改革開放四十年的扶貧進程與展望

陳明珠

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改革開放四十年的扶貧進程與展望

陳明珠

（山東行政學院，山東 濟南 250014）

改革開放四十年來，中國的扶貧道路走過了體制改革推動扶貧、大規模開發式扶貧、村級扶貧攻堅、精準扶貧全面建成小康社會四個主要階段。在這一歷史進程中，我國的扶貧實現了從宏觀到微觀、從面到點的變化，體現了從組織保證、體制機制創新、扶貧目標瞄準定位、政策全面性等領域逐步完善和深化的過程，構筑了中國特色的反貧困行動、制度體系。下一步，在全面建成小康社會絕對貧困現象消失后，應該以解決相對貧困為目標，進一步推進以城鄉一體和基本公共服務均等化為目標的扶貧綜合治理制度建設，讓新時代精準扶貧的成果體現連貫性、可持續性，更能體現社會主義制度的優越性。

改革開放；扶貧；體制機制；城鄉公共服務均等化

新中國成立尤其是改革開放以來，中國作為世界上最大的發展中國家一直致力于解決貧困問題。建國后改革開放前的工業化和現代化初期，土地改革、農業生產合作化、人民公社等措施和載體在一定程度上起到了扶貧的效果，但是在計劃經濟體制的低效率、工農“剪刀差”、自然災害和“文化大革命”等諸多因素影響下，一段時期內，我國農村土地生產效益低，農民的生產積極性被挫傷，農民的收入和福利水平不高，農村依然存在較多貧困人口。以十一屆三中全會和改革開放為契機，經過近四十年的長足發展，我國逐漸探索出一條適合中國國情的反貧困行動、制度體系，取得了反貧困的顯著的成就，在扶貧領域積累了豐富的經驗，為世界有關國家和地區的脫貧工作貢獻了中國智慧、提供了中國方案。

一、改革開放四十年中國扶貧政策的演進

改革開放的過程是我國經濟社會全面發展并不斷實現現代化的過程，同時也是我國反貧困行動不斷深化的過程。以十一屆三中全會為起點，改革開放四十年來我國扶貧政策的演進呈現出反貧困工作與經濟增長、社會發展相一致的趨勢，同時又具有階段性特征。其中，大致可以分為以下幾個階段：

1．體制變遷與貧困的初步緩解（1978—1985年）。1978年開始，中國政府開始了由計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型，并實行了對外開放。這種轉型和開放伴隨有農村經濟體制的改革、農產品價格政策變動、鄉鎮企業發展、人口流動限制政策松動等解放和發展生產力的重要舉措，同時還配套有以工代賑、“三西”農業建設、連片貧困區的集中確定等專項扶貧措施以及各項鼓勵農村社會發展的政策。這些措施一經推出就成為助推經濟社會全面發展、解決貧困問題的主要推動力。隨著社會經濟活力的全面釋放，這個時期成為了中國減貧工作成績最為顯著的時期——農村絕對貧困人口從1978年的2.5億人下降到1985年的1.25億人。[1]這一時期的扶貧政策體現了經濟體制轉型帶來的巨大經濟社會效應，這種效應最初體現為以輸血式的政策運用來普惠貧困人口，從而有效地消除國家范圍內的大規模貧困人口，為以后國家開展有組織、有計劃、大規模扶貧奠定基礎。

