頂層規劃繪城市“遠景藍圖”

本刊記者 邱曉穩

開放視野理念 立足城市發展

“21世紀影響人類進程的有兩件大事，一是以美國為首的新技術革命，一是中國的城市化?！边@是多年前諾貝爾經濟學獎得主、世界銀行前副行長斯蒂格利茨給出的判斷。改革開放40年來，我國經歷了世界上史無前例的大規模、高速度的城市化，據統計，目前已經有超過57%的人生活在城市，到2020年將達到60%。但隨著城市的快速增長、快速建設，也遺留了很多城市問題和短板，城市規劃是其中重要的因素。

黨的十八大提出了中國特色新型城鎮化，意味著城鎮化從數量向質量、從外延向內涵的轉變。尤其是黨的十九大提出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

2013年，中央第一次召開了城鎮化工作會議，發布了《國家新型城鎮化規劃》?！秶倚滦统擎偦巹潯分忻鞔_中國新型城鎮化發展的方向和道路，規劃期至2020年，初步提出了城鎮化發展的目標：2020年城鎮化率達到60%左右，努力實現1億左右農業轉移人口在城鎮落戶。提出了城鎮化與工業化、信息化和農業現代化“四化同步”的戰略，要求推進規劃體制改革，加快規劃立法工作，城市規劃由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃，推動“多規合一”。

中央城市工作會議強調了城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用，要求著力轉變城市發展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市環境質量，著力創新城市管理服務，走出一條中國特色城市發展道路。

建國以來，城鎮化治理政策經歷了從重視工業建設忽視城鎮化建設，到明確提出城鎮化戰略的轉變。到“十八大”以后，國家層面大力推進以人為核心的新型城鎮化、以城市群為主體形態優化城鎮化布局、開拓新型城鎮化生態文明發展道路，深入推進戶籍、土地、財稅等制度改革，取得了顯著進展和成效。

中國的城市化問題，要走一條什么樣的道路，從“十八大”到“十九大”，慢慢明朗化了。把一個新型城市化的核心問題或者是技術問題，變成和整個國家發展大戰略和國際大形勢結合起來。當前階段我國城鎮化進程處于持續快速成長階段，遠高于世界發展速度；人口流動性很高，普查下來全國人戶分離的人口還有2．9億；區域發展差異大，城市群為主要承載地區。

中國的城鎮化，不可能脫離全球大勢的進程。城鎮化毫無疑問是全球大趨勢，越來越多學者預測到2050年，世界城鎮化水平將超過70%。中國的城鎮化在里面作出了舉足輕重的貢獻。1960年到2016年期間，世界城鎮人口一共增加了30．1億人，中國貢獻了22．4%。

《全國城鎮體系規劃綱要（2005—2020）》《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》就我國建設具有全球職能的國際城市和城市群作出了規劃安排，這既是國家新型城鎮化戰略的重要組成部分，也是進一步擴大對外開放、形成全方位開放戰略格局的需要。其中明確說明，京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群，是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的地區，要以建設世界級城市群為目標，繼續在制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭新優勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發揮其對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用。

十九大之后，中國迎來了一個全新的時代，有一系列新的需求新的要求。十九大以后，全國重點城市都在編制總體規劃。地方城市如何把握國際形勢，把握國際科技發展的動態來確定戰略。習總書記在十九大報告里提了很多原則，要實現新型城市化的目標還是任重道遠。首先從理念上有一個改變，然后才到具體的規劃、計劃、實施。

探索可持續建設 謀劃城市未來藍圖

從2005年國家“十一五”規劃首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”開始，到2014年《國家新型城鎮化規劃》明確“把城市群作為主體形態”，再到黨的十八大報告提出“科學規劃城市群規模和布局”，一條中國特色城市發展道路基本塵埃落定。

自黨的十八大以來，中央先后召開了中央城鎮化工作會議和中央城市工作會議，并密集出臺了諸多推動城市工作的頂層設計。城市，成為落實全面深化改革，踐行經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制五大改革任務的主戰場之一。

十八大黨中央對城市規劃改革提出具體要求。城市規劃改革面對兩個主要任務：國家治理能力現代化的任務——建立國家空間規劃體系；城市發展方式轉型的任務——以人的宜居為目標，把粗放擴張性的規劃轉變為提高城市內涵質量的規劃。

