新常態下農村精準扶貧創新模式研究

楊 浩

（宿遷學院法政學院，江蘇 宿遷 223800）

一、我國農村精準扶貧機制

（一）精準扶貧主體 經過30多年市場經濟的發展，我國經濟進入了結構性調整時期。由于個人能力、社會資源和地區經濟環境的不同等原因造成了我國貧富差距不斷增大，社會公平問題突出。為社會和諧發展，黨中央制定出共享發展成果的戰略決策，其中的核心部分就是精準扶貧，而精準扶貧的重點和難點在農村，解決農村貧困家庭的生活和生產問題。精準扶貧工作的開展需要有完善的組織機構和部署，主要包括以下主體：

1、各級扶貧工作領導機構。各級政府為了完成扶貧工作都設置了扶貧辦公室，主要包括五個級別：國務院設置扶貧領導小組辦公室，負責國家精準扶貧工作的戰略部署，制定宏觀扶貧政策；各省、自治區和直轄市設置扶貧開發辦公室，在中央扶貧政策的指導下，根據本省的具體情況制定本省的具體扶貧政策；各地級市設置扶貧辦，主要起中介作用，將省扶貧開發辦公室的政策下達到各縣扶貧辦，并監督縣扶貧辦的具體執行；各縣與縣級市設置扶貧辦，主要負責確定行政區所轄范圍內的貧困村，負責貧困村的審核、申報和幫扶工作；各鄉鎮設施扶貧辦，主要負責宣傳和傳達縣扶貧辦的政策進行宣傳和傳達，鄉鎮扶貧辦的工作人員不僅負責扶貧工作，還要負責本鄉鎮農村的其他工作，專業性不強。各級扶貧辦分工不同，其中的主體就是國務院扶貧領導小組辦公室、省扶貧開發辦公室和縣扶貧辦。國務院扶貧領導小組辦公室負責國家戰略，是地方扶貧工作的指導；省扶貧開發辦公室根據本省的特點制定本省的扶貧計劃，是中央扶貧戰略與地方實際情況的結合；縣扶貧辦負責扶貧工作的具體執行和扶貧村的確定，是扶貧工作的基礎。

2、扶貧單位。各級政府的扶貧辦負責扶貧工作的領導、組織與計劃的制定。而扶貧工作的具體執行則是由扶貧單位來進行的。我國實行扶貧單位對口幫扶制度，各級政府部門、事業單位、國有企業和民營企業按照各級扶貧辦的戰略部署對口幫扶不同的貧困村。為了保障扶貧質量，各個單位在對口扶貧的貧困村安排駐村干部，黨員駐村干部擔任貧困村村黨委副書記，非黨員駐村干部任村長助理職務，駐村干部的收入由原單位提供，國家提供適當的經濟補助。扶貧單位根據駐村干部提供的貧困村和貧困戶信息進行對口幫扶，這些幫扶措施主要包括經濟幫扶、醫療幫扶、基礎設施建設幫扶和就業培訓幫扶等，幫助貧困村和貧困戶脫貧。

3、村委會。我國農村實行村民自治制度，村長由村民選舉產生，村長在扶貧工作方面主要負責甄別本村的貧困戶家庭，經過甄別后根據縣扶貧辦的具體要求由村民委員會投票確定。村委會的主要扶貧任務是確定貧困戶，并與駐村干部一起對貧困戶進行幫扶，在各項政策優惠中優先給予貧困家庭。

（二）精準扶貧手段 我國農村精準扶貧是由各級扶貧辦、扶貧單位和村委會協調合作共同進行的。扶貧辦負責領導組織工作，扶貧單位進行具體幫扶工作，村委會對貧困戶進行甄別和篩選提供扶貧對象。在農村精準扶貧中常用以下幾種方法：一是確定精準扶貧流程。精準扶貧工作采用現代的管理方法，主張程序化精準扶貧。在精準扶貧對象的確定中要求實行入戶調查、建立檔案、村民大會討論和公示公告等程序。在精準扶貧過程中明確貧困村幫扶單位、貧困戶幫扶責任人、入戶調查程序、梳理貧困原因、制定脫貧計劃和實施脫貧計劃等程序。在精準扶貧考核中要進行幫扶次數、幫扶方法和幫扶效果等程序的考核；二是實行責任制的直接幫扶。為了提高精準扶貧效率，實行對口直接幫扶，由幫扶單位幫扶特定的貧困村，由幫扶單位的幫扶責任人幫扶貧困戶，明確幫扶責任，避免流于形式；三是樹立標桿，廣泛宣傳。精準扶貧工作不僅是一項政治任務，也是一項社會責任。政府利用宣傳手段在不同的貧困地區分別樹立精準扶貧典型，進行廣泛宣傳，形成良好的社會扶貧氛圍；四是加強測評，重視落實。精準扶貧工作的實際效果需要有一套完善的評價測評體系進行評估，將脫貧率作為考核地方政府和扶貧單位的重要指標，提高了扶貧效率，同時也帶來了“虛報瞞報”和“考核前扶貧”的問題。