2．以區域為主的開發式扶貧時期（1986—2000年）。隨著貧困人口的大量減少，由于地理位置、自然稟賦的特殊性而深度貧困的集中地區凸顯了出來，這些集中地區成為了扶貧的關鍵區域。同時，在經濟高速增長期，“效率優先、兼顧公平”拉開了中國城鄉、區域、工農之間的差距，農村經濟體制改革的邊際效益逐漸下降，農村經濟增長和農民收入的改善狀況趨于停滯，尤其是中西部地區的農村貧困問題凸顯出來，于是我國正式開啟了針對貧困地區的有組織、有計劃、大規模扶貧開發計劃。通過確立開發式扶貧的方針、確定貧困標準和重點扶持區域、實施信貸扶貧政策、勞動力流動政策的進一步放松等，這一時期的扶貧瞄準定位切換到了區域（貧困縣），國家貧困縣可以獲得更多的財政等支持。同時開發式扶貧把農民的自力更生與國家、社會扶持結合起來，通過支援貧困區進行基礎設施建設，增強貧困區自我積累、自我發展的能力，從源頭上改善了貧困地區生產條件。這些針對性政策標志著我國政府主導、有組織扶貧工作的開始，在一定程度上也彌補了農村經濟增速放緩帶來的貧困率下降變緩的趨勢。到1993年，我國農村絕對貧困人口數量減少到8000萬人。1994年國家啟動的“國家八七扶貧攻堅計劃”是我國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧綱領性文件，進一步強化了扶貧開發的力度，調整了相關的扶貧政策，截至2000年中國農村的絕對貧困人口數下降到3200萬人，溫飽問題得到解決，貧困問題開始從普遍性、絕對貧困向小范圍、相對貧困轉變。與此同時，經過十幾年的努力，這個時期形成了我國完整的反貧困行動體系?？傮w來看，這個時期我國反貧困行動的主要特點是通過瞄準區域來聚焦貧困人口，對貧困縣給予政策、資源優惠，這種扶貧方式在貧困縣人口占貧困人口多數的情況下是十分有效的，對于大部分人口的脫貧發揮了重要作用，但是仍然存在扶貧瞄準定位偏離的問題，這就推動我國的扶貧政策進入新的階段。

3．扶貧目標向村級推進時期（2001—2011年）。進入新世紀后，中國經濟持續高速增長，“國家八七扶貧攻堅計劃”的順利結束，意味著我國基本上解決了貧困問題，但是城鄉、區域、工農間的差異格局仍然存在，并成為了新世紀社會轉型期需要面對的主要挑戰。全面建設小康社會的目標確立后，針對貧困問題的新特點，即原有的扶貧重點縣依然無法覆蓋全部貧困人口，仍有相當數量的生活在非國定貧困縣的貧困人口無法享受國家的扶貧資源的支持，而有一些貧困縣的非貧困人口卻占有一定的扶貧資源。所以，在繼續堅持開展開發式扶貧的同時，我國扶貧政策著力點逐漸從貧困縣轉移到貧困村進而深入到貧困戶，通過以工促農產業扶貧、以城帶鄉帶動農村剩余勞動力轉移、社會主義新農村建設整村推進等方式來促進貧困地區的經濟社會發展，提高了貧困人口的收入和生活水平。尤其是各種惠農政策的不斷出臺，工業反哺農業，農民的工資性收入和農業收入均有明顯增加，這些對全面脫貧都帶來了積極影響。這一階段是我國扶貧開發政策進一步下沉瞄準到村到戶的階段，旨在實現經濟社會的協調發展。雖然此時“精準扶貧”概念尚未提出，但是區域發展要與個人幫扶相結合，扶貧效果要更多的體現在貧困戶上的理念已經明確提了出來，扶貧的政策更加靈活、更體現全面性，以往扶貧中非貧困人口受益比貧困人口多的現象得到了解決，這是扶貧政策更進一步體現以人為本理念的一個重要轉變，也明確了小康社會建設目標指引下的扶貧價值導向。

4．以全部脫貧為基準的精準扶貧新階段（2012年至今）。新世紀的第二個十年，中國特色社會主義進入了新時代，我國的經濟社會發展成就更加矚目，成為世界第二大經濟體。與此同時，黨中央對于如何徹底解決貧困問題的思路更加清晰，對于全面建成小康社會確保所有人不掉隊的要求、責任和目標也更加明確。隨著社會財富總量的進一步增加，原本受制于資源不足而只能采取開發式區域性扶貧的政策得到改觀，大部分的扶貧問題在現有的框架內能夠得到解決，只剩下幾千萬生活在深度貧困地區的最難脫貧的人口，我們的社會財富已經能夠支撐進行瞄準個人的全面脫貧，所以，以到村到戶幫扶的精準扶貧成為一切扶貧工作的重心。通過精確識別、精確幫扶、精確管理，瞄準扶貧對象，進行重點施策，徹底解決了粗放扶貧中存在的“誰是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題，進一步細化扶貧的目標人群，比以往的扶貧力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續，為徹底消除貧困問題、改善民生、實現共同富裕、全面建成小康社會找到了落腳點。目前，精準扶貧已經進入了攻堅階段，各級扶貧機構正在集中力量攻克難關，確保深度貧困地區和貧困群眾同全國人民一道進入全面小康社會。