近年來，中央對城鄉規劃給予前所未有的重視，將其作為提高治理能力、實現依法治國、踐行生態文明、弘揚中華文化的重要抓手。2014年、2017年，習總書記兩次視察北京城市規劃建設工作，分別指出：“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱?！薄鞍盐蘸脩鹇远ㄎ?、空間格局、要素配置，堅持城鄉統籌，落實‘多規合一’形成一本規劃、一張藍圖……總體規劃經法定程序批準后就具有法定效力，要堅決維護規劃的嚴肅性和權威性?！蓖瑫r，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確指出：“城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用?！?/p>

2017年全國兩會期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時提出，城市管理應該像繡花一樣精細。3月底，住房和城鄉建設部印發《城市管理執法辦法》，城管執法規范再度加碼。與此同時，上海、廈門等多個城市在城市精細化管理方面深入探索。

在十九大報告中，重點提了“區域協調發展戰略”和“鄉村振興”戰略，黨的十九大報告提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，這將成為我國城市未來發展的主要趨勢。以城市群為主體，是城鎮化發展到一定階段的必然選擇，是破解我國不平衡不充分的發展問題的一劑良方，將補齊中小城市和小城鎮發展不充分短板，大力促進區域平衡、城鄉平衡。

2017年12月13日，全國住房城鄉建設工作會議在京召開。住房城鄉建設部黨組書記、部長王蒙徽總結了十八大以來住房城鄉建設工作情況，提出今后一個時期工作總體要求，對2018年工作任務作出部署。其中對城市規劃工作作出以下指導：

全面提高城市規劃建設管理品質，推動城市綠色發展。推進城市總體規劃編制和實施體系改革，全面開展規劃期至2035年的新一版城市總體規劃編制工作，同步建設“多規合一”管理平臺，建立和完善城市總體規劃編制、審批、實施和考核評估體系。進一步加強歷史文化保護，明年全部完成歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作，積極開展歷史建筑保護利用。

住建部副部長倪虹在2018年第九屆世界城市論就提到提升城市規劃水平，科學謀劃城市發展藍圖。把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程，充分發揮規劃對城市發展的戰略引領和剛性管控作用。深入推進以人為核心的新型城鎮化，堅持城鄉統籌全域覆蓋，劃定生態控制線和城鎮開發邊界，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。

2018年3月10日，在全國政協十三屆一次會議第三次全會前，全國政協委員、住建部副部長黃艷介紹，為了促進城市發展由高速度轉向高質量，住建部正在以北京和上海兩個城市總體規劃的編制和實施為實踐引領，在全國15個城市開展城市規劃改革試點工作。其中主要強調以下幾點：

首先，要強化城市規劃的兩個重要作用。一是戰略引領作用，即在國家發展戰略的大格局中去謀劃每個城市的發展藍圖和目標，同時落實十九大制定的到本世紀中葉分兩個階段要實現的戰略目標，落實國家三個大發展戰略的戰略意圖；二是剛性約束作用，包括劃定城市開發邊界線、劃定城市生態控制線等，還包括要把過去粗放擴張的發展方式轉變為以問題為導向，提高存量的質量，補齊短板，提高城市環境品質等，同時也把保護和傳承歷史文化作為非常明確的剛性要求。

其次，在資源和要素配置上要“以人為中心”來考量。統籌把握好生產、生活、生態空間和功能的內在聯系，在合理半徑內統籌、混合布置功能，減少居民日常長距離通勤的現象，同時系統地提高城市在基礎設施、公共服務以及生態環境方面的承載能力。

第三，要確保規劃的落實和執行。要制定評估體檢的問責機制和監督機制。同時也可以通過拓展市民來參與監督城市規劃管理建設的全過程，提高城市治理水平的現代化。建議未來城市規劃能夠更加地系統性、整體性和兼容性，讓城市更加安全、宜居、包容。

