論公民與環境民事公益訴訟原告資格

關鍵詞 公民 環境民事公益訴訟 原告資格 不正當性

作者簡介：文瓊玉，中南財經政法大學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.271

一、引言

在當前環境質量整體惡化，新型環境問題不斷顯現的局面下，環境民事公益訴訟原告資格的問題亟待解決。

（一）研究背景

2012年，在總結各地方司法實踐經驗的基礎上，全國人大通過了新修改的《民事訴訟法》，正式承認了環境民事公益訴訟制度，并賦予 “法律規定的有關機關”和“社會組織”以公益訴權。但是有關機關和社會組織的具體范圍仍然沒有規定清楚。2014年修訂的《環境保護法》和最高人民法院于2015年發布的《審理環境民事公益訴訟案件司法解釋》進一步明確了《民事訴訟法》中關于“有關組織”的內涵。但是2016年和2017年司法實踐情況顯示，目前我國符合法定條件的“有關組織”較少，實際提起環境公益訴訟的環保組織更不多。因此諸多學者紛紛討論新修訂的環境保護法設立的條件過高，并倡議將公民也納入訴訟原告范圍之中。然而，建立在我國的實際情況和研究理論的分析上，筆者認為將訴訟原告范圍擴張至公民并不是一個好的出路。在根本問題上，公民作為原告參與環境民事公益訴訟也不具有正當性基礎。

（二）研究現狀

環境公益訴訟原告資格一直是學者們熱切關注的話題。對此，目前主要有兩種相對立的觀點：肯定性觀點和否定性觀點。其中持肯定性觀點的學者占大多數，如肖志遠、黃忠順、張鋒等學者都持贊同的觀點。他們的論證依據有：第一，公民是環境利益受損的直接厲害關系人，是其直接的享有者和承受者，其有責任提起環境公益訴訟；第二，在國際上，英日美國家的法律制度允許公民提起環境公益訴訟，認為公民享有環境公益訴訟原告資格為國際潮流；第三，對“環境民主原則”和“公民參與原則”的解讀，認為允許公民提起訴訟是該原則的應有之義。持反對意見的學者也不再少數，以潘佳為代表，其認為：第一，公民個人在資金、時間成本上的劣勢，造成其舉證上的嚴重困難；第二，公民個人不可避免的會受到功利主義的影響，會導致濫訴現象的大量發生，浪費司法資源，拖垮環境公益訴訟司法進程。

而國外，以美日英國家，環境公益訴訟制度發展都較為完善。他們法律制度在一定條件和前提下會允許公民提起環境公益訴訟。如美國的公民訴訟、英國的檢舉人訴訟、日本的選定代表人訴訟。盡管如此，國外仍有不少反對的聲音。

由此可以我們可以知道，公民個人能否享有提起環境公益訴訟的訴權在國內外都是一個有分歧的問題。

二、公民應享有環境民事公益訴訟訴權的肯定性理論述評

目前，我國已從立法層面上確定了享有起訴資格的主體是“法律規定的機關”和“有關組織”。對此，學者們紛紛探討環境公益訴訟原告范圍是否需要拓展至公民，并分成兩派。針對否定理論，筆者將通過梳理并進行評價分析，通過解決現實的環境公害問題方面和理論方面研究這些理論的不足之處，為論證公民享有原告資格不具有正當性奠定基礎。

（一）環境民主和環境權理論的內在要求

在學術界，環境民主原則是指在環境資源保護立法中任何單位和個人都享有保護環境資源的權利，同時也負有保護環境資源的義務，都有平等地參與環境資源保護事業、參與環境決策的權利?？隙ㄐ岳碚撜J為環境公益訴訟的價值在于“公民訴訟”，通過公民參與環境監督，提起訴訟，來制約和監督公權力行使，是民主環境的內在要求。筆者認為，這是對環境民主原則的偏差理解。首先，環境民主原則強調公民平等的參與環境保護事業的權利和義務，其重在“參與”一詞，但“參與”并不等于“公民享有訴權”。其內涵應是賦予公民該權利和義務，動員全社會的力量，發揮公眾的積極性和主動性加入到環境資源保護工作中去，尤其是對行政、司法的環境保護工作的監督。在提起公益訴訟的資格上是否需要民主就是首先需要解答的問題。我們往往是在兩個主體之間利益相抗衡的場合講民主，但是法律規定的機關和有關組織都是為了維護公共利益而被法律賦予了起訴資格，這與公民個人所追求的利益并不沖突，因為他們都是站在污染者的對立面。從這一層面上分析，公民與有關組織間并無厲害沖突，因此硬性的加入民主觀念是不必要的。其次從結果來看，形式的民主方式并不一定會帶來民主的結果。假設公民通過原告資格加入到公益訴訟中，其舉證將是難以忽視的問題。從舉證的時間、金錢成本、污染者的強勢地位以及地方的保護主義色彩上考慮，公民取證困難，敗訴和濫訴之結局更是可以預見的。因此從結果上分析，直接允許公民提起公益訴訟并不會給公民帶來民主的結果。筆者認為環境民主原則所強調的公民參與主要是指參與到支持、監督政府和司法的環境保護工作中去，這將在后文具體論述。

