國家考古遺址公園“批次性”發展差異試析

王刃馀 李曉蕾

國家考古遺址公園（下文或省稱為“公園”）甫一誕生，便以其對地方政策及資金的吸引力、國家文物行業指導的高起點、大遺址展示利用方法的創新性等特點引起了各地文物及相關政府部門、相關領域研究者的關注。截止至2017年9月，國家文物局已分別于2010年、2013年分兩批次公布了24處國家考古遺址公園從第一批12家公園正式掛牌起至今，我國國家考古遺址公園事業已經歷了7年的發展時間，總體上取得了較為顯著的成效，但發展不平衡、不充分的現象也較為明顯。如國家考古遺址公園評估工作數據所顯示，第二批與第一批公園在建設程度和發展水平方面均呈現出一定的“批次性”差距。本文擬從前兩批公園支出結構方面的“批次性”差異人手，結合公園其他評估數據，對公園發展的“批次性”差異來源進行分析，了解這種發展“不平衡”問題的產生原因，并給出針對性發展建議。

一、第一、二批公園支出類別及結構

成本支出結構亦即公園消費結構，指公園資金的具體用途及額度比例關系。在理論上講，公園的支出門類及其額度相對關系，應當能夠反映公園階段性發展行為特征及發展需求。

在分項統計中，第一批公園在開園后的前三年中（2011-2013年），最大開支占比為文物保護經費支出，其次為基礎設施建設。這一情況在第二評估期（2014-2016年）結束時發生了較大的變化，建設支出占比上升成為首位，而文物保護支出占比下降至6%。在第一批公園全部六年的支出結構中，金額占比排序依次為：基礎建設（建設）32%、在編人員工資（勞務）17%、運營管理（其它）15%、文物保護與展示（整備）15%、外包服務（勞務）7%、日常維護（公園維持）5%、宣傳出版（名譽建構）2%、科研投入（價值深化）1%、組織活動1%。在這六年中，第一批公園近三分之一的支出用于支付建設，而實際的勞務支出占比應為“在編人員工資”與“外包服務”兩部分之和，約24%，運營費用占據了20%，文物保護費用占15%，比預想的水平要低。在此六年中，第一批公園的支出結構呈現出建設、勞務、運營、保護的“四分”態勢（圖一）。

與第一批公園不同.第二批國家考古遺址公園僅經歷了一個評估期，即，2014年至2016年（圖二）。在這三年的發展過程中，其主要支出項目依次為：文物保護與展示（整備）44%、基礎設施建設（建設）33%、管理運營（其它）支出9%、外包服務5%、人員工資4%、維護費3%、科研費用2%。與第一批國家考古遺址公園相似，第二批公園在其第一評估期內文物保護費用也是最大支出。建設費用尚未占據主體支出比例。

二、支出結構比對所見公園發展“批次性”差異及成因

2010年一般被視為第一批公園“掛牌”的起點。至2013年，一批公園遺址整備（保護與展示）工作支出數額達到頂峰，至2014年，開始呈現出下行趨勢。2014年，一批公園建設支出達到峰值。文保與建設支出呈現出的這種階段性“波峰”錯落關系構成了2011年至2016年第一批公園發展的核心事件，即，在整體上，第一批公園初步完成了考古資源（被公園利用的部分）開發、整備、場地設施建構等公園主體構造環節。第二評估期內出現建設高漲的情況，直接導致了公園機構運營費用的增加，這一態勢一直持續發展至2016年。建設階段中，勞務費用比例逐漸增加，一方面是機構逐步成熟，人員數量增加，將原來政府文化部門下的部分事業編制工資計人公園人員成本，另一方面則是因現階段人員有限，公園將大量園區發展中需要開展的勞務工作外包了出去。最值得注意的一點是，勞務費用的合計占比達到了24%，即，一批公園近四分之一的公園支出與人員勞務直接相關。在所有開支項中，只有科研經費與宣傳經費是整體呈現下滑趨勢的。這一趨勢在2014年后較為明顯，可能與公園在該階段的工作重點轉移到園區建設直接相關。

