新加坡：“熱帶花園城市”的規劃秘密

毛大慶

現代新加坡城市開發的四個階段

房間內，或是住在臨時搭設在骯臟的下水道的小屋里。失業頻繁使成千上萬人無家可歸。傳染病如肺結核四處蔓延，犯罪行為極其猖獗。這些就是英國人在開始成立規劃委員會時看到的情況。1958年第一個總體規劃誕生，提出了一個行動計劃，強調要通過土地規劃來實現合理的土地利用，這標志著全方位持續改造時代的到來。所有的城市土地逐步分區，劃出了綠色地帶和新城鎮區域。1959年新當選的新加坡政府取代了英國政府，提高生活質量和解決擁擠問題成了政治議程上首需解決的問題。

六十年代到七十年代：國家的住房供給和現代城市的初步形成

這一階段新加坡城市發展有一個特征公共住房計劃迅速解決了城市的擁擠問題。計劃的貫徹執行是由1960年依法成立的新加坡建屋發展局（HDB）來承擔的。到1970年底，建屋發展局共完成了120669套公寓和店鋪。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人擁有自己住房的政策推動了建筑的快速進展，這就是著名的“居者有其屋計劃”。

公共住房的成功使市中心很快清理了貧民窟和乞丐，重新鋪設了新的馬路、下水道以及其他一些有用的基礎設施。城市復興如火如荼般進行起來，到六十年代中期，城市經濟恢復工程也活躍地開展起來。這項工程開始于1967年，是由城市重建局（URA）負責的一項獨特的土地出讓程序，需要各私營單位和公眾部門協作完成。規劃政策對新加坡1965年8月從馬來群島分離作出了重新評估，滿足了很多人對平等的追求以及使土地得到最佳利用的愿望。概念規劃1971年得到了聯合國開發計劃署的援助，以指導其長期的城市開發。這項規劃設計用于指導基礎設施的開發，其針對的目標依次是促進經濟增長、滿足住房需求以及人們的基本社會需要。由于政府將新的城鎮設置在城區之外，分散政策將市中心的居民人口和工業人口逐漸轉移，取而代之的是店鋪、辦公樓、百貨商場、賓館以及高層豪華公寓的開發。市中心通過城市復興逐漸成為了一個國際金融、商業和旅游中心。

八十年代：品質和特色的增長

新加坡八十年代的中心轉向了城市形象的塑造。更多的重點轉向了生活質量，其中包括環境品質。重心在于利用自己與眾不同的建筑風格成為一個有特色的熱帶城市。在這一階段，城市經濟恢復工程采用的土地出讓程序必須在產品設計質量上競爭。一些開發者盡管在價格上不是最高，但如果有突出的設計，仍然可以取得土地。人們還力求保留一些有建筑特色的老街區。在翡翠山（住宅開發）和Tanjong Pagar（商業開發）的小規劃試驗的成功，終于使政府頒布了相關的法令，并且城市重建局也兼做了國家文化部門。

九十年代：二十一世紀初的新景象

在八十年代和九十年代的交替時期，新加坡處在新一輪社會經濟改革的浪尖。這些變革包括：

人口控制改革：實行人口控制計劃使這些年人口增長速度已經下降。人口總數將在2030年達到340萬的高峰。隨著人口的增長，必須提供充足的工作崗位，并且要照顧日益年老的人們。人口政策已經轉向通過各種發明和有選擇的移民來鼓勵人口增長。

經濟結構和科學技術改革：政府希望經濟增長的速度更加適度，到2030年每年的增長速度為2．5%—3%。商業、貿易和工業仍是經濟重點，將有充足的土地留出來滿足這些需求?；A設施將得到進一步開發。高科技和信息產業的促進也需要工業用地。傳統的法定用地和大量預留的土地將會被重新規劃。