而關于環境權理論，它其實是環境民主的深入和來源。目前，在環境權理論中，認為環境權是作為有一種人權而被提出的，其實際上是由人權本質的理論不斷轉化過來的，個人環境權的意義就在于：確保每個自然人能夠合理充分利用自然環境所提供的一切資源，賦予每個公民平等的參加環境保護的權利與機會，保證每個公民平等的參與國家事務管理，以此來實現環境民主以及環境保護上的公眾參與的可能；最后還應當包括環境遭遇到破壞或損害，公民的環境訴權應當享有依法請求法律救濟的可能。對于其中“民主”和“參與”等有關評價，筆者已在上一段論述，再次不重復。需要補充的是，在環境權理論中，其所講的環境權本質上是一項人權。首先，該理論認為每個公民個人都應享有環境利益，因此理應享有環境權利。而為了維護公民個人環境利益，環境權應包涵公民的環境起訴權。然而筆者認為這一觀點如需成立，還需要目前公益訴訟無法保護私益以及所有被侵害的私益相加等于被侵害的社會公益這兩大前提成立。從環境公益訴訟的屬性上來看，環境公益訴訟是某個空間范圍內整體公民的利益集合，并不能夠被個人私有化，其包涵純粹的公共利益還關聯著部分公民的個人環境利益。當法律規定的機關或有關組織提起公益訴訟維護公益訴訟的同時，也在維護著私益。是否能完全保護私益這一問題，筆者認為完全能從違法者的擔責形式上解決，例如污染者的損害賠償責任，而不至于再將公民納入訴訟之中，否則將是本末倒置。

（二）公民是公共環境損害的休戚相關者，其應享有環境公益訴訟訴權

這一觀點的認為，雖然公共環境的損害沒有直接的厲害關系人，但從間接的角度，公民是環境利益直接的享有者和承受者，是公共環境損害的休戚相關者，因此也應將公民納入到環境公益訴訟的原告范圍之中。其實，這種觀點是從普通民事訴訟確認訴訟主體資格的原理發展而來的。普通民事訴訟要求原告必須與糾紛有法律上的直接厲害關系，表現為原告是損害行為直接侵害的對象，是損害結果的直接承受著。但是在環境公益訴訟中，受損利益為公共利益，公共利益沒有直接的利害關系人，因此有些學者把目光投向間接侵害這一條線索上，由此引出利益間接受損的公民身上。但是這一思路有不可避免的缺陷，就是違背了環境公益訴訟的初衷。公益訴訟是以維護公共利益為目的向法院提起訴訟的活動。公共利益不是簡單私益的相加。如果在確認環境公益訴訟原告時也從保護私益的目的出發，那么得出的結論只會架空環境公益訴訟這一制度。環境公益訴訟有其自身的屬性和特點，不能簡單粗暴的遵循普通民事訴訟的思路和原則確認原告范圍。其實，深層分析，這種理論本質上是將環境公益訴訟放在附屬于普通民事訴訟的地位。但公益訴訟由于其屬性、特點以及制度目標的與眾不同和獨具色彩，我們不應將環境公益訴訟置于普通民事訴訟的附屬地位，應從其自身屬性特征和追求的目標出發尋求適合自己的確認當事人的原則。