二、四十年扶貧積累的經驗和中國特色扶貧制度的確立

改革開放四十年來，從最初實行體制改革推動扶貧到扶貧目標瞄準區域的開發式扶貧再到現在實現到村到戶到人的精準扶貧，中國的扶貧道路實現了從宏觀到微觀、從面到點的變化，這種變化在不斷減少貧困人口數量、降低貧困率的同時，逐漸確立了中國特色扶貧制度，積累了寶貴經驗，為其他國家的扶貧貢獻了中國智慧。

1．黨的領導是保障脫貧攻堅的正確方向。中國的扶貧是建立在社會主義制度基礎上的，扶貧戰略的調整始終體現著黨的領導以人民為中心的發展理念，體現著社會主義制度可以集中力量辦大事的優勢?；仡櫵氖甑姆鲐殮v程，我國逐漸形成了中央統籌、區域負總責、市縣抓落實的脫貧攻堅工作機制。在這個機制中，黨中央始終是扶貧開發大政方針政策的制定和統籌者，始終把脫貧的責任扛在肩上，把脫貧的任務抓在手上。中央規劃重大項目，出臺重要規定，從宏觀層面的《國家八七扶貧計劃》《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》到《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，都對不同歷史時期的扶貧戰略要點做了定位，并拿出了有針對性的解決措施和保障性政策，分工明確，責任清晰，任務到村到人，系統回答和解決了“誰來扶”“怎么扶”的問題。而黨的領導力層層傳遞，扶貧同樣也注重發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。比如，黨的十八大之后精準扶貧就提出要加強農村基層黨組織建設，加強貧困村的兩委班子建設，深入推進黨建促脫貧的攻堅工作，更加充實貧困村的組織力量，發揮第一書記和駐村工作隊作用，把夯實農村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來，把黨的戰斗力體現在每一名基層黨員干部的為民實干能力上。從這一點來看，始終全面加強黨對扶貧工作的領導，是我們的反貧困工作取得實效的保證，也是我們扶貧行動體系的比較優勢。

2．解決貧困問題要依托體制機制創新。制度的創新和體制的變革，解放了生產力的同時也帶動了經濟社會的全面發展，特別是社會財富的增長，往往能夠為大規模的減貧創造良好的宏觀環境。四十年扶貧制度變遷也是我國不斷深化改革開放在扶貧領域的體現，宏觀政策的不斷調整在反貧困工作中的應用始終是顯著的。比如家庭聯產承包責任制的試驗、推廣，在改革開放初期極大地發展和解放了農村生產力，使得長期困擾中國農村發展的物品短缺問題得到了基本緩解，使得長期處于貧困中的農民溫飽問題得到了基本解決。再比如二元戶籍制度壁壘的逐漸消除，對于建立城鄉統一的勞動力市場具有重要作用，大量曾經被束縛在土地上的貧困農村人口通過進城務工等方式逐漸增加可支配收入并且在城市里定居，進一步釋放了社會活力并推動了新型城鎮化進程。而從財稅體制上看，中央多渠道增加扶貧開發收入，建立健全財政綜合扶貧體系，對于脫貧攻堅也發揮了重要作用。雖然，扶貧工作不只是黨和政府的單向度行為，但是體制機制的創新是扶貧工作有序開展的基礎保障，能夠為扶貧提供有效的支持，我們也已經基本上構筑了涵蓋扶貧全過程的政策機制，同樣下一步的扶貧體制機制的創新要更加突出體制機制政策的匹配，以促進社會資源的繼續公平分配作為加快脫貧的必要條件。

3．扶貧的目標定位要體現循序漸進。綜觀改革開放的扶貧歷程可以發現，中國的扶貧是一個循序漸進的過程，即根據不同時期的國情、區域、民情等，扶貧政策體現不同的目標導向和特點，基本遵循了從體制改革促脫貧扶貧、開發式扶貧以縣級為單位再到以村以戶以人口為目標的變動過程。這種扶貧變遷體現了扶貧目標瞄準定位的不斷具體化過程，也體現了社會資源的再分配從注重效率到更加注重公平的變化。這種變化最根本的原因是日益積累的社會財富為實行以人為本的精準扶貧提供了足夠的保障。具體來看，這種逐漸具體化的立論基礎是：為不同階段出現的扶貧滲漏問題尋找解決之道是扶貧目標定位的基準。因為，扶貧中貧困群體和貧困資金使用管理兩級目標的偏離是造成一段時間內扶貧資源滲漏的主要原因，所以解決問題的辦法是，首先要實現對貧困群體的定位，其次是扶貧資金管理使用的定位。這兩種定位目標的糾正是我國扶貧目標瞄準變遷的主要催動因素。[2]從我國扶貧的發展歷程來看，循序漸進的扶貧過程更能合理有效的找準突破點，逐漸地把我們的扶貧資源聚焦到真正貧困的人，更好地匹配扶貧的人財物，避免出現扶貧資源的浪費和扶貧失效的現象。