相比于第一批公園同期而言，第二批公園在保護與建設支出兩方面都與第一批公園有著數量級的差別，且總體持續走低。應當有以下幾個方面的原因。其一，第二批公園中整備與建設工作有一些是在2014年以前就已經部分完成的，而“掛牌”以后即開始出現工作停滯。譬如，漢魏洛陽故城的展示區域在2010年前后就已經完成整備任務，此后一直沒有出現新的整備與建設活動。又如，南旺大運河樞紐，其運河科技博物館系2010年就已經開館的，而此后只進行了分水龍王廟核心區域等三處地點的整備工作。再如，魯故城公園的文物保護工程，在2014年以前撥款已經到位，但后續拆遷資金籌措難度大，導致進入第一評估期后文保與建設工程均無法順利完成。又如，銅官窯展示主題多年沒有發展，已有的展館在2014年以前就已經建設完畢。上述公園的整備與建設支出均無法計入2014年以后的第一評估期內。其二，第二批公園中有一定數量是由以前的“老館”轉變而來的，規模小，園區建設需求小。譬如，桂林甑皮巖，在第一評估期以前即已經完成了館舍建設，園區面積狹促，本身繼續承擔大規模建設的可能性就比較小。其三，第二批公園在第一評估期內的整備與建設在整體上處于緩慢乃至停滯的狀態。典型的案例包括漢魏洛陽故城、魯故城、南旺大運河樞紐、渤海上京龍泉府、渤海中京、銅官窯、甑皮巖、北庭故城等。

除上述三點原因之外，第二批公園的考古工作為進一步拉動整備、建設提供的“施展”空間相比于第一批公園而言也要小。作為考古資源管理的第一個環節，即，資源開發環節，考古工作對“激發”公園建設有著決定性意義，即，如果“考古工作”本身無法在開園時就為后續整備、建設提供明確的指引，如邊界、輪廓、分布、形態、主題、留存狀況、可利用程度等，那么，即容易造成公園在開園后出現文保、建設工作停滯，從而導致這兩類支出持續走低的局面。多數一批公園在進入公園整備建設期之前，就已經是“成熟資源”——數十年的考古工作積淀能夠為整備和建設提供相對成熟的“著力點”。根據測算，第一批國家考古遺址公園在2011年時，能夠明確整備與建設主題的“擬展面積”基本達到了規劃園區面積的26%，即，有接近1/3的一批公園占地區域在開園前就已經被賦予了明確的保護與建設目標，故在這六年中，整備與建設經費支出相對較為順暢。相比于第一批公園而言，二批公園的“著力點”是比較模糊的。較為典型的案例包括牛河梁、渤海上京、渤海中京、漢魏洛陽故城、魯故城、南旺大運河樞紐等。進入2014年以前，全部12家第二批公園中僅有公園規劃面積的不足12%左右被公園自身視為有把握完成的整備對象。

運營數據顯示，第二批公園與第一批公園的差距是全方位的。根據收入（門票與經營收入之和）與實際支出的比例關系可知，第一批公園中除秦帝陵收益回報率極高之外（1：2）其余11家公園平均下來的比值為32.42%，即，在過去的六年中，多數一批國家考古遺址公園已經發展到能夠依靠門票與其他經營抵消近3成支出的收益水平。上述的“創收”能力，是第二批公園所不具備的——二批公園的這一比值僅為平均15%（其中四處尚未開放）。在游客接待方面第一批與第二批公園的差異也是明顯的。第一批公園在運營的六年之中，實現了約140萬人次/年公園的平均接待量水平。而第二批公園的這一數值約為9.5萬人次/年公園。二者相差兩個數量級的水平。第一批國家考古遺址公園目前（即截止至第二評估期末）開放率已經達到約47.3%，而第二批公園截止至目前（即其第一個評估期末）所達到的開放率為29.1%。第一批公園中央“文?！蓖度胛?倍于保護資金的地方政府配套與社會融資投入。而第二批的吸引率約為30%。在宣傳出版費用、活動組織費用兩方面，二批公園也處于持續低平的態勢，在絕對數額上與第一批公園第一評估期內的情況無法相比。這種差距，也表現在人員工資總額以及購買社會服務金額方面。上述計算數值說明，目前第二批公園較第一批公園而言，在社會使用程度與自身成熟度上是較低的。