（三）目前成為“有關組織”的條件高，原告資格的范圍狹隘，公民也應該加入其中

2012新修改的《民事訴訟法》首次規定環境公益訴訟的原告主體，并放棄了過去對于訴訟主體必須和損害利益產生直接關聯性的表述。然而對有關組織”這種模糊性表述導致無法準確界定哪些組織是符合法律規定的，要對這種訴訟資格在立法上更加細化和確認才能發揮真正的救濟作用。2015年之后，《環境保護法》和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對此作更詳細說明。但是據目前數據統計，符合法律規定的環保組織并不多，其2016和2017提起并成功受理的公益訴訟案件都未超過10件。很多學者據此認為我國法律規定的條件過于嚴苛，設立了過高的門檻。因此認為我國目前公益訴訟原告資格范圍狹隘，應考慮拓寬范圍將公民加入其中。然而筆者認為我國相關法條的規定具有合理性。它是根據環境公益訴訟制度的目的和功能設計的，只有符合這些條件的環保組織才能在能力和信譽上有保障。我們要知道公益訴訟不同于私益訴訟，公益訴訟糾紛所涉及的損害往往具有廣泛性、嚴重性和長期性，舉證之困難可以預見，加之其地位所代表的是公眾，是為了維護公眾利益而非個體或一部分人的利益。而這，一般的環保組織又豈是能勝任的。因此目前的這些規定是必不可少的，不能僅僅因為實際符合條件的組織數目少而要求降低門檻。其次從長遠的目光來考慮，為了更加保障公益訴訟的質量，這些條件會督促國內組織的發展，在未來符合這些條件的組織肯定不在少數，從而公益訴訟的質量更能得到保障。據目前的發展趨勢，我們還應該看到社會組織正處于蓬勃興起的局面，根據中國裁判網公開的資料的不完全統計：社會組織單獨或者聯合起訴的案件就占了將近四成多，而全國法院已練受理社會組織提起的環境公益訴訟121件，審結65件。這都說明了有關組織的影響力與日俱增。

（四）在國際上，賦予公民提起環境公益訴訟之訴權是普遍的做法

環境公益訴訟制度起源于美國。在美國的環境公益訴訟制度中，“公民訴訟”制度最有代表性?！肮裨V訟”制度主要是令公民享有司法復審權利，承認并鼓勵公民提起公益訴訟的權利。當然，其還設置了“訴前通知”額度前置程序，即訴訟主題起訴前必須提前至少六十天的時間通知環保執法部門和擬被起訴的環境違法者，否則不得提起訴訟。受美國影響，英國發展了“檢舉人訴訟”，檢查總長以自己名義幫公民獲得起訴資格，在該資格獲得后，檢查總長退出，公民獨自承擔訴訟行為。日本的環境公益訴訟早在上個世紀 70 年代就已經發展的較為成熟，相關法律有《公害糾紛處理辦法》、《關于公害健康北海補償等的法律》等等。其發展的公益訴訟方式是“選定當事人”，相當于多人共同訴訟中，多數人將訴訟權利交付于其所信任的代表，該代表對于整個團體負責并形式訴訟權利。同時，還設置了前提條件即檢查前置程序，選定當事人是日本環境公益訴訟的一個顯著特點。不少學者通過國外的制度研究，總結出了賦予公民享有環境公益訴權是該制度在國際上的發展趨勢，據此建議我國也應放寬原告資格范圍，使公民也享有原告資格。筆者認為這樣的推論欠妥。因為每個國家的實際情況都不同，只有具體將不同國家間的制度和國情對比分析研究才能得出結論，而不能盲目的硬性照搬照用。首先，美國的環境公益訴訟從七十年代就開始發展了，其完善狀況在國際上也是處于領先地位的。在國民素質水平上，我們不可否認其處于較高水平，這也是美國放寬原告資格的因素之一。但是發展到九十年代，美國就出現公民過度利用環境公益訴權的問題，1992年“魯堅訴野生動物保護案”就是最好的代表。美國的這一司法實踐情況對我國來說是有力的警醒。在我國，完善司法建設還有很長路要走，國民素質還有待提高和司法資源緊張的條件下，如果允許公民提起公益訴訟案件所帶來的濫訴危機，我國的司法制度能否抵擋得住都是值得深思的問題。美國為“公民訴訟”設置的前置程序，英國不直接賦予公民訴權而是滿足前置條件下的間接賦予其檢查長名義提起訴訟，都表明了他們對“濫訴”危機的警惕態度。這無不為我國環境公益制度建設敲響警鐘。筆者認為在我國的司法制度之下，公民以監督、協助和受償者的角色出現更能保障公民追求個人的環境利益。

綜上，我們可以知道目前支持公民作為原告進入環境公益訴訟的肯定性理論都有其內在缺陷。究其根本，還是在于這些理論論證的片面化，即站在單一的“個人環境利益”的角度，從“對公民有益”的單一條件直接跳躍到“應使公民享有環境公益訴權”這一結論，沒有真正從我國環境公益訴訟制度的目的和功能這一大的角度和前提下出發全面分析利弊，更未結合我國的真實情況進行綜合的研究。