二、基層農村精準扶貧中的困境

（一）程序性與靈活性有矛盾，貧困戶甄別問題突出 國務院扶貧領導小組辦公室的精準扶貧政策需要由基層的扶貧單位和村委會來執行，在政策制定方與執行方之間存在著過長的行政鏈條，導致具體精準扶貧工作走樣，主要體現在貧困戶的甄別方面。黨中央和國務院提出精準扶貧的“精準”主要指要嚴格甄選真正的貧困戶，避免扶貧資源的浪費和腐敗，但在現實中，農村貧困戶的甄別存在著嚴重問題。一是程序性和靈活性的矛盾。為了防止精準扶貧政策執行過程中“走樣”，國務院明確了精準扶貧各個環節的程序化步驟。但是，程序化的精準扶貧與地方的實際情況往往存在偏差，因此，地方政府扶貧辦、村委會和幫扶單位面臨著程序化政策與地方實際情況的矛盾，例如國家規定主要貧困戶需要產生在貧困村，但很多非貧困村中，由于貧富差距大的問題也可能存在著大量的貧困戶，這樣就會使部分貧困戶排除在精準扶貧政策之外。面對程序性與靈活性的矛盾，地方扶貧辦、村委會和幫扶單位往往會采取折中的辦法，事先將貧困戶內定，然后由村民大會表決與公示，對中央政策進行了靈活性變通，卻使貧困戶甄別帶來了困境；二是農村地域與家族勢力的博弈。由于程序性和靈活性的矛盾，地方政府扶貧辦、村委會和扶貧單位成為甄別貧困戶的主體，為了協調各個地區和家族的利益，貧困戶的產生需要在各個自然村和家族中進行分配。與此同時，貧困戶的社會關系對貧困戶的甄別工作也有著重要作用，社會關系弱與人情往來較少的貧困戶由于處于農村社會的邊緣很難被發現和重視，相反，社會關系強和善于“訴苦”的農村家庭則容易被發現成為精準扶貧對象。相對富裕的“貧困戶”更容易脫貧和完成上級的考核任務，造成了精準扶貧不“精準”的問題。

（二）部分貧困戶“等靠要”思想嚴重，脫貧動力差 由于扶貧工作中存在程序性與靈活性的矛盾，很多貧困戶并不是真正的“貧困戶”，而是農村中的“政策明白人”和“懶漢”。這部分“貧困戶”了解國家的精準扶貧政策，想盡辦法希望在政策中多得幫助和補償。他們一是利用精準扶貧政策威脅扶貧單位與人員。政府采取程序性考核，考核主體對貧困戶的個人感受非常重視，因此，部分“貧困戶”利用考核壓力向扶貧單位和個人索要現金與物資，違背了國家精準扶貧政策的初衷，造成了惡劣影響；二是脫貧動力差，“等靠要”思想嚴重?！柏毨簟蓖ㄟ^精準扶貧政策可以享受很多的國家優惠幫扶政策和具體幫扶收入，與勞動就業相比，作為“貧困戶”更加經濟。這部分“貧困戶”利用國家政策“等靠要”扶貧款項和物資，脫貧動力差。

（三）重視物質扶貧，忽視人的扶貧 國家精準扶貧政策為了實現“精準”，主張通過明確扶貧單位責任的方式進行扶貧單位和個人對貧困戶的針對性扶貧，之后，通過家庭收入、就學、就醫和住房等多個方面對扶貧單位進行考核。對于扶貧單位而言，最簡單和高效的扶貧方法就是直接的經濟和物質扶貧，即直接給貧困戶提供經濟支持，使其快速脫貧，完成扶貧任務。但是，貧困戶的脫貧是一項長期工作，其核心是貧困戶具有長期穩定的家庭收入，從根本上脫貧，而不是直接的物質幫扶，使貧困戶在考核前暫時脫貧。因此，精準扶貧工作存在著重視物質扶貧，忽視人的扶貧的問題，扶貧單位對貧困戶家庭成員的就學、就醫和就業的幫扶力度明顯不足。國家精準扶貧政策的落腳點應該集中在貧困戶的家庭成員上，要通過提高貧困戶家庭的就業和創業能力做為精準扶貧核心。在具體的人的扶貧工作中要在醫療救助、勞動技能、學習能力和銀行信貸等方面培養人力資本，從而從根本上解決貧困戶的貧困問題。