4．徹底實現脫貧要更加重視工作的全面性。扶貧工作是系統的工程，扶貧必須形成合力，形成各方力量各司其職、各展所長的全面性體制機制。對于我國的扶貧體系來看，這種全面性具體體現在：第一，扶貧參與主體的多元性。除了黨和政府的主導作用，來自企業和社會的力量也發揮了重要的作用。比如，黨政機關定點扶貧，東西部地區對口扶貧，民營企業和社會組織的資金和人力支持等，這些主體不僅提供了各種扶貧資源，還提出了不少有助于脫貧的創新思路和做法，構織了中國特色的社會扶貧體系。第二，扶貧過程的全面性。在注重做好當下扶貧工作的同時，更加注重建立長效的扶貧機制，堅持采用開發式的扶貧，不斷調整完善幫扶的方式，激發貧困人口自力更生、自主創業的內生動力，重視脫貧工作前后的銜接，努力建立可持續脫貧機制，確保真脫貧，不返貧。第三，扶貧內容的全面性。隨著扶貧工作的深入推進，中國的扶貧戰略不僅僅體現為要解決溫飽問題，貧困人口的健康、教育、社會福利等方面也成為了扶貧的重要內容，如，為了實現扶貧戶思想上的脫貧，提出了扶貧先扶志、扶智的要求。第四，扶貧合作的全面性。我國的扶貧工作始終堅持開放的要求，在注重總結內部經驗的同時還重視借鑒國外經驗，重視與國際組織的合作，把國外先進的做法應用到我國的扶貧工作中，增添了我國扶貧政策的多樣性?？傮w而言，這些全面性的扶貧脫貧措施，完善了我們的反貧困制度體系，體現了我國扶貧制度的特色和包容性，增強了我國扶貧工作的實效性。

三、脫貧攻堅和全面建成小康社會后的扶貧工作展望

隨著精準扶貧工作進入攻堅階段，目前在反貧困領域，我們已經建立了相對完善的制度體系，全面脫貧和全面建成小康社會目標實現已經指日可待。但是，貧困始終是一個相對的概念，2020年后，現有扶貧標準下的貧困人口全部脫貧后，相對貧困人口貧困問題的解決會成為下一步脫貧工作的重點。

1．以城鄉一體為目標，深化扶貧體制機制建設。脫貧攻堅后，以國家治理體系和治理能力現代化提升為目標的改革需要在堅持黨的領導的基礎上，更加注重實現城鄉統一的制度匹配，增強農村地區內生的社會保障兜底能力，實現城鄉基本公共服務的均等化。比如，應該繼續在堅持使用開發性扶貧方式的基礎上，增強產業扶貧的可持續發展能力，尤其要在鄉村振興的背景下注重規?；洜I扶貧的長效機制建設，創新思路方法，繼續增加農民收入，構建城鄉統一的要素市場，確保農業和農村的現代化過程自身依然能夠產生足夠的財富作為解決相對貧困問題的主要依靠資源。再者，要繼續推行社會保障兜底，破解制度慣性，實現低保、救濟的科學化、制度化設計。目前，雖然針對貧困人口的社會安全網已經建立，但是城鄉之間的社會保障兜底機制還存在一定的差距，農村社會保障的兜底強度往往不足以抵御較大風險，各種社會保障在制度上呈現碎片狀，因學致貧、因大病致貧的可能性依然存在。[3]所以，2020年后新的貧困態勢中，需要在進一步突破城鄉社會保障二元壁壘的基礎上，將扶貧的重點放在中小學校教育和醫療服務等社會公共服務在數量和質量上的均等化方面，讓社會公共服務的均等化更多的惠及相對貧困人口。第三，要深化現有扶貧體制的改革力度，針對現有扶貧工作中未解決的政策問題，繼續尋找破解之道。如在資金投入領域，要進一步加大金融扶貧力度，在合理的政策范圍內提升貧困戶的貸款授信額度，滿足相對貧困人口的資金需求，用金融政策的創新為可持續穩定脫貧提供有力保障。