三、公民作為原告參與環境公益訴訟不具有正當性論證

為了更好指出公民與環境公益訴訟之間的沖突，筆者將從三個層面正面深入剖析公民兩者關系。

（一）訴訟權利能力層面分析公益訴訟當事人資格

公益訴訟確定原告資格的原則理應與私益訴訟有所區別。原告資格是指當出現了權力或者權利的濫用或誤用時，誰可以提起訴訟。因此公益訴訟原告資格就是當在環境公共利益因個人或團體濫用或誤用權利而遭受損害破壞時，誰可以提起訴訟。環境民事公益訴訟不同于普通民事訴訟，公益訴訟的目的就在于維護公共利益，而普通民事訴訟的目的是維護個體利益。因此，在普通民事訴訟中，要根據利害關系來確定原告，要求原告必須是與案件的糾紛有直接厲害關系的當事人，即原告自身權益受到侵害時才有資格以自身的名義向人民法院起訴。所以，在普通民事訴訟中，確定原告適格原則就在于直接利害關系。在公益訴訟中，所保護的公眾利益沒有直接厲害關系人，則無法通過“直接厲害關系”這一線索確定原告。這一點，也決定了公益訴訟中確定原告的原則不同于普通民事訴訟。

環境公益訴訟的地位、屬性和制度設計的初衷都要求公益訴訟在確定原告資格范圍時有其自己的原則。首先，環境公益訴訟并不從屬于普通的民事訴訟，保護公共利益的目標也不允許其從屬于普通民事訴訟，其應與普通民事訴訟處于并列地位。其次從公益訴訟的屬性特征上，公益性應當是其最為關鍵的要素。而且公益訴訟糾紛所涉及的損害往往具有廣泛性、嚴重性和長期性、受害人也具有不特定性。再從環境民事公益訴訟產生的背景來看，確立該制度的初衷在于：存在企業向環境長期排放污染物或者損害自然資源，導致環境要素本身的化學、物理或生態功能退化或自然資源遭受破壞而無主體出面救濟的情況，需要通過制度設計明確特定主體可以為環境公共利益代言。因此，理性分析后，我們應從代表公共利益提起訴權這一思路和線索去建構公益訴訟原告適格原則?；谶@一理念，我們可以推斷出應該由相對專業的法定機關或具備一定條件的社會組織代表社會公眾作為原告提起訴訟。這一原則也與我國目前的法律規定不謀而合。因此，根據此推導出來的原則，公民在環境公益訴訟中不具訴訟原告資格。

（二）訴訟行為能力層面分析訴訟過程中經濟成本

首先，從舉證責任上進行經濟成本分析，公民與污染企業所處地位不平衡，在訴訟中不能與污染企業相抗衡，缺乏環境公益訴訟所需的訴訟行為能力。我們知道，證據的收集是否全面是案件的決定性因素，掌握了關鍵性證據就大體上代表了案件的勝利。但是公民個人在參與環境公益訴訟上存在不可避免的能力、信息和資源上的不足，這些缺陷導致公民在訴訟中舉證困難程度大大提升，敗訴結果可想而知。公民個人起訴難以勝訴，不能發揮公益訴功能即維護公眾利益，這完全違背了我國公益訴訟制度的初衷。目前而言，我國雖然已在環境公益訴訟領域設置了舉證責任倒置領域，但并非完全倒置，而只是要求被告要承擔因果關系的舉證責任，原告仍需就污染行為和損害后果承擔損害責任。為了達到保護公共利益的目的，讓污染者承擔應有的責任，本身所要求提出的關于污染行為和損害后果的證據必然是充分的，而不能僅僅單個公民因環境污染所受到的損害。再加上污染行為和環境污染損害一般具有長期性、潛伏性、持續性、廣泛性的特點，往往還涉及到專業知識甚至高科技知識。公民個人又存在著不可避免的能力、金錢和成本上的限制，再考慮到污染者所處的強勢地位和部分地方政府的保護主義色彩，公民如果要完成舉證責任所帶來的經濟成本是相當高的，而證據又是決定案件勝訴的關鍵性因素。因此，從舉證這一層面來理性分析，公民并不具有相應的能力參與公益訴訟。因此，筆者應從新定位公民個人在環境公益訴訟之中的角色。其次，從司法資源上進行經濟成本分析。不可克服的個人功力主義往往會使公民過度使用訴訟權利，提起大量嚴重同質化的訴訟，擠占我國目前本就有限的司法資源，更不論由公民個人提起訴訟是否能很真正維護公共利益的問題。

