城市群是城鎮化的關鍵

日前，國家發展改革委發布《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》。通知對城市群建設著墨甚多，充分表明官學兩界一直呼吁的以城市群為抓手，推進城鎮化建設的設想已經成為政策發力點。

通知要求全面實施城市群規劃，穩步開展都市圈建設，加快培育新生中小城市。這三者間有著邏輯遞進關系?？梢哉f，城市群戰略和規劃是推進都市圈建設的基礎，而只有搞好城市群和都市圈，新生中小城市的培育才有了依托和平臺。

相當長一段時間以來，從中央到地方都提倡大力發展中小城市，其出發點主要是避免大城市攤子越鋪越大，城市病沉疴難治，因此希望合理控制城市規模，通過發展中小城市疏解大城市功能，分流大城市壓力。與此同時，當然也希望實現農民就地城鎮化，避免勞動力向沿海過度集聚，造成內地和鄉村的空心化。

然而實踐證明，大力發展中小城市的政策沒有取得預期的效果。因為沒有大城市做依托和通過城市群戰略協同發展的中小城市，如同一個個產業集聚能力不強和公共服務水平不高的孤島，很難對人們形成吸引力。人們依然更愿意去那些有著更多工作機會和科教文衛水平更高的大城市去工作和居住，結果就導致大城市難以減負和中小城市又難當大任雙重尷尬并存的局面。

城市群戰略和都市圈建設無疑可以打通大城市和中小城市這兩張皮之間的區隔，實現兩者之間雙贏式發展。當然，城市群和都市圈戰略的推出也不是橫空出世，之前官學兩界也不乏動議，一些地方也有過各種實踐。但是囿于GDP論英雄政績觀下的畫地為牢心態，以及公共服務產品供給跨行政區域統籌力度的匱乏，似乎一直給人一種雷聲大雨點小的感覺。一些城市群和城市帶的規劃推出經年，也未能實現預期中的功能疏解、產業和人員分流以及優勢互補等目標。

也因此，此次發改委在通知中明確指出，要建立城市群協同發展機制及配套政策，強化規劃編制、產業布局、基礎設施、公共服務、生態環保等重點領域合作，促進城市群內大中小城市和小城鎮網絡化發展。

沒有協同發展機制，所謂城市群規劃必然難以跨越從紙面到現實之間的距離。人們注意到此次發改委提出要實施的城市群規劃中，基本上都屬于跨省區城市群規劃，如果能真正做到超越行政區隔實現城市群內部的互通有無協同發展，則善莫大焉，因為其意義將遠超城鎮化層面。

比如發改委在通知中指出，要實現以居住證為載體向未落戶人口提供城鎮基本公共服務及辦事便利，鼓勵城市群及都市圈內居住證互認，并提出要整合城鄉居民基本醫保制度，深入推進城鄉居民異地就醫直接結算，強化基本醫保、大病保險和醫療救助等制度的銜接，發展遠程醫療服務。這不僅會給城市群規劃和都市圈建設提供助力，更會帶來中國社會治理的巨大變革。

城市群規劃要真正落到實處，離不開都市圈建設。用通俗的話說就是需要找一個帶頭大哥領一幫小兄弟眾志成城搞建設。發改委在關于開展都市圈建設的表述指出，在城市群內選擇若干具備條件的中心城市及周邊中小城市，提高中心城市產業質量和公共服務水平，增強對人口的吸引力和承載力；引導要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產業；完善公共交通主導的交通網絡體系，加快布局建設市域（郊）鐵路，鼓勵發展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統，推動基礎設施聯通和公共服務共享，打造同城效應明顯、一體化程度高的都市圈。

從表述中可以看出，都市圈建設需要軟硬件同步推進，既要推動基礎設施聯通，也要實現公共服務共享。其中比較耐人尋味的是，在強調有效疏解中心城市非核心功能和產業的同時，發改委也強調提高中心城市產業質量和公共服務水平，增強對人口的吸引力和承載力。

事實證明，與其汲汲于限制中心城市人口規模甚至不惜驅趕所謂低端人口，不如順應市場規律多在城市產業結構上下功夫，從而合理引導人口的集聚與分布。一個比較理想的狀態是，中心城市更多以高新技術產業和高端服務業為主，從而吸引更多的生產力和創造力旺盛的年輕人前來就業和居住，而老年人則更多“分流”到與中心城市基礎設施聯通、公共服務共享、同城效應明顯且一體化程度高的周邊中小城市，從而實現更合理的空間和社會資源配置。

城市群規劃和都市圈建設的順利實施，將為城鎮化的繼續推進打下堅實基礎。發改委在通知中提出要繼續落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，而2018年則要實現進城落戶1300萬人。這無疑將大大推動中國的城鎮化進程，為中國經濟增長和社會發展繼續釋放可觀的城鎮化紅利。