三、農村精準扶貧的創新模式構建

（一）引入大數據技術，提高貧困戶甄別效率 互聯網技術的發展帶來了農村消費和交流方式的變化，大數據云技術在貧困戶的甄別上可以嘗試使用。大數據技術可以提供家庭收入信息、消費信息、住房信息和資產信息等情況，可以將第三方組織提供的家庭收入報告作為評估貧困戶的重要標準。大數據技術能夠有效整合復雜的經濟、政治、文化和社會環境等指標，實現精準扶貧服務精準化，扶困幫扶的主體和客體之間互動化和資源配置的高效化。大數據在精準扶貧中可以嘗試以下工作：一是分析扶貧情況。精準扶貧包括扶貧的系統性、有效性和可持續性，在扶貧的瞄準機制中，除了按照體制進行自上而下的計劃外，結合大數據系統評估扶貧情況，分析大數據的信息，通過開展家庭經濟狀況調查，建立數據交流平臺、整合大數據的建模和分析數據，準確把握貧困人群的貧困情況、致貧的原因。通過數據分析可以實施針對性的扶貧，做到因戶施策、因村施策，做到扶貧對象、扶貧措施、扶貧任務的精準，保證扶貧資金有效利用；二是有助于引入競爭式扶貧模式。傳統的普惠式扶貧存在扶貧對象識別困難、扶貧方式陳舊等問題。大數據技術可以分析不同地區的貧困情況，實現地區間的競爭性對比，從而評價貧困狀況和扶貧情況，為引入競爭式扶貧、解決傳統扶貧的困境提供機會。通過不同地區的數據比較，對貧困群體的消費和經營數據進行分析，完善競爭申報制度，明確扶貧項目的收益分享機制。

（二）實行分類幫扶制度，進行專業化扶貧 為了實現多樣化的幫扶目標，可以引入貧困分類幫扶策略，對不同類別的貧困村和貧困戶實施不同的扶貧政策，整合資源，不斷實現從戶級幫扶到整村推進的反貧困政策。針對不同種類的貧困問題，成立專門的扶貧工作小組，針對專業化問題進行專業化的扶貧指導，例如可以成立醫療扶貧小組、教育扶貧小組、就業扶貧小組和危房改造小組等等。在對貧困戶的幫扶中，要以國家自上而下的測算規模為基礎，結合以村委會和鄉鎮政府扶貧辦為主體的自下而上的貧困分類識別機制，讓需要保障的貧困群體都能夠納入到扶貧的分類管理范圍中。同時，在推行集中連片救助的地區，把精準扶貧的標準融入到地區的篩選標準中，擴大救助范圍，幫扶貧困邊緣群體。通過分類幫扶制度可以避免扶貧對象的“等靠要”問題，針對問題進行專業扶貧，制約村委會的“變通”和“人情”行為，提高扶貧的精準性和公平性。

（三）促進貧困產業發展，提高農民就業和創業能力 區域貧困的核心問題本質上是資源不能優化配置，產業結構落后，影響整體經濟發展的問題。在精準扶貧的策略中，應該注重區域扶貧，注重產業結構的升級。產業發展既要調動貧困地區的潛能，也要吸引外部資源，既要依托當地的特色產業，也要發展現代農業、旅游產業、資源的深加工產業等，同時，完善科技的引進、物流的發展和信息的咨詢等，加大產業扶持力度，創造更多就業崗位，提高貧困群體的收入。同時，加大政府的培訓資金投入，擴大貧困群體的就業范圍和就業機會，真正做到“救”和“助”、“幫”和“扶”相結合。

（四）建立貧困戶退出機制，高效使用扶貧資源應不斷加強救助扶貧的法制化建設，出臺并完善《社會救助法》和《扶貧法》，明確救助主體的責任、扶貧的標準、扶貧資金的來源和流向、扶貧的方式和扶貧的主要內容，打破傳統的貧困戶識別——退出的困境，建立健全貧困戶退出機制。利用大數據實時動態檢測貧困群體及貧困邊緣群體的經濟變化趨勢，重視數據分析，提高掌控、整合和識別的能力，建立獨立的貧困信息資源傳遞系統，保證資金的使用和工作的高效開展。與此同時，也要發揮村民代表大會的作用，鼓勵村民參與貧困戶的甄選和退出工作中，實現精準扶貧工作的精準與公平。

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