肯定性理論支持公民享有公益訴權的最根本原因就在于維護公民個人的環境利益。然而，據筆者在訴訟的行為能力上分析，公民個人提起環境公益訴訟難以勝訴，難以維護公共利益，更枉論維護個體利益。所以，應從另一角度出發，在環境公益訴訟當事人之外重新定位公民的角色，以此真正維護公民個人利益。

（三）訴訟結果分析

公民以原告以外的身份參加環境公益訴訟，同樣能達到保護個體環境利益目的。雖然環境公益訴訟的目的主要是為了維護公共利益，但是公益并不排斥私益，當公共利益受到有效保護之后，私益也必然會受到保護。在上文的論述之中，我們已經知道公民個人作為原告參與公益訴訟的話，不僅與公益訴訟的初衷相違背，更難以維護到個體的環境利益。而在社會組合和法律規定的機關提起訴訟的情況下，有技術、經濟和成本甚至是強制力的保障，能夠有效的發揮公益訴訟的功能以切實保障公共利益，同時在補償機制和事后救濟程序中也必然能夠修補公民個人利益所受到的損失。因此，公民沒有環境公益訴訟中原告的訴訟權利能力，缺乏訴訟行為能力，在目的和結果上也無意義可言，不應賦予公民以環境公益訴權。

因此，目前我們更應該把精力集中研究公民在環境公益訴訟的定位上，在原告的角色之外繼續探尋公民在環境公益訴訟。因此在本文最后一部分，筆者將從分析公益代表人理念和環境權理論出發，對公民的角色定位提出自己的看法。

四、對公民在環境公益訴訟中角色的重新定位

環境權理論將環境權界定為環境法律主體就其賴以生存、發展的環境所享有的基本權利和承擔的基本義務。其認為的應確保每個自然人能夠合理充分利用自然環境所提供的一切資源，賦予每個公民平等的參加環境保護的權利與機會，保證每個公民平等的參與國家事務管理，以此來實現環境民主以及環境保護上的公眾參與的可能。這其實是在強調環境保護事業上的公眾參與原則。筆者雖已在上文論述了公眾參與并不等于公民享有公益訴權，但是并不否定環境權理論本身不可替代的意義和正確性。筆者將從此出發，在“賦予公民訴權”之外另辟途徑重新定位公民在環境公益訴訟的地位。環境權理論說明了保護公民個體的環境利益是不可推卻的任務。并站在權利與義務的角度，說明了每個享有環境利益的公民附有保護環境的責任，應參與環境保護事業中。因此公民必然要以原告之外的身份參與環境公益訴訟。公益代表人理念強調存在社會部分整體利益受到損害，包括多個公民個人利益受到損害的情況下，基于個人難以維護公共利益的考慮，由法律規定賦予有能力的主體代表公共利益提起訴訟。據此，我國法律已規定，由“法律規定的機關”和“社會組織”代表公共利益提起訴訟。但是“法律規定的機關”和“社會組織”缺少權利的制約者和監督者，再考慮到公益訴訟舉證之艱難。因此可以考慮將公民個人利益嵌入公共利益之中，將公民嵌入公益訴訟程序之中。首先，公民應作為監督者制約“法律規定的機關”和“社會組織”權利，監督有關機關和社會組織的環境保護工作，避免“法律規定的機關”的不作為，避免“社會組織”為牟取經濟利益而提起訴訟。其次，公民應盡自身能力，應司法工作者的要求，承擔協助取證舉證等要任。再者，考慮到目前公益訴訟主要追求的結果“停止污染侵害行為”和“修復治理環境以恢復生態”，少有為利益受到損害的公民請求損害賠償金。因此，筆者認為可以擴大解釋《侵權責任法》第六條中的“賠償損失”這一責任承擔形式，為個人環境利益受損的公民，特別生命健康因此而受到威脅的公民謀求請求賠償金。因此，筆者將公民在環境公益訴訟中的角色重新定位為：

一是公民作為監督污染企業行為、環保組織和有關機關的工作的監督者。

二是公民在取證舉證環節中作為司法工作的協助者。

三是利益遭受損害的公民以第三人加入訴訟，作為受償者。

因此，在解決環境民事公益訴訟原告范圍問題上，我們不應該避免因實用主義與功利主義的思想導致理論和時間上的盲目，應確保環境法制不偏離時間的基礎，保證環境治理的正當性和健康發展。最后，呼吁每個公民都要自覺遵守環境保護法規，踐行綠色低碳生活方式，減少生態環境的負面影響，并盡自身能力積極響應環境保護司法保護工作，讓嚴格的環境立法、司法和執法成為我們有體面和尊嚴的生活保障。

參考文獻：

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