經濟發展和環境保護的平衡：人口增長和經濟發展帶來的土地競爭必須與環境保護相平衡。一些類型的工業不僅占用了大片的土地，還帶來了空氣，水和噪音污染。很多重要的公共設施（如焚化工廠、垃圾傾倒區、污水處理站）是土地的主要占用者?，F行的規劃策略是將這些地點盡量設置在一起或者與其他的污染區設置在一起，盡量在遠離人群的地方或是遠離海岸的小島上選址。隨著環境技術的改變，技術解決將被用于開發建設，以減少對開發區周圍的限制。

與此同時，新一代領導階層已將目光放眼到二十一世紀——新加坡將成為獨特的、怡人的熱帶城市。到21世紀末，新加坡的目標是達到瑞士人的生活水準。

規劃修編——修訂后的概念規劃

所有這些變化使新加坡誕生了一項長期實質發展規劃——概念規劃，這項規劃1991年完成。修訂后的規劃憧憬了新加坡未來的生活：那時人口將達到或超過四百萬，人們享受著更高品質的生活，住著寬大舒適的房屋，體會著工業、商業、娛樂、休閑和文化帶來的良好的環境。概念規劃的主要目標包括：

滿足所有對環境和生活質量改善的需求；

暫緩同其他主要城市在經濟增長上的競爭；

保證城市貨物供應和經濟開發的靈活性。

充分利用地理、歷史、氣候和文化資產的優勢，創造一個持久、美麗、獨特的亞洲城市。

概念規劃包括：2010年規劃，2030年規劃，人口超過四百萬時的X年規劃。

經濟基礎建設：規劃師們開始采用一項分散的戰略規劃。將不必設在市中心的商業活動分散到四個區域中心，每個區域中心都有約150萬平方米的面積，并且在各自轄區內都做到辦公與住宅的平衡。這樣就能減少上下班的時間并且減緩市中心的擁堵。市中心將發展成一個國際商業中心，一個四面環海，擁有賓館、辦公樓、商店和夜生活的新興城市。到X年，市中心的商業區將有可能從700萬平方米增加到1500萬平方米。很多現存的工業將會逐步升級，新的高附加值、高科技產業將入住環境優雅的“工業園區”。

交通網絡：現在的高速公路、快速軌道系統和公共汽車也將逐步升級并擴展，以滿足經濟和人口增長的需要?？焖佘壍老到y將通過輕軌延伸到新的城鎮和居住區中心，獲得一個整體有效的公路、軌道系統。

住宅：由于住房擁有者將可能從65萬增長到135萬，因此大量的土地要留出來滿足住房的需求。這些都應該在比較好的地段，比如在海邊、臨近公園或娛樂區。從長遠來看，私有房主的數量將從今天的13%增長到30%。

綠色網絡和水域近幾十年新加坡通過綠色工程已經塑造了自己“花園城市”的形象，它仍保持著每1000人0．8公頃綠地空間的標準。國家公園署正在開發更多樣的公園和綠地，這些將由綠色帶與海岸地區很好地連接起來，為人們漫步和騎車提供了綠色場所。一些現有的水域將被改造成為供人們娛樂休閑用的美麗水濱地帶，某些海岸區還將被開發成碼頭。

社會和文化設施：學校和醫療衛生機構需要保留足夠用地，仍需留出土地用于藝術表演、博物館、藝廊和圖書館的建設。

環境控制辦法為了平衡工業用地和生活休閑用地的需求，人們將產生污染的企業盡量設置在一起，以使它們的隔離帶能相互迭加。這樣能減少對周圍區域的影響，也能減少進行其他開發時需消毒的區域。政府會鼓勵位于臨近居民區的污染工業重新部署，像“增加容積率”等誘人的鼓勵計劃能極大地促進工業用地向住宅開發轉變。

成功的關鍵要素：多層次的規劃路徑

新加坡城市開發成功的主要原因在于有一個明確、清晰和強有力的政府控制機制，創造了堅實的政策環境，針對開發它采用了建設性的方法，使專業規劃者與企業能很好地合作。它果斷執行了一些重大的政策和計劃，才使新加坡有了今天的城市自然環境。