黨和國家強化了頂層設計，城市正在規劃的引領下，朝著生態文明的方向轉型發展。

“新常態”下規劃引領城市轉型升級

當前我國經濟發展步入新常態——經濟增長轉向中高速、經濟結構不斷優化升級、創新成為驅動發展的最大動力，各行各業都在“新常態”下迎來了升級的挑戰和變革的機遇。

在新常態下，傳統的城市發展模式難以為繼。相應的，傳統的以增量空間規劃為重心的城市規劃任務量呈現縮減態勢。新常態下的轉型期正是中國城市規劃行業鳳凰涅槃的關鍵階段。

中國城鎮化發展的前半程，中國相對順利地實現了世界上最大規模的城鎮化，但也產生了一系列城市問題。

在城鎮化轉型發展的中后期，城市發展方式需要轉型，相應要創新規劃理念，改進規劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳、智慧生態等理念融入城市規劃全過程，增強規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性，著力提升城市環境質量、人民生活質量。雖然中國城鎮化已經進入后半期，但大多數城市仍然有較多的發展機會和彈性空間。另一方面，中國的城鎮化是在信息化時代、“互聯網+”背景下、基于全球經濟網絡發展的新模式下的城鎮化，這決定了中國必須走特色城鎮化道路，而中國特色的城鎮化模式的探索和形成需要城市規劃的科學引導和有力支撐。

近年來，綠色生態類規劃的需求正快速上升。2016年國家發改委和住房城鄉建設部共同下發《城市適應氣候變化行動方案》，明確要求將適應氣候變化納入城市群規劃和城市規劃。從實施的角度，建設項目的節能要求、綠色建筑的比例、水資源的循環利用率等也需要通過控制性詳細規劃的制定和城市規劃“一書兩證”予以落實，因此，能源工程師、環境學者等的努力亟需城市規劃的支撐和整合。

2013年12月中央城鎮化工作會議明確提出：“提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來，優先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”；2014年10月建設部印發《海綿城市建設技術指南》；2015年10月國務院辦公廳下發了《關于推進海綿城市建設的指導意見》；2016年3月建設部下發《海綿城市專項規劃編制暫行規定》。由此可見，科學引導海綿城市的建設已成為當前城市規劃行業一項十分重要的任務。

2015年國務院印發了《水污染防治行動計劃》，明確了城市黑臭水體整治的目標和要求。黑臭河道等水體的整治不僅涉及給排水等專項規劃，還涉及濱水空間的規劃設計，需要通過科學的規劃和景觀設計，統籌城市水環境整治和濱水空間的品質提升，在改善水質的同時增強濱水空間的可達性，完善配套服務功能，提升濱水空間的吸引力。

十八大提出了建設“美麗中國”的發展目標，中央明確要求“把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃”。2015年11月住建部下發《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，要求力爭到2020年全國所有縣（市）要完成縣（市）域鄉村建設規劃編制或修編，實現鄉村規劃基本覆蓋。

2012年住建部頒布了《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系》。2014年住建部會同科技部聯合下發了開展國家智慧城市試點的通知，目前全國已有290個國家智慧城市試點。

互聯網的快速發展，不僅推動著經濟和社會組織方式的變革，也在重塑著城鄉關系和城市網絡。在“互聯網+”的背景下，智慧城市規劃不僅僅是一種規劃類型，更是一種規劃思維，需要作為城市規劃的嶄新命題認真學習、追蹤研究。城鄉規劃工作者不僅需要深入研究“互聯網+”帶來的城鄉變化，也需要有效綜合運用現代技術手段，不斷增強城鄉規劃學科的科學性。

中國是城市數據資源最豐富的國家，數據給城市的價值巨大。隨著大數據平臺在“互聯網+”時代的快速興起，人、大數據與城市規劃三者之間的意義，也為當下城市規劃的創新點明了一個發展的方向。2014年3月國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中就提到明確提出要回到“人的城鎮化”上來。北京市城市規劃設計研究院的規劃師龍瀛博士認為，傳統的規劃，往往“見物不見人”。而要想實現“人的城鎮化”，城市規劃的模式亟需轉型創新。

城市規劃不是“短道跑”，久久為功才能利在千秋。以歷史的眼光以及全球的視野緊貼時代的發展癥候規劃城市發展路徑是城市實現可持續發展的必然。為人民謀福利，到以人民為中心的發展，回歸城市的本源。城市規劃正是為人民謀求更好的生存空間而進行的不懈追尋。