在本項目調查的過程中，我們發現，公園規劃法律地位的缺失以及公園規劃的可執行程度偏低可能是制約多數第二批公園發展的重要因素，其中較為典型的是魯故城、漢魏洛陽故城、南旺大運河樞紐等幾家公園。不可否認，某些一批公園在公園規劃甚至保護規劃層面也是存在問題的，如圓明園、周口店、鴻山、殷墟等，但第一批公園的管理機構多數是較為健全的，在進入國家考古遺址公園序列之前，即有著多年的管理傳統（如周口店、圓明園）或直接主導了前期的考古工作（如金沙）。較高的考古資源決策能力可以在一定程度上彌補規劃的缺失，對規劃的編制過程施加影響，在規劃落實過程中還可以起到調整原有計劃的作用，即，對于多數第一批公園而言，規劃的執行與后續整備、建設過程是由公園自身管理機構主導的，具有較強的執行力和控制力，亦即，管理者本身對于公園要建成什么樣，達到什么水平和效果，是有較為充分考慮的，而規劃僅是一種輔助工具。這對于第一批公園在六年中有效開展整備與建設活動是至關重要的。資源管理工作與發展籌劃實際上在第一批公園建設之前就已經開始，部分公園甚至是傳統文物資源“改用”而成的（如圓明園、秦帝陵、周口店），管理機構對考古資源具有較高的“駕馭”能力是第一批公園的根本特征。而多數第二批公園在管理機構的成熟度方面與第一批公園相比存在較大差距。除甑皮巖、釣魚城、景德鎮以外，其余9家公園的管理機構均具有很強的“籌建處”性質。二批公園的考古資源成熟度低，管理機構成熟度低，工作又要從頭做起，規劃自身的法律地位和可操作性沒有保證，加之一些公園的配套資金無法及時到位，這樣，就造成了第二批公園發展建設相對停滯的局面，其直接表現就是支出成本規模小，持續走低。

我們在反映第一批公園發展狀況的圖表（圖一）中所看到的，是基于相對成熟的資源與發展條件之上一批公園所出現的建設高發期狀況。在2011年至2016年的六年間，第一批國家考古遺址公園基本完成了由資源開發、資源整備、資源設施建設到資源使用的主體發展過程。而在反映第二批公園發展狀況的圖示（圖二）中，我們所看到的是第二批公園不完全的發展狀況，在考古、管理、規劃、資金等方面的問題，使得第二批公園在支出額度方面與第一批公園同期相比出現了較大的差異，即，我們所看到的很可能是第二批公園的發育停滯狀態。根據前述分析可知以下幾點：其一，第二批公園完成資源建構主體過程所用的時間可能會比第一批公園長很多。根據前述分析，第一批公園一般在第二個評估期中段，即已經達到了較為完整的建設規模，進入第二評估期后半程，建設經費支出已經開始整體下行。而目前，第二批公園建設支出的高增長態勢尚未出現。其二，考古工作的緩慢會在今后較長的一個階段內制約第二批考古資源整備與后續建設的速度，這與第一批公園較為成熟的資源形態是無法比擬的。其三，第二批國家考古遺址公園管理主體尚不明確，在公園規劃較難“落地”的情況下，較難建立明確的公園發展計劃。在調查過程中，我們發現，很多第二批公園的建設基本是以保護“總規”為指導、以“文物保護與展示工程”零星申報進行的。這種情況導致公園建設很難在短時間內形成系統性的、規模性的突破。如果說第一批公園在經歷了6年的建設之后開始步入穩定期和補充建設階段的話，那么，第二批公園到目前（2018年初）為止還沒有真正進入持續的建設階段，仍處于起步瓶頸期——這并不是一個國家投入多少的問題，而是公園資金支出渠道不暢、公園起步困難的問題。

三、第二批公園支出阻滯與發展策略調整建議

第二批公園主要存在的問題是支出不暢的問題，即，工作開展不起來，“著力點”不明，“興奮點”不清，輪廓不凸顯，發育滯緩。我們將第二批公園建的設問題劃分為以下幾類：

（1）在資源開發環節中存在兩類問題。其一是考古工作“原地打轉”，對公園建設支持小。其二是考古工作無法揭示出主題和展示重點。第一類情況的典型案例即如漢魏洛陽故城，截止至2017年8月，其主要工作仍集中于北魏宮城太極殿部分，已經整備完成部分約占全部公園面積的不足8‰。在過去的七年中，公園所展示的對象都無法形成規模，后續整備投入無從下手。第二類情況的典型案例即如牛河粱?？脊殴ぷ髂壳叭詿o法就不同地點的相對重要性給出解釋，無法對儀式性景觀與自然景觀的關系進行說明，對應當重點展示的具體內容及展示格局尚存在疑問。

（2）在資源整備環節中存在兩類問題。其一是整備（保護與公園主題構造）計劃目標過大或時間計劃不合理，急于求成。這一方面的典型案例即如漢魏洛陽故城、北庭故城等。前者公園地處農村，規劃設計面積過大，很難在短時間內將設計的內容完全展示出來。后者則對公園建設的階段性計劃過于樂觀。其二是整備過程與城市發展過程無法銜接，從而造成整備與建設過程推進緩慢。其原因是多樣的，較為明顯的是規劃或展示設計方案不合理、資金配套籌措困難或土地騰退難度大。這一方面典型的案例是曲阜魯國故城。由于拆遷經費籌措難度大，故無法順利完成墻垣部分的整備工作，相應建設也有一定延誤。同時，周公廟遺址的空間復雜性較大，在展示設計層面上較難達到較好的闡釋效果。