三級規劃系統推動執行

在戰略層次上，新加坡的自然開發規劃中就采用了富有遠見的步驟。由于政策穩定，政府敢于提前規劃，并保證使有限的土地資源得到最合理的利用。1970年和1991的概念規劃就闡明了這一步驟。

概念規劃只是一個廣泛的戰略規劃，并不能代替具體計劃。在概念規劃結束后，就要開始詳細的“開發指導計劃（DGPs）”。在廣泛的構架和長期戰略的指引下，第二級更詳細的計劃出臺，并將新加坡劃分為55個更小的規劃區域。它能提供一個地區的規劃前景，并能提供指導開發的控制參數，如土地利用情況、強度和海拔高度等等。還鼓勵公眾對這些建議提出反饋意見。一些“指導計劃”干脆交給私營專家來準備，并鼓勵一切有創造性的好主意。同時還需定期進行討論和檢討，保證它們與城市變化的方向相一致。

到了第三級，“開發控制”作為行政機構，是“開發指導計劃”實現目標所需借助的工具。新加坡的規劃系統具有規劃法所賦予的法定效力。在開發進行之前，所有的開發提議必須獲得主管部門的批準，“開發指導計劃”將對這些提議的價值做出指導性評估。土地利用的兼容性和效果將受到檢驗。適當的時候，建筑物會讓出邊界線以保護開發區周圍的宜人環境。在某些地區如市中心，提議必須符合實現美麗都市風景的城市規劃目的。環保局等其他相關政府部門也要經常商議，以保證工程在獲得批準之前符合政府相關的政策方針?！伴_發控制”制定了靈活的政策來平衡私營開發商的需要和良好城市環境的需要。土地、建筑物的縮進、覆蓋區、高度以及人行道等都可以根據需要定期調整和改進。

三級規劃系統，從戰略規劃（概念規劃）到本地規劃（開發指導計劃和城市設計規劃）再到調整職能（開發控制），流水線般地保證了概念規劃目標的實現。

多部門協作途徑

所有計劃和執行措施都是圍繞規劃來開展的。在地區規劃中，相關的部門要進行商議，觀點要進行綜合。于是多部門委員會成立，并承擔起調整不同需求和解決沖突的特殊作用。概念規劃指導委員會和總體規劃委員會就是這樣的例子。

概念規劃是國家開發部制定的一項厚重而復雜的計劃，并經過了城市經濟恢復部門的調整。成立各級委員會學習土地利用的種種需要，并闡明戰略開發中滿足住宅、工業、商業、交通、環境以及娛樂的各種需要。它包括政府所有主要規劃和執行部門的參與。

總體規劃委員會（MPC）是城市重建局的主要規劃者，代表著不同的政府部門，如國家發展部、環保部、貿工部、國防部、土地辦公室、建屋發展局、社會工作部、經濟發展局和城鎮合作社?？傮w規劃委員會還承擔著保證國有土地得到最佳的和最適當利用的任務。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有權，并且是基礎設施、公共設施、住宅和工業開發最大的開發商，因此總體規劃委員會提供了重要的機構，能保證土地開發按照概念規劃要求進行。它還提供了一個論壇，供規劃和執行部門解決爭端。

政府與私人合營

在六、七十年代城市復興時，城市經濟恢復部門的土地出讓程序是一項重要的城市發展控制手段。六十年代時，在市中心由于大量分散的土地是私人所有，極大阻礙了城市的快速全面開發和城市復興。1966年提出的土地購置法，使政府通過強制手段享有土地開發的權力。提出補償只不過是一個程序，政府補償的數目十分有限。相比較而言，居住者的搬遷福利就要慷慨得多。土地購置和重新安置政策使政府能集中一些私營發展商無法自行開發卻又造成阻礙的土地。政府提供基礎設施的開發進行公開招標，私營開發者可以投標，并為實現開發提供資金和技術。由于城市重建局同時還兼顧著國家文物保護的作用，有些保護項目出售給開發商并開發為保護性商業項目。