2．繼續聚合各方資源，保證扶貧的連貫性。全面脫貧的逐漸實現，意味著精準扶貧這種通過政治和行政手段進行集中動員扶貧的方式將結束，因此當“第一書記”和“扶貧工作隊”以及各個幫扶單位撤出之后的扶貧政策連貫性就成為了扶貧工作成效的關鍵，這就需要思考推動扶貧工作從運動式向常規化的轉型。首先，要建立扶貧資源的整合機制，促進與扶貧有關的各個部門在其專業管理中形成一種相互協調機制，打破條塊分割和部門利益，保證扶貧政策制定體現出必要的全面性、連貫性和統籌性。其次，要探索建立發揮綜合協調功能的扶貧機構。2020年后的扶貧工作，貧困問題已經不是單純的收入問題，更多的體現為法律、民政、衛生、教育、醫療等多個部門，為了避免資源的低效率運用帶來的碎片化治理，需要在進行體制創新的同時進行機構創新，探索建立反貧困協同治理的專門化機構。第三，繼續構建扶貧的多元化參與治理格局。黨的十九大提出的形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局也為未來的扶貧提供了新的思路。未來的扶貧工作應該以構建大扶貧格局為方向，把政府的專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧有機結合起來，撬動更多社會資本參與到扶貧工作中去，形成多層次的脫貧保障機制，聚合各類資源，保證長期穩定脫貧。第四，要做好扶貧工作與其他農村發展戰略的有效銜接工作，如與鄉村振興戰略的結合，借助鄉村振興戰略中建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的要求，用宏觀大戰略的效應帶動相對貧困人口可持續脫貧。

3．繼續創新扶貧策略，助力民族偉大復興。既然2020年后的貧困問題不是單純的經濟問題，而是一個包含有經濟、社會、自然生態等因素的復合問題，因此扶貧戰略的制定從宏觀更應該反映2020年后的世情、國情、黨情、民情。比如，在未來創新驅動、新舊動能轉換、生態環保要求增加、大外交的宏觀政策背景下，有關地區可以探索實行“生態脫貧”“新動能脫貧”“新能源脫貧”“文化脫貧”等戰略，豐富全面建成小康社會之后的減貧策略。[4]此外，未來一段時間的脫貧，要結合國家宏觀戰略，體現中國脫貧的國際示范作用，有必要把解決國內的貧困問題與國際減貧合作相結合，利用“一帶一路”機遇，增強減貧脫貧之間的國際交流，利用國內國際兩個市場，推動新時代減貧治理戰略的轉型。再者，要探索科學化的后貧困時代的貧困指標監測機制，在合理確定2020年后的相對貧困標準之后，對于貧困人口的定義、類型等制定動態衡量標準。這個標準要具有彈性特征，根據全社會的福利水平調整指標，體現社會發展、社會公平和社會公共服務均等化要求，實現貧困人口的動態檢測，真正做到公共資源的全面公平覆蓋。

總體來看，改革開放后我國的扶貧工作不斷取得新進展、新成就并積累了豐富的經驗，經過四十多年的努力，我們成功走出了一條中國特色扶貧開發道路，使得7億多農村貧困人口成功脫貧，為全面建成小康社會打下了堅實的基礎。從統計意義上看，我國成為世界上減貧人口最多的國家，也即將真正成為沒有貧困人口的國家，是世界上率先完成聯合國千年發展目標的國家。未來一段時間，在實現全面建成小康社會的道路上，我們依然要認識到脫貧攻堅任務的艱巨性，繼續貫徹落實黨的十九大精神，調動各方資源和力量，堅定信念，撲下身子，了解民意，掌握實情，繼續創新脫貧攻堅的對策，推出更精準的舉措，奮力打贏脫貧攻堅戰。

[1] 張磊.中國扶貧開發政策演變:1949—2005年[M].北京：中國財政經濟出版社，2007:64、139.

[2] 李小云，許漢澤.2020年后扶貧工作的若干思考[J].國家行政學院學報.2018(1).

[3][4]谷樹忠.貧困形勢研判與減貧策略調整[J].改革.2016(8).

2018-07-04

2017年山東行政學院創新工程一般項目“山東省農村黨建促脫貧實效性研究”（2017KY031）研究成果。

陳明珠（1988-），女，山東莒南人，山東行政學院政治學教研部副教授，主要從事科學社會主義基本理論、社會治理創新研究。

F323.8

A

1674-1072（2018）05-022-05

責任編輯：蘭豐豐