（3）在資源管理的其他層面上，目前第二批公園整體上尚未進入平緩的運營階段，故在資源維護、園區維護、策劃運營、活動組織、科研等多個方面尚不具備完整的工作能力，相應的成本支出也比較小。第二批公園仍處于起步階段，多數管理機構不具備資源管理能力，其資源管理鏈條上的一系列功能尚未開啟，公園行為尚不全面，支出結構尚不完整。

根據上述基本問題，可考慮對二批公園發展策略進行如下調整：

第一，調整公園發展計劃。應在對現有地方財政、公園費用開支預算、考古認識狀況、設計落地難度等因素權衡之后，對公園規劃進行系統性調整，特別是在園區展示內容、展示規模、展示方式、建設速度等方面，可以提出具體的修改意見及合理的建設“時間表”。展示目標“合理化”指的是對原有展示目標進行調整，將可能在短時間內完成的展示整備與建設工作前置，從而在較短的時間內，以“展示需求”帶動考古、文物保護以及相關“局部”建設，形成局部的園區“活組織”，即，總體目標可以不變，但每一個階段的展示重點應盡量做到在規模上可把控、具體、獨立、完整性強。這樣，有利于將規劃設計轉化為操作性較強的“項目”，從而將資源開發（考古）與資源整備（保護與展示）、建設這條公園發展的“初階主線”在局部迅速激活。同時，應對原定公園建設規模進行合理化調整，做到把握準確、規模適度，并須完善大遺址整體安全，平衡公園建設與開放需求。與第一批公園不同，第二批公園除少數“老館”外，多為“平地起建”、“白手起家”，它們缺少像多數一批公園那種先期既已存在的考古資源與社會長期磨合的過程，其社會化過程過于突兀，故需要一個階段的實踐性調整，這也是正當合理的發展需求。

第二，建構公園發展工作邏輯。在第一批公園當中，如秦帝陵、大明宮、鴻山、良渚、周口店、金沙、三星堆等，都擁有多年與考古科研、文保、展示等領域合作的經驗，或自己即具有相關科研團隊與技術能力。故在其發展的前六年中，考古、文保、展示、服務等基本工作已經步入正軌，形成了穩定的工作邏輯關系，能夠使園區有效管理與經營所保管的考古資源。這一工作邏輯是第二批公園所欠缺的，亦即，在公園的發生、發展過程中，參與者的角色和責任仍不明確，各方面工作之間是無序組合的，故應著力改變這種分散的狀態。

第三，完善與強化管理機構。第二批公園的管理機構相對都比較弱，“籌備”性質強，多數的管理職能尚未開啟。如前文分析，這一問題對第二批公園來說遠遠要比同期段的第一批公園嚴重。針對這一情況，應當盡快明確管理機構的階段性職能和具體工作目標，以期協調公園建設初期規劃與方案“落地”的相關事項，特別是對于前述公園建設計劃的調整工作。同時，應當開始著手建設公園的各業務部門，以期提高公園對考古資源的實際駕馭能力。

四、余論

“國家考古遺址公園”是我國考古資源“民用”的具體形式。其根基是我國大遺址保護體系。更準確地講，截至目前，國家考古遺址公園就是大遺址的“主流”利用方式。就調查中所見到的情況而言，我國并不具備在短期之內迅速將多數大遺址完全轉化為公園的社會資源和可行性。其根本原因在于，公園相關利益群體的利益主張很難在短時間內通過公園本身來實現，達成多方面利益和解需要完善的社會引導機制，這也是公園實現可持續性發展的根本依托。同時，前兩批公園所體現出來的階段性發展共性特征和公園個性需求已經表明，在國家層面上基于不同階段公園發育需求和不同類別公園發展指標而構建的督導體系仍然缺位。公園發展的評估體系仍然缺乏針對性。在公園建設上，對每個公園發展所需社會資源的具體情況仍有待逐步摸清——對任何一個大遺址如何利用、民用迫切程度如何、文化資源使用成本如何、社會資源條件如何、利用多少、深度如何、如何持續發展等問題，都需要審慎對待。在這點上，國家考古遺址公園的“發生過程”雖然是政府文物部門主導的，但其“發展過程”卻不應當是以文物部門為單一導向的，發展也不可能是一蹴而就的，而應當是以大遺址保護與研究為基礎，以社會條件為分類依據，以分類試點為依托，循序漸進推廣起來的。