的性質不變的前提下，增加中央審計委員會常設機構的數量，以實現整合審計監督力量，增強審計監督效能，消滅審計監督盲區的目的，為獨立的國家審計委員會的組建奠定堅實的基礎。