為了鼓勵投資者和開發商參與土地出讓競爭，國家對所有的投資者一律給予金融刺激。其中最重要的一條是土地出讓費用可以分期付款，成功的投標者可以拿20%的土地費用作為首付，剩下的80%在十年內分期分清。首付的比例根據銷售程序不同從 20%到35%不等。此外，財產所得稅比率也從正常的36%減到12%，并允許開發商20年付清。銷售形勢也非?；鸨?。隨著經濟增長，這些金融激勵措施后來逐漸取消。

出讓程序從1967年開始到1993年底，共有520塊土地總計246公頃被出售?？偣餐顿Y額達到135億美元。創造出來775780平方米的辦公樓，約占全部辦公空間的17%。754520平方米的商場，約占商場空間的27%。產生了6963套賓館房間，約占全部賓館房間的27%。

出讓程序有助于城市開發將重點放在面積的增長。出讓程序成了一個地區實現計劃目標的催化劑。例如，通過合作方式開放市中心重要的商業地段能推動金融中心的開發，在適當的位置出讓賓館還有助于促進旅游開發，一些地點出讓用于開發公寓或私有地產等各種形式的住宅。出讓程序同樣能促進文化文物保護工程。

清晰全面的規劃和城市設計方針合并成為投標者的銷售條件，以保證建造形式和規劃都合適的高品質建筑物，并營造一個美麗的城市景色。如果為了改善銷售地點周圍的整體環境，開發商還需要提供寬大的景觀和廣場空間。作為場地出讓程序的結果，這些開發項目極大改善了周圍的建筑新城市環境。

今天，隨著政府成為了新加坡最大的產權所有者，出讓程序在推動開發中也發揮著關鍵作用。出讓程序保證有充足的土地有規律地用于開發，并穩定地滿足開發的需要。城市重建局每年都要發布供給和需求信息，提前公布每三年的滾動銷售程序，以幫助開發商和投資者作出商業決策。通過這種方式，政府可以保證土地對于私營者有用，并推動經濟持續增長。

公開透明的規劃系

近年來，政府在制定規劃和政策方針時更加公開和透明，并鼓勵更多的公眾參與規劃進程和提供反饋意見?！伴_發指導計劃”就被公開展示，并且鼓勵公民針對這些建議提出自己的意見。這些展示經常放在人群比較集中的地方。政府還將這些規劃制成豐富多彩的小冊子、圖解甚至模型，以更清楚地向公眾解釋。部長經常召開國有開發交流會，以從公眾的反饋意見中作出選擇。專業組織、開發商、企業家、利益集團、社會領導以及公眾代表等都被邀請并發表自己的觀點。所有有用的意見都將被結合進最終的“開發指導計劃”，這些計劃在成為新的指導開發的總體規劃前還要被展示數次以獲得公眾的理解。一些“開發指導計劃”由專業的私營者和開發商來準備，通過這種方式，私營者好的意見也能被激發出來。城市重建局還定期召開由專業團體參加的交流會，討論開發控制的政策方針，并收集規劃系統的反饋意見。公開和透明使投資者對規劃和執行政策的公平堅定了信心。

新加坡過去幾十年的規劃給所有的開發提供了一個良好的環境，并避免了城市發展中很多缺少控制的問題。政府對重要規劃的高度負責某種程度上成了國家開發成功的關鍵因素。從中不難看到，一個透明的規劃進程對于使長期總體規劃轉變成詳細計劃、執行方針和付諸現實是多么重要。管理機制能保證不同的規劃和執行部門間的緊密合作，并能獲得一個可信而可行的計劃。公私之間的緊密合作是成功的開發中整合意見和資源的一條很